Глава 12. Конституционный Суд Российской Федерации

§ 1. Конституционное судопроизводство и конституционный контроль:

Понятие и истоки. Полномочия и основы организации Конституционного Суда рф

Одним из немногих, но важных достижений судебно-правовой реформы в России, по мнению А. Бойкова, является создание Конституционного Суда РФ и появление конституционного судопроизводства как формы конституционного контроля. Этим начиналось формирование независимой судебной власти, занимающей самостоятельное место в системе ветвей государственной власти в РФ, что нашло подтверждение в соответствующих нормах Конституции РФ 1993 года. Конституционный Суд российской Федерации – есть национальный судебный орган, осуществляющий защиту прав и свобод человека и гражданина посредством конституционного судопроизводства согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.³⁹

Расширение юрисдикционных функций суда путем отнесения к ним функции судебного конституционного контроля существенно меняет государственно-правовой и социальный статус судебной власти, меняет и наши традиционные представления о правосудии исключительно как способе рассмотрения гражданских и уголовных дел.

Чтобы понять содержание конституционного судопроизводства, следует дать определение правосудия и, отталкиваясь от его содержания, дать анализ самого судопроизводства. Под правосудием понимается вид государственной деятельности, осуществляемой судом путем рассмотрения в судебных заседаниях в специальной процессуальной форме отнесенных к его компетенции правовых конфликтов и принятия общеобязательных решений, подкрепленных государственным принуждением.

Этим требованиям деятельность Конституционного Суда РФ в основном отвечает, если исходить из того, что предметный признак правосудия, обозначенный выше в общей форме в виде правовых конфликтов, включает помимо уголовных, административных и гражданских дел также дела, отнесенные к судебному конституционному контролю; что процессуальная форма, определяющая порядок деятельности Конституционного Суда, составляет органическую часть закона о Конституционном Суде; что судебные разбирательства в заседаниях Конституционного Суда подчинены общим принципам отправления правосудия.

Цель всех видов правосудия, дифференцирующаяся с у четом характера рассматриваемых судом правоотношений, в конечном счете, оказывается единой: обеспечение торжества закона, утверждение правопорядка, защита путем применения и толкования права интересов личности, гражданского общества и государства.

Все это так. Однако имеются у некоторых ученых, в т.ч. и у А. Бойкова, ряд оговорок на сей счет. Так, остается проблема совершенствования процессуальных форм деятельности Конституционного Суда РФ и в этой связи следует начать разработку процессуального кодекса конституционного судопроизводства. Наличие развитой процессуальной формы как гарантии законности, прав участников процесса, показателя зрелости демократии является важнейшим признаком правосудия. Именно процессуальная форма делает суд независимым, дает ему возможность избежать суетливости и дистанцироваться от политической повседневности. Но именно эта сторона Закона о Конституционном Суде Российской Федерации 1991 г. явилась уязвимой, приближая Конституционный Суд РФ по правовой природе к его предшественнику – Комитету Конституционного надзора СССР:

- не раскрывалось в его нормах с достаточной полнотой права сторон,

- не предусматривалось проведение распорядительного заседания с участием сторон для решения вопроса о принятии дела к производству Конституционного Суда, о мерах по собиранию необходимых материалов и доказательств, проведении экспертиз, назначении дела к слушанию и т.п. Не в меньшей мере недостатки отдельные распространяются и на Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (с изменениями от 8 февраля, 15 декабря 2001 г., 7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г.). Остается немало нерешенных процессуальных проблем:

- взаимоотношений Конституционного Суда с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ;

- не предусмотрено право заинтересованных участников процесса на обжалование состоявшегося решения;

- недостаточно разработан статус сторон в конституционном судопроизводстве, который отнюдь не тождествен понятию и положению сторон в гражданском и уголовном судопроизводстве;

- недостаточная четкость формулировок о юридической силе решений Конституционного Суда, как видам, становится питательной почвой для разобщения вместо ожидаемой консолидации ветвей судебной власти. Рассмотрим содержание конституционного контроля.

В соответствии со ст. 18 федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» от 31.12.96 г.: «Конституционный Суд РФ – является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства». Таким образом, можно сказать, что Конституционный Суд Российской Федерации - есть специализированный суд, имеющий свои правовые особенности и компетенцию, права: рассматривать дела, отнесенные только к его рассмотрению и принимать постановления в пределах своей компетенции.⁴⁰

Конституционный контроль относится к числу эффективных средств обеспечения верховенства конституционных предписаний, которое является главным атрибутом любого демократического государства.

Основным назначением конституционного контроля в широком смысле слова принято считать, прежде всего, выявление правовых актов и действий государственных органов или должностных лиц, противоречащих конституционным предписаниям, а также принятие мер по устранению выявленных отклонений.

Практически конституционный контроль возник там и тогда, когда начали появляться законы, именуемые конституционными. Как и другие законы, конституционные законы нуждались в гарантиях их реального исполнения всеми в условиях конкретного государства. На первых порах предполагалось, что эту функцию в состоянии успешно осуществлять органы законодательной власти, поскольку они принимают конституции и играют решающую роль в законотворчестве. Предполагалось также, что в данной сфере могут быть эффективными и усилия исполнительных органов. К примеру, в некоторых государствах их главам было предоставлено право (и это право сохраняется во многих случаях и в наши дни) отказываться от подписи принимаемых парламентом законов (то есть налагать вето), если, по их мнению, представленный им на подпись закон не соответствует конституционным предписаниям.

Кое-где к конституционному контролю стали привлекать суды. Принято считать, что впервые это произошло в США. Там еще в 1803 г. федеральный Верховный суд признал, что у него есть право объявлять противоречащими Конституции США любые законы, принимаемые органами законодательной власти в стране. Объявление закона таковым означало и означает в наши дни, что он не должен применяться, в первую очередь судами. Другими словами, к контролю за соблюдением конституции, были «подключены» суды. Они стали дополнять то, что делалось либо должно было делаться органами законодательной и исполнительной власти. В других странах отношение к такому контролю было весьма сдержанным.

Лишь в последние 40-45 лет целесообразность привлечения органов судебной власти к осуществлению конституционного контроля была признана во многих странах. Это происходило по мере того, как преодолевалась боязнь причинения ущерба авторитету законодательных и исполнительных органов тем, что их действия окажутся под судебным контролем. Естественно, в процессе внедрения осуществляемого судами судебного и конституционного контроля было найдено немало оригинальных решений, отражающих специфику соответствующих стран и уровень сформировавшейся там правовой культуры.

Проявилось это как в неодинаковом наполнении содержания понятия «конституционный контроль» и определении пределов компетенции соответствующих органов, так и в наименовании последних. Например, во Франции данная функция возложена на орган, именуемый Конституционным Советом, в Австрии, Бельгии, Италии и Германии – на специально созданные конституционные суды.

В большинстве стран, где конституционный контроль является прерогативой высшей инстанции общих судов, то есть верховных судов. Что касается полномочий этих органов, то среди них наряду с проверкой конституционности законов можно обнаружить и некоторые другие:

контроль за решениями различного рода государственных органов;

-рассмотрение споров между субъектами федерации и между государственными органами о разграничении их компетенции;

рассмотрение споров, связанных с подведением итогов выборов;

возбуждение и разбирательство уголовных дел в отношении должностных лиц высшего уровня и т.д.

Судьба конституционного контроля, осуществляемого органами судебной власти, в нашей стране тоже не была простой. До 1918 г. вопрос даже и не ставился, поскольку в России до этого года не было акта, называемого Конституцией и имевшего соответствующее юридическое, социальное и политическое значение. Повышенный интерес к проблеме такого контроля возник, когда после образования СССР потребовалось преодолевать «разнобой и пестроту» в законодательстве союзных республик.

Разумеется, юридической базой для этого могла стать Конституция СССР: ориентация на ее предписания создавала условия для придания единообразия формирующемуся в то время законодательству. Органом, на который была возложена функция контролирования соблюдения Конституции СССР, стал образованный в 1924 г. Верховный Суд СССР. В соответствии со ст. 43 действовавшей тогда Конституции СССР этот суд наделялся такими полномочиями:

- дача руководящих разъяснений судам союзных республик;

- проверка законности и обоснованности судебных решений, принимаемых в союзных республиках;

- рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц союзного уровня;

- разбирательство споров между союзными республиками;

- конституционный контроль (надзор).

Последнее из этих полномочий ставилось в жесткие рамки: оно не могло быть реализовано только в виде дачи заключений «о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения конституции», которые давались по требованию высшего представительного органа тех лет – ЦИК СССР.

В принятом почти одновременно с Конституцией СССР Положении о Верховном Суде СССР и Наказе Верховному Суду СССР эти рамки были существенно раздвинуты. Это выразилось, во-первых, в том, что заключения по требованию ЦИК СССР могли даваться не только в отношении «тех или иных постановлений союзных республик», но и в отношении постановлений общесоюзного Правительства- СНК СССР; во-вторых, на Верховный Суд СССР возлагалось внесение представлений о приостановлении и отмене «постановлений действий и распоряжений» всех союзных органов (кроме ЦИК СССР и его Президиума) по собственной инициативе, по предложениям центральных органов союзных республик или прокурора Верховного Суда СССР. Такие представления направлялись в Президиум ЦИК СССР. Другими словами, говоря, Верховный Суд СССР мог проверять на соответствие Конституции СССР довольно широкого круга правовых актов и заканчивалось проверкой дачи заключения или внесением представления.

Осуществление конституционного контроля (надзора) в таких масштабах требовало значительных усилий. Только для того, чтобы своевременно проявить инициативу по отмене и приостановлению неконституционных актов союзного уровня, необходимо было регулярно изучать все правовые акты союзного уровня, принимавшиеся органами союзного значения.

Их копии в обязательном порядке направлялись в Верховный Суд СССР и там тщательно они изучались. За первые 5 лет выполнения данной функции поступило более 24 тыс. актов. Это был большой объем работы. С начала 30-х годов активность Верховного Суда СССР в области конституционного контроля (надзора) значительно упала, а затем и вовсе «исчезла». В Конституции СССР 1936 г. уже не было упоминания о конституционном контроле, осуществляемом судами. В последующие десятилетия широкое распространение получила установка: конституционный контроль - не дело суда, его должны осуществлять только те, кто принимает законы.

Эта установка в итоге привела к тому, что о конституционном контроле постепенно «забыли». И в этом была своя логика: тот, кто пишет и принимает законы, не может эффективно контролировать их качество и не заинтересован в этом. Были и другие причины, в том числе и политического свойства.

К середине 1989 г. стали предприниматься конкретные шаги по возрождению эффективного контроля за соблюдением Конституции СССР. 23 февраля 1989 г. был принят закон « О конституционном надзоре в СССР». В соответствии с ним был образован Комитет конституционного надзора СССР. С середины 1990 г. он начал свою работу и до момента ликвидации ( в декабре 1991 г.) успел принять ряд важных решений, содействовавших демократизации законодательства в соответствии с требованиями конституционных положений того времени.

Образование Комитета конституционного надзора СССР стимулировало соответствующие усилия в Российской Федерации: 15.12.90 г. в Конституцию РСФСР были включены положения о создании не комитета (на подобии того, что был образован на союзном уровне), а Конституционного Суда. На основе этих положений 12.07.91 г. был принят закон РСФСР « О конституционном суде РСФСР», а 30.10.91 г. 5-й Съезд народных депутатов РСФСР избрал первых 13 членов этого суда (Ветрук Н. и Зорькин В. из ВШ МВД РСФСР, Тиунов из ПГУ и др.), после чего реально началась его деятельность.

С ноября 1991 г. по октябрь 1993 г. в соответствии с действующим тогда законом он принял ряд решений, имевших большой общественный резонанс. Среди них можно отметить решения по вопросу о конституционности актов, касающихся деятельности КПСС, о конституционности актов, ограничивающих возможность работников прокуратуры обжаловать в судебном порядке налагаемые на них дисциплинарные взыскания, о конституционности правоприменительной практики, связанной с индексацией доходов и сбережений населения, о конституционности актов, допускающих выселение граждан из занимаемых ими помещений в административном порядке, о конституционности актов Президиума Верховного Суда РФ, изданных им с превышением предоставленных ему полномочий и др.

Активная деятельность Конституционного Суда была неугодна некоторым первым лицам в государстве. И 07.10.93 г. деятельность этого суда была практически приостановлена, а закон «О Конституционном Суде РСФСР» признан Указом Президента РФ от 24.12.93 г. – недействующим. Началась работа по подготовке нового закона, который был готов к весне 1994 г. Его подписание состоялось Президентом РФ 21.07.94 г. С этого времени начался процесс назначения Советом Федерации недостающих судей (чтобы Конституционный Суд РФ по новому закону мог начать свою работу, требовалось иметь в его составе 19 судей, предусмотренных Конституцией РФ).

Процесс этот оказался не простым в связи с тем, что Совет Федерации отклонил многих представленных ему кандидатов. Завершился он только в феврале 1995 г. и после этого суд получил возможность возобновить свои заседания и заняться непосредственно выполнением своих ответственных функций.

Полномочия и основы организации Конституционного Суда РФ.

По представлению Президента РФ 19 судей назначает Совет Федерации. Подбор кандидатов начинается с проведения работы по подготовке предложений по нескольким кандидатурам. Это право имеют члены Совета Федерации, депутаты государственной Думы, представительные органы субъектов Федерации, высшие судебные органы и федеральные юридические ведомства, всероссийское юридическое сообщество, юридические научные и учебные заведения, Министерство юстиции РФ, всероссийский съезд судей.

Внесенное Президентом РФ представление должно быть рассмотрено в 14-тидневный срок. Обсуждение кандидатур в Совете Федерации детально регламентируется Регламентом Совета Федерации от 06.02.96 г. Решение принимается индивидуально по каждой из предложенной кандидатур. Назначенным считается тот, кто больше наберет голосов по тайному голосованию. Назначенный судья принимает присягу под руководством Председателя Совета Федерации.

Деятельность Конституционного Суда РФ осуществляется по четырем направлениям:

1. Разрешение ( по запросам определенных в Конституции должностных лиц и органов) дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по ограниченному кругу вопросов( См.: п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), а также договоров, заключаемых органами государственной власти РФ или субъектов Федерации и не вступившие в силу международных договоров России.

2. Разрешение споров о компетентности между органами государственной власти России и её субъектов.

3. Проверка (по жалобам граждан и запросам судов) конституционности законов, применяемых или подлежащих применению при разбирательстве конкретных судебных дел.

4. Толкование Конституции РФ (по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов законодательной власти субъектов Федерации).

На Конституционный Суд Российской Федерации возлагаются следующие функции:

а) дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

б) участие в совершенствовании законодательства путем реализации права законодательной инициативы;

в) вправе решать и другие вопросы, связанные с выполнением основных полномочий (приостанавливать или прекращать полномочия своих судей, прекращать отставку судьи Конституционного Суда РФ, утверждать Регламент или его корректировать, привлекать к ответственности лиц, не соблюдающих решения и отказывающиеся выполнять требования Конституции РФ).

Базовые принципы организации и деятельности Конституционного Суда РФ во многом сходны с принципами судов общей юрисдикции (независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон). Но здесь имеются и особенности. Так, нет принципа законности, так как Конституционный Суд РФ руководствуется только двумя законами: Конституцией РФ и федеральным конституционным законом « О Конституционном Суде РФ». Не упомянуты среди принципов организации и деятельности- принцип презумпции невиновности, обеспечения права подозреваемого обвиняемого и подсудимого на защиту, участие представителей народа в отправлении правосудия, обеспечении права гражданина на судебную защиту, осуществление правосудия только судом.

И это вполне объяснимо: Конституционный Суд РФ не вершит правосудия по конкретным гражданским или уголовным делам. У него другая задача - конституционный контроль. Здесь нет обвиняемых, подсудимых и их защитников, нет истцов и ответчиков, их представителей. Гражданин может оказаться лишь в роли лица, поддерживающего свою жалобу на то, что по его конкретному делу, рассмотренному в соответствующем суде, применен или может быть применен закон, противоречащий Конституции РФ.

На сей счет в юридической литературе имеется достаточно много суждений, на сей счет иного плана. Так, например, профессор Н. Громов и доцент Е. Колесников говорят: «нормы гражданского и уголовного судопроизводства содержат понятие существенных процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену решения суда. Имеют ли правовое значение нарушения правил судопроизводства Конституционным Судом? Законодательство не дает ответа. Доказательства, полученные с нарушением процессуальной формы, ничтожны для правоприменителя. Категорическое суждение на этот счет закреплено в Конституции РФ, которая определяет, что при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушениями федерального закона. Однако в Законе «О Конституционном Суде РФ» данная форма не отражена». Этот закон не знает и процессуальных санкций за нарушение процедурных правил. Он обходит молчанием вопросы обжалования нарушений установленного порядка судопроизводства, в том числе и по вновь открывшимся обстоятельствам. Среди принципов отсутствуют необходимые принципы законности и презумпции истинности решения суда и т.д.

Особенность Конституционного Суда РФ состоит также в реализации принципа коллегиальности (здесь не участвуют представители народа), иначе действует и принцип гласности, она ограничена по весьма широким основаниям (например, охраны любой тайны). Дела рассматриваются на заседаниях суда лишь в коллегиальном составе: в пленарном заседании или заседаниях палат.

В пленарном заседании участвуют все судьи (заседание правомочно при наличии 2/3 судей):

- о соответствии Конституции РФ, конституций республик и уставов иных субъектов Федерации;

- о толковании Конституции РФ;

- о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

- о посланиях Конституционного Суда РФ;

- о выступлении с законодательной инициативой;

- об избрании Председателя, его заместителей и судьи-секретаря;

- о формировании персонального состава палат суда;

- об утверждении Регламента Конституционного Суда и внесении в него изменений;

- об установлении очередности рассмотрения дел в пленарном заседании и распределении дел между палатами;

- о приостановлении или прекращении полномочий судьи, а также о досрочном освобождении от должности Председателя Суда, его заместителя или судьи-секретаря. Остальные дела рассматриваются на заседании палат: 1-я= 10 судей, и 2-я= 9 судей.

При этом, существует предписание: председатель суда и его заместитель не могут входить в состав одной палаты.

Права судьи Конституционного Суда РФ:

- вправе предварительно знакомиться со всеми материалами,

- задавать вопросы сторонам, экспертам, свидетелям,

- излагать свою позицию,

- имеет право решающего голоса. От участия в заседании он может быть освобожден в случаях, четко указанных в законе.

Участники (стороны: заявители (органы, лица), органы и лица, издавшие акт). Они имеют право отстаивать свою позицию.

В судебных заседаниях могут участвовать первые лица государства.

Председательствующий во время заседания принимает меры к обеспечению установленного порядка разбирательства, его полноты и всесторонности, фиксации его хода и результатов; представляет слово судьям и участникам процесса. Может прерывать их выступления, если они отходят от существа рассматриваемого дела, либо лишать слова.

Лица, нарушающие порядок в заседании и не подчиняющиеся распоряжениям председательствующего (по решению суда) – подвергаются штрафу до 10 минимальных месячных размеров оплаты труда.

Председатель Конституционного Суда РФ должен:

- руководить подготовкой пленарных заседаний, созывать их и председательствовать на них;

- вносить на обсуждение вопросы, которые должны рассматриваться и разрешаться в Пленарных заседаниях и заседаниях палат;

- представлять Конституционный Суд в отношениях с государственными и общественными органами, а также по уполномочию суда выступать с заявлением от его имени;

- осуществлять общее руководство аппаратом суда, представлять на утверждение пленарного заседания суда кандидатуры руководителей Секретариата и других подразделений аппарата, иных служб суда, а также Положение о Секретариате и штатное расписание;

- осуществлять другие полномочия в соответствии с законом «О Конституционном Суде РФ» и его Регламентом.

Судья-секретарь суда несет ответственность за надлежащее решение ряда вопросов, связанных с организационным обеспечением деятельности суда в целом, а именно:

- непосредственно руководит работой аппарата суда;

- обеспечивает подготовку и проведение заседаний суда в организационном порядке;

- доводит до сведения органов, организаций и лиц принятые решения и информирует суд об их исполнении;

- организует информационное обеспечение судей;

- выполняет другую работу по внутренней деятельности суда.

Секретариат осуществляет организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение суда.

Он проводит прием посетителей, рассматривает в предварительном порядке поступающие в суд обращения, дает на них ответы, если они не затрагивают вопросов, требующих изучения судьями, содействует судьям в подготовке дел и иных вопросов к рассмотрению на заседаниях и совещаниях, изучает и обобщает практику исполнения решений суда. В его состав входят отделы, сектора, группы. Руководители Секретариата и его подразделений утверждаются на пленарном заседании по представлению Председателя суда. Председатель суда руководит работой секретариата и судьей-секретарем.

В составе аппарата Конституционного Суда РФ впервые был возрожден институт судебных приставов, на которых возлагается поддержание порядка в заседаниях суда. Их требования о соблюдении правил, установленных для посетителей, обязательны.

При Конституционном Суде РФ образуется научно-консультативный совет из числа ученых и практикующих специалистов в области права. Его персональный состав и положение о нем утверждается судом. Основная задача данного совета - обсуждение сложных проблем, возникающих перед Судом и дача рекомендаций.

Конституционный Суд РФ издает «Вестник Конституционного Суда РФ», в котором публикуются решения, принимаемые этим судом, особые мнения судей, высказанные при вынесении решений по конкретным делам, и иные материалы.