1. Международный и государственные институты Уполномоченного по правам человека

0. 1.1. Понятие и значение института Омбудсмена

Институт Омбудсмена возник в Швеции в XVI веке и выполнял контрольные функции королевской власти по отношению к судебным чиновникам. Решающую роль в изменении статуса и компетенции Омбудсмена в Швеции сыграл разгром шведов под Полтавой русской армией под предводительством Петра I. Король Швеции Карл XII на протяжении нескольких лет находился в Турции, за время его отсутствия система управления в государстве пришла в упадок. Для наведения порядка среди чиновников и судей он учредил пост Королевского Омбудсмена юстиции, в обязанности которого входил надзор за деятельностью правительственных чиновников. Основными принципами деятельности Омбудсмена были провозглашены: верховенство закона, независимости от властей, ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, вплоть до судебного преследования. Омбудсмен получил звание Канцлера юстиции и широкие полномочия по контролю органов правосудия и королевской администрации²¹.

После смерти Карла XII в 1718 году в Швеции наступило парламентское правление; на протяжении определенного периода времени Канцлера юстиции назначал парламент. Затем вновь наступила эпоха сильных королей, назначавших Канцлера юстиции. И лишь после войны с Россией, когда Швеция потеряла территорию Финляндии, а король потерял трон, была принята Конституция, установившая баланс власти короля и парламента.

В результате в 1809 году в соответствии с Конституцией Швеции введен институт Омбудсмена юстиции, который был уже отделен от Канцлера юстиции, подчиненного королю. Существенным отличием Парламентского Омбудсмена от Канцлера юстиции являлось то, что Канцлер защищал интересы короля, а Парламентский Омбудсмен – интересы простых людей от нарушений закона чиновниками. Омбудсмен юстиции назначался шведским парламентом (Ригсдагом) и был ему подотчетен. Омбудсмен осуществлял надзор за судами и административными органами, был наделен широкими прокурорскими полномочиями – обладал компетенцией возбуждения судебного производства против лиц, совершивших противоправные действия при исполнении должностных обязанностей²².

Первый Омбудсмен был назначен в 1810. Прошло более двух столетий, но и сегодня Парламентские Омбудсмены следуют основным принципам, которые сохранились с тех пор. В настоящее время статус Парламентского Омбудсмена (Омбудсмена юстиции) практически не изменился. По-прежнему в соответствии с Конституцией Швеции Омбудсменом юстиции может быть лицо, пользующееся широкой известностью и уважением в обществе. Омбудсмен избирается на 4 года, в своей деятельности независим, обладает чрезвычайными полномочиями и имеет доступ к любым, в том числе секретным, документам. Бюджет Омбудсмена юстиции достаточно высок – около 10 млн. $ США, а зарплата выше зарплаты судей Верховного суда. Как правило, Парламентскими Омбудсменами избираются бывшие судьи, в аппарате Омбудсмена также работают в большинстве своем бывшие судьи, работники судов – высокопрофессиональные юристы. В то же время Парламентский Омбудсмен не обладает никакими привилегиями, может быть в любой момент досрочно отстранен от должности за противоправное поведение, чего, впрочем, ни разу за 200 лет существования института не случалось²³.

Анализ становления и развития института Омбудсмена с учетом международной практики позволяет сделать вывод о том, что он является эффективным демократическим инструментом контроля за правомерностью деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Деятельность Омбудсмена не ограничивается рассмотрением жалоб и заявлений граждан. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Службы омбудсмена чаще всего относятся к независимым институтам обеспечения прав человека. «Омбудсмен» (Ombudsperson или ombudsman) означает «уполномоченный». Иногда используются другие понятия для обозначения сходной позиции, например: Комиссар (Commissioner, Bureaux) медиатор (mediator) или защитник²⁴.

Омбудсмен – человек, который действует как гражданский защитник, разбирает жалобы от населения на несправедливость и произвол со стороны властей. Одни принимают жалобы от граждан и имеют полномочия быть посредниками между гражданами и властью. Другие могут иметь право инициировать судебный процесс.

Международная ассоциация юристов определяет термин «омбудсмен» как служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.

Следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели – следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров и некоторых штатах США.

2. Независимый омбудсмен. Представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. Может быть назначен президентом и парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель в Португалии, Намибии, Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной его задачей является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей)²⁵. В Российской Федерации создана модель независимого омбудсмена.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако закон принят не был²⁶.

При подготовке конституционных проектов институт Уполномоченного по правам человека оказался в сфере повышенного внимания. В Конституции Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 103) были заложены нормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитному институту был придан статус конституционного.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами²⁷.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят 17 апреля 1996 года Государственной Думой и направлен в Совет Федерации, который его отклонил. Основное требование Совета Федерации состояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать представительства в субъектах Российской Федерации было заменено на право субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств бюджета субъекта Федерации²⁸.

После процедур согласования Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в 1996 году был принят Государственной Думой, в 1997 году одобрен Советом Федерации, подписан Президентом Российской Федерации, официально опубликован и вступил в силу. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования пункта «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации. Федеральный конституционный закон установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Важным направлением работы Уполномоченного является взаимодействие с Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации, а также с комиссиями по правам человека, образованными в субъектах Федерации.

В ходе встреч Уполномоченного с председателями этих комиссий обсуждалось положение дел с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в регионах, анализировался накопленный опыт работы, осуществлялся обмен информационно-методическими материалами.

В 1998 году между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации было подписано соглашение о взаимодействии, предусматривающее сотрудничество по основным направлениям правозащитной деятельности, определяющее механизм, позволяющий двум структурам эффективнее бороться с нарушениями прав человека.

В настоящее время в целях оказания консультативной помощи при Уполномоченном сформирован Экспертный совет, в состав которого приглашены квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, обладающие необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина, а также представители российских правозащитных организаций. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного органа – одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Создание службы омбудсмена в России обусловлено целым рядом объективных причин²⁹.

1. Необходимость защиты прав человека и гражданина, нарушенных государственными органами и должностными лицами, главным образом в сфере управления.

2. Потребность усиления гарантий прав и свобод все более возрастает в российском обществе, переживающем глубокие социальные, политико-правовые реформы. Увеличение законодательного массива, власти бюрократических структур на центральном уровне, расширение полномочий местных органов власти и управления в экономической, политической, социальной сферах обусловливают необходимость создания дополнительных механизмов защиты личности.

3. Институт Уполномоченного по правам человека и гражданина представляет собой контрбаланс бюрократии. Уполномоченный способствует гуманизации отношений гражданина с государством и его органами и одновременно вносит вклад в улучшение качества управления.

4. Существующие механизмы разрешения жалоб на нарушения прав и свобод человека и гражданина недостаточны или неадекватны:

а) Органы законодательной власти имеют ограниченные возможности в области защиты гражданских и политических прав: отсутствует надлежащим образом подготовленный штат сотрудников, не хватает компетентности, опыта и времени. Кроме того, решения представителей законодательной власти неизбежно предопределяются политическими соображениями;

б) Обжалование в порядке подчиненности (в вышестоящие органы) имеет ряд недостатков, в том числе отсутствие надлежащей независимости и беспристрастности. Политические, узковедомственные соображения могут препятствовать справедливому разрешению жалобы вышестоящими государственными органами, должностными лицами, которые склонны защищать интересы органа (должностного лица), решения и действия которого обжалуются;

в) Некоторые граждане не прибегают к традиционным средствам правовой защиты (обращение с жалобой в вышестоящие органы прокуратуры, суды, в представительные органы власти, комитеты и комиссии Государственной Думы) ввиду того, что это требует значительных затрат времени, а процедуры формализованы и затруднительны;

г) Институт Уполномоченного по правам человека имеет много преимуществ по сравнению с существующими механизмами рассмотрения жалоб. Гарантируется помощь беспристрастного и квалифицированного органа, который действует неформально, безотлагательно, бесплатно. Не требуется привлечения адвоката, проведения состязательного процесса. Уполномоченный не связан строгими обязательными процедурными правилами при осуществлении своих функций: он обладает широкими дискреционными полномочиями в отношении используемых методов, способов расследования; может изменить приоритеты правозащитной деятельности, если полагает, что это послужит интересам всех заинтересованных в деле лиц и улучшит отношения между государственными органами и гражданами. Служба доступна лицам без гражданства, гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам. Уполномоченный не ограничивается защитой прав и свобод, закрепленных в Конституции Российской Федерации, поскольку ориентируется в своей правозащитной деятельности на международные правовые стандарты.

5. Формирование института Уполномоченного по правам человека – шаг в направлении укрепления существующей правозащитной системы, обеспечивающей правомерность, рациональность и контролируемость решений и действий государственных органов и должностных лиц³⁰.

Таким образом, должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан и действует, получил признание европейского сообщества и продолжает совершенствовать свою деятельность. На современном этапе в Российской Федерации продолжается развитие института региональных Уполномоченных по правам человека, в половине субъектов Российской Федерации функционирует институт Уполномоченного по правам человека. Можно сделать предположение, о том, что при сохранении таких темпов через некоторое время институт Уполномоченного будет создан во всех регионах РФ.