1.3.Основные направления деятельности Уполномоченного по правам человека в рф

Основными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в соответствии с ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1 «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» являются ⁴⁵:

- рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

- анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

- развитие международного сотрудничества в области прав человека; правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

- подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации;

- выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

- направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

- обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях; обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

- принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

- анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

- информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации; направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве, участия в совместных комиссиях, объединенных рабочих групп и так далее⁴⁶.

Подготовка ежегодных докладов о деятельности, а также специальных докладов доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполномоченному изложить свое видение ситуации с обеспечением прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздействия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позволяют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения.

Ежегодный и специальные доклады являются основными правовыми инструментами Уполномоченного, на которых основывается эффективность его деятельности по осуществлению государственной защиты прав человека, признание и авторитет возглавляемого им федерального государственного органа.

В соответствии со своими служебными полномочиями и компетенцией они вправе направлять соответствующим должностным лицам служебные документы, осуществлять личный прием заявителей, направлять им ответы по итогам рассмотрения жалоб, посещать органы государственной власти, принимать участие в качестве экспертов в рабочих группах по разработке законопроектов, реализовывать иные полномочия, которые при необходимости подтверждаются и доверенностью Уполномоченного.

Значительное место в деятельности Уполномоченного занимает работа по правовому просвещению в сфере прав человека, форм и методов их защиты. Гражданам разъясняются те формы защиты, которые они могут использовать, в частности, в какие административные, судебные и другие органы они вправе обратиться, оказываются юридические консультации.

Уполномоченный оказывает консультационную помощь гражданам, желающим реализовать свое конституционное право обратиться в международные органы по правам человека (Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и другие)⁴⁷.

Независимость и самостоятельность при исполнении своих служебных обязанностей, предоставленные и гарантированные Уполномоченному, являются непременным и обязательным правовым условием его объективной и беспристрастной деятельности⁴⁸.

Таким образом, институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность. На современном этапе в Российской Федерации продолжается развитие института региональных Уполномоченных по правам человека. На территории Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека функционирует в половине субъектов РФ.

В 2011году уполномоченные по правам человека появились еще в восьми субъектах Российской Федерации: в Камчатском крае, в Воронежской Ивановской, Костромской, Оренбургской и Рязанской областях, в Еврейской автономной области и в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. К концу года институт государственной правозащиты действовал уже в 66 субъектах Российской Федерации. Законы об уполномоченном по правам человека были приняты в республиках Марий Эл и Тыве, в Тюменской области, а также в Чукотском автономном округе.

В целом продвижение института уполномоченных по правам человека в регионы России следует считать успешным.

Все уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации действуют на основании своих региональных законов. Моделью для них в большинстве случаев стал Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Что совершенно нормально: защита прав и свобод человека, относящаяся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, должна, как представляется, осуществляться по единообразным законам, гарантирующим уполномоченным прежде всего независимость и неподотчетность каким-либо государственным органам. Региональный законодатель вправе внести в свой закон об уполномоченном положения, отражающие специфику региона. Разумеется, при том понимании, что они не вступят в противоречие с общепризнанными международными стандартами зашиты прав человека, а также с нашим национальным законодательством.

Одна из обнаружившихся в последние годы латентных проблем состоит в том, что в отдельных регионах деятельность уполномоченных по правам человека пытаются вписать в рамки Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Конституционное закрепление обязанности Российского государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека есть выражение сущности нового конституционного строя, в котором учредительная власть принадлежит суверену – многонациональному народу. На наш взгляд, в России сложился определенный механизм по защите прав и свобод человека, представляющий собой образованную на основе единых, законодательно закрепленных принципов систему государственных и муниципальных органов, а также негосударственных и международных организаций: это и деятельность Президента РФ как гаранта прав и свобод, и институт Уполномоченного по правам человека; конституционная юстиция; судебная защита; административные действия органов исполнительной власти; международно- правовой механизм защиты прав и свобод человека; неправительственные организации. Взаимосвязь государственных и негосударственных правозащитных систем происходит в случае, когда человеку требуется полное осуществление его требований на правовую защиту. Здесь прослеживается с одной стороны, необходимость государства не издавать законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч.2 ст. 25 Конституции РФ), а с другой стороны  – возможность для гражданина получения помощи при осуществлении им права на правовую защиту (ст. 1 Международного акта об Основных принципах, касающихся роли юристов).

Как уже отмечалось, статья 5 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»⁴⁹ относит учреждение должности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ к ведению самого субъекта РФ. Данная норма ФКЗ является факультативной и не порождает обязанности регионального законодателя принять соответствующий закон. В результате, в ряде регионов законы об уполномоченном приняты, в части из них избраны и действуют омбудсмены, в большинстве же субъектов Федерации данный вопрос остается нерешенным либо даже не обсуждается. Такое положение приводит к неравенству российских граждан по уровню их институциональной защищенности в зависимости от территории проживания. Мнение, что учреждение либо не учреждение должности территориального омбудсмена должно рассматриваться в порядке статьи 73 Конституции как предмет исключительного ведения субъекта Федерации, представляется ошибочным. Институт омбудсмена создается, прежде всего, для защиты прав и свобод человека, что, согласно пункту «б» части 1 статьи 72 Конституции находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения, согласно статье 76 Конституции⁵⁰, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Из сказанного явствует, что, во-первых, федеральное регулирование деятельности региональных омбудсменов вполне конституционно, во-вторых – регулирование вопросов деятельности уполномоченного субъекта РФ федеральным конституционным законом не вполне корректно. В соответствии со статьей 108 Конституции, федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Выходом из сложившейся ситуации может быть подключение федерального Уполномоченного к формированию института региональных омбудсменов, что дает основания включить в ФКЗ нормы (или даже отдельную главу) по данному предмету. В таком случае, в целях придания региональным уполномоченным большей независимости от местных органов власти целесообразно предусмотреть в ФКЗ внесение или предложение Уполномоченным субъекту РФ кандидатуры регионального омбудсмена или даже нескольких кандидатур, из которых представительный орган субъекта Федерации мог бы сделать самостоятельный выбор. При таком подходе в ФКЗ вполне можно было бы определить порядок и условия внесения кандидатуры (кандидатур) омбудсмена, а также установить, что досрочное освобождение уполномоченного по правам человека в субъекте РФ допускается с согласия федерального Уполномоченного, за исключением несомненных случаев (тяжелая болезнь или смерть, вступление в силу обвинительного приговора суда в отношении омбудсмена). Что касается компетенции регионального уполномоченного, то здесь имеется ряд проблем, предложения по законодательному решению которых неоднократно вносились, но неизменно отклонялись Государственной Думой. Основная трудность горизонтального распространения службы в России связана с очевидным правовым пробелом: эффективное исполнение региональным омбудсменом своих обязанностей невозможно без определения пределов его полномочий в той сфере, где, по Конституции, установлено федеральное регулирование. Восполнить этот пробел предлагалось либо путем внесения дополнений в ФКЗ (что не совсем правильно), либо отдельным федеральным законом. Занимаясь восстановлением прав граждан по жалобам, региональный уполномоченный должен обладать правом посещения не только государственных органов и учреждений, подведомственных субъекту Федерации, органам местного самоуправления, но территориальных учреждений и органов федерального подчинения. Должностные лица этих органов должны быть обременены обязанностью безотлагательно принимать регионального омбудсмена по вопросам его деятельности. Это относится, прежде всего, к учреждениям уголовно-исполнительной системы, воинским частям, расположенным на соответствующей территории. Без закрепления таких полномочий защищать права граждан местный омбудсмен не может: допускать его или нет на территорию колонии либо воинской части зависит от доброй воли начальника или командира⁵¹.

Столь же актуально право Уполномоченного субъекта РФ знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях при поступлении жалоб от лиц, находящихся в его территориальной юрисдикции. В противном случае, т.е. не обладая таким правом, а лишь переправляя поступающие к нему жалобы «по принадлежности», Уполномоченный вынужден ограничиваться почтово-пересыльными функциями, а его реальная компетенция существенно ограничивается разборками коммунальных проблем. Важность для населения и этих проблем не вызывает сомнений. Но в каждом регионе есть исправительные колонии, следственные изоляторы, расположены воинские части, в которых с правами человека не все благополучно⁵².

Конституции (уставы) отдельных субъектов РФ устанавливают требования, предъявляемые к кандидатам на должность Уполномоченного по правам человека. Требования, предъявляемые к кандидатам на должность Уполномоченного по правам человека, неравнозначны в различных странах, но они, как правило, относятся к профессиональным и личным качествам кандидата. Кроме того, предусматриваются условия о недопустимости совмещения поста Уполномоченного по правам человека и других публичных должностей. Например, в Уставе Курганской области от 16 декабря 1994 г., Уставе Тверской области от 5 ноября 1996 г. и Уставе Тульской области от 12 ноября 2001 г. отмечено, что Уполномоченный по правам человека избирается из числа граждан, проживающих на территории соответствующей области. Что касается требований о достижении определенного возраста или наличия юридического образования, то уставы указанных субъектов Российской Федерации данных требований не содержат. Конституции (уставы) субъектов РФ могут также фиксировать сроки осуществления полномочий Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации. Следует отметить, что сроки деятельности Уполномоченного составляют обязательный элемент его конституционного статуса. В основных законах субъектов РФ конкретный срок, на который назначается (избирается) Уполномоченный, указал законодатель Санкт-Петербурга, Свердловской и Смоленской областей (5 лет). В Уставе Калужской области от 27 марта 1996 г. закреплено, что «одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного по правам человека в Калужской области более чем два срока подряд»⁵³.

Как видим, участие представительных органов в назначении кандидата на должность Уполномоченного весьма значимо, и что порядок и сроки назначения (избрания) Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ во многом обусловлены особенностями формирования и развития взаимоотношений законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ⁵⁴.

В некоторых конституциях (уставах) субъектах РФ Уполномоченный наделен одним из наиболее значимых инструментов деятельности – правом законодательной инициативы. Так, в Конституции Республики Татарстан, уставах Московской, Архангельской, Кемеровской, Свердловской, Смоленской и Пермской областей указывается, что правом законодательной инициативы в соответствующей области обладает, в том числе, и Уполномоченный по правам человека.

Таким образом, можно сделать вывод о том, федеральный институт уполномоченного в РФ сформирован и эффективно функционирует, развитие института региональных Уполномоченных находится в стадии становления и развития. По мнению специалистов, данный институт будет функционировать во всех регионах примерно через 15 лет. Основной проблемой развития является непонимание нужности данного института региональными властями. В субъектах зачастую отсутствует необходимая финансовая база. Актуальной задачей является обеспечение единых стандартов прав человека на всей территории РФ с учетом социально-политических и экономических особенностей ее регионов, многообразия исторических, национальных, религиозных и культурных традиций.