Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в рф»

Закон 1995 года положил начало новому этапу в развитии местного самоуправления в России. Одним из наиболее важных достижений Закона было введение понятия «муниципального образования», которое определялось как населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Основными признаками муниципального образования были названы осуществление на территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов власти.

Введение понятия «муниципальное образование» позволило отделить территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального устройства государства. Закон 1995 года разрушил ранее существовавшую устойчивую связь: территория административно-территориальной единицы = территория, управляемая органами местного самоуправления. С момента вступления в силу Закона местное самоуправление стало возможным практически на любых территориях (в границах отдельных поселений, нескольких поселений, части поселения и т.п.).

Таким образом, Закон 1995 г. позволил создавать различные типы муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города, волости (объединение нескольких сельсоветов) и другие. При этом субъектам РФ было дано право самостоятельно определять территории, на которых могут формироваться муниципальные образования.

В результате в субъектах РФ сложилось множество форм и моделей организации местного самоуправления. Основными можно считать следующие три модели ^v[5]:

• Районная модель. Муниципалитеты создавались на уровне административных районов, более низкие уровни местного самоуправления не предусматривались. В распоряжении органов власти районов находилась муниципальная собственность, самостоятельный бюджет. В поселках, городах и сельсоветах на территории района могли создаваться территориальные подразделения администрации муниципального образования. Их руководители назначались главой муниципального образования, финансирование деятельности осуществлялось по сметам доходов и расходов.

• Поселенческая модель. Муниципалитеты формировались на уровне отдельных поселений (которыми обычно были сельсоветы или поселки с окружающими их деревнями). На районном уровне, за немногими исключениями, создавались территориальные органы государственной власти, решающие межмуниципальные проблемы.

• Двухуровневая модель. Муниципалитеты создавались как на уровне отдельных поселений, так и на уровне административных районов. На каждом из этих уровней должны были формироваться выборные органы управления, приниматься местные бюджеты. Однако на практике бюджеты на поселенческом уровне могли не формироваться или формировались не во всех поселениях. Таким образом, в этих субъектах РФ при формальном закреплении двухуровневой системы местного самоуправления в региональном законодательстве, фактически была реализована районная модель.

Необходимо отметить, что не на всей территории РФ Федеральный Закон 1995 года был реализован в полной мере. В ряде регионов местное самоуправление осуществлялось только в отдельных городах и поселках на территории субъекта РФ, на остальной территории решение местных задач фактически брали на себя территориальные органы региональной власти. Несмотря на то, что такой подход к организации местного самоуправления противоречил Конституции Российской Федерации, он был распространен в ряде регионов.

Кроме территориальных основ местного самоуправления, Закон 1995 года также закладывал общие правовые рамки функционирования муниципальных образований, в том числе по вопросам компетенции муниципальных образований, системы управления муниципальными образованиями, экономической основы муниципальной деятельности и т.п. Законом также регулировались формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, такие как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, а также формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, в частности, вводилось понятие народной правотворческой инициативы.

В части регулирования предметов ведения местного самоуправления Законом было установлено, что к ним относятся вопросы местного значения и отдельные переданные государственные полномочия (ст. 6 Закона). Открытый перечень вопросов местного значения содержался в тексте Закона и включал около 30 пунктов. Государственные полномочия могли передаваться федеральным законом или законом субъекта РФ.

Существенные изменения были внесены Законом 1995 года и в организационные основы местного самоуправления. Вслед за Конституцией РФ 1993 года Закон установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Единственным ограничением, устанавливаемым федеральным законодательством, являлось требование в обязательном порядке формировать выборные органы власти. При этом законом предусматривалась возможность для отдельных поселений осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Такая система управления муниципальным образованием должна была закрепляться в уставе муниципального образования в соответствии с законодательством субъекта РФ.

В соответствии с Законом 154-ФЗ, в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находились:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

• установление местных налогов и сборов;

• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

• контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Кроме выборных, муниципальные образования могли предусматривать должность главы муниципального образования – выборного должностного лица. Глава муниципального образования избирался либо жителями муниципалитета, либо депутатами представительного органа из своего состава.

Закон обеспечивал при формировании организационных основ местного самоуправления учет различных местных, национальных, исторических особенностей, так как допускал возможность самых различных организационных форм осуществления местного самоуправления и системы его органов.

На практике во многих случаях действовала следующая система органов местного самоуправления:

• Представительный орган и глава муниципального образования избирались населением,

• Глава формировал местную администрацию (орган местного самоуправления, наделявшийся исполнительно-распорядительными функциями),

• Глава одновременно возглавлял местную администрацию и представительный орган.