Финансовые основы местного самоуправления. Закон 1997 г. «о финансовых основах местного самоуправления в рф»

Вопрос об экономических и финансовых основах местного самоуправления в 1990-х годах был одним из наиболее сложных и недостаточно урегулированных. Неоднократно прописываемый в федеральном законодательстве общий принцип самостоятельности местных бюджетов не находил своего воплощения на практике. Бюджетные условия на муниципальном уровне характеризовались нестабильностью и непредсказуемостью.

Основными недостатками сложившейся системы регулирования местных бюджетов на протяжении всего периода существования местного самоуправления в России были, в частности, определение «сверху» и ежегодный пересмотр доходных источников местных бюджетов. Основными доходными источниками были отчисления от регулирующих налогов и финансовая помощь. Несмотря на то, что практически во всех законах содержались нормы о необходимости закрепления отчислений от налогов на долгосрочной основе, фактически эти нормы реализованы не были. Нормативы отчислений пересматривались каждый финансовый год, что приводило к иждивенчеству местных властей и субъективизму в решениях органов власти региона.

Необходимо отметить, что в разные периоды подходы к решению этих проблем были различны.

Как уже упоминалось, в первые годы существования местного самоуправления основное внимание уделялось развитию системы местных налогов и сборов как гарантии независимости местных бюджетов. Закон РФ от 27 декабря 1991 года №2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» предусматривал 23 местных налога, которые могли вводиться решениями местных властей. Перечень местных налогов был закрытым, федеральным законодательством также регулировался размер ставок по этим налогам.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» изменил принципы установления местных налогов и сборов. Указом разрешалось органам местного самоуправления вводить дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством. Кроме того, местным властям была предоставлена свобода в установлении ставок налогов, в том числе ставок по налогу на прибыль, зачисляемому в местные бюджеты.

Однако местные налоги и сборы в существовавших на тот момент политических и экономических условиях в стране не смогли стать прочной финансовой основой местных бюджетов. Основными причинами этого можно считать следующие:

• Местные налоги и сборы во многих случаях были мелкими и вводились для финансирования конкретных функций местных властей. При этом расходы на администрирование этих налогов и сборов нередко «съедали» большую часть налоговых платежей, сохраняя существенную зависимость местных бюджетов от регулирующих налогов и финансовой помощи.

• В условиях, когда доходные источники местных бюджетов регулировались региональными властями, дополнительные доходы от местных налогов учитывались при расчете нормативов отчислений от регулирующих налогов, которые уменьшались на соответствующую величину.

Попытка урегулировать вопросы финансирования деятельности муниципальных образований была сделана в Законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В частности законом устанавливалось, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты…» (ст. 37 Закона). При этом объем минимально необходимых расходов местных бюджетов должны были устанавливать органы власти субъектов РФ. В качестве источников финансирования минимально необходимых расходов устанавливались отчисления от регулирующих налогов или финансовая помощь. При этом, необходимо отметить, что положения Закона 1995 года, касающиеся финансовых основ местного самоуправления, были сформулированы недостаточно четко.

Очередной этап в усовершенствовании правового регулирования этого вопроса начался с принятием в 1997 году Закона № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Основными положениями данного закона были следующие.

1. Законом устанавливались минимальные доли федеральных налогов (подоходного налога, налога на прибыль, НДС, акцизов), которые должны были закрепляться за местными бюджетами. Однако эти доли закреплялись в среднем по субъекту РФ, что оставляло региональным властям значительную степень свободы при установлении нормативов отчислений для конкретных муниципалитетов.

2. Предусмотренные законом для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных налогов должны были закрепляться на постоянной основе. Дополнительные отчисления должны были устанавливаться на срок не менее 3 лет. Включение этой нормы в Федеральный Закон должно было обеспечить некоторые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований.

3. Законом детально регулировались принципы и механизмы межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями, в частности, предоставления финансовой помощи из специально созданного в региональном бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Законом был определен порядок формирования и расходования средств.

Необходимо отметить, что Закон 1997 г. «О финансовых основах...» не оправдал возлагавшихся на него надежд. После его вступления в силу сохранилась практика ежегодного пересмотра нормативов отчислений от регулирующих налогов, а выделение финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований часто не соответствовало установленным этим законам принципам.