3. История развития муниципального управления за рубежом

В зарубежных странах существуют различные модели мест­ного самоуправления. Это определяется особенностями развития муниципального законодательства.

Для Франции всегда была характерна высокая степень центра­лизации местного управления и самоуправления. Основные принципы организации самоуправления во Франции заложены еще в конце XVIII — начале XIX в., за основу была взята органи­зация самоуправления Великобритании. Ключевую роль в систе­ме местного самоуправления Франции играл префект. Он являл­ся представителем правительственной власти и определял все на­правления местной деятельности, поэтому наделялся большими полномочиями в управлении территорией. Такая централизован­ная система местного самоуправления просуществовала во Фран­ции почти до 2000 года¹.

Проведенная в 1982 г. реформа по децентрализации расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им боль­шую самостоятельность в решении собственных дел, но вместе с тем сохранила за центральной властью достаточно сильные пози­ции на местах. В 1983 г. был принят закон о разделении полно­мочий между коммунами, департаментами, регионами и госу­дарством и закон о разделении источников финансирования.

Основным звеном в системе местного самоуправления во Франции являются коммуны, которые насчитывают от 2 до 36 тыс. жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который изби­рает своего мэра.

Мэр выполняет свои функции под контролем муниципаль­ного совета и административным контролем представителя госу­дарства в департаменте — комиссара республики, которые следят за соблюдением выполнения законов при разработке и принятии решений.

В Великобритании модель системы местного самоуправления получила название англосаксонской. Особенность этой модели — отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы. Контроль осуществляется министерствами различных сфер деятельности. Правительство влияет на осуществление программ местных общин через финан­совые рынки: субвенции, дотации и др.

Особенностью англосаксонской модели является то, что муни­ципальные органы могут осуществлять то, что разрешено законом. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

В последние годы в Великобритании осуществляются меры по переходу к одноуровневой системе местного самоуправления.

Большую роль в правовом регулировании деятельности мест­ных органов власти играют также местные и частные парламент­ские статусы, устанавливающие дополнительные полномочия и льготы, а также акты делегированного законодательства.

Муниципальные реформы, проведенные во Франции и Велико­британии, в определенной мере сгладили различия двух систем ме­стного самоуправления, не устранив их, однако, полностью.

Наряду с французской и англосаксонской моделями системы местного самоуправления выделяют местную (коммунальную) сис­тему самоуправления Германии. Правовой основой формирования местного самоуправления был Устав города, введенный в 1808 г. Суть этой системы состояла в том, что наряду с представительным городским органом создавался коллегиальный исполнительный орган — магистрат. Его возглавлял бургомистр, и он являлся од­новременно и председателем представительного органа власти.

Согласно Уставу, органы местного самоуправления обязаны были решать местные вопросы и выполнять поручения государ­ства. В дальнейшем магистраты были включены в систему госу­дарственного управления.

В начале XX в. общины попали под жесткий государственный контроль. Это было результатом непосредственного влияния зако­нодательства на развитие компетенции государственных органов в коммунальной сфере и на вовлечение городских и сельских общин в процесс исполнения государственных задач.

В современной Германии государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.

¹В сб.: Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М.: ИНИОН, 1993.

Федерация и земли — не единственные субъекты государствен­ного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Модели местного самоуправления в Германии, Австрии и Япо­нии схожи с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления. Процесс организации общин в федеративной Гер­мании имеет несколько подходов — это магистратный, бургомистрский, северогерманский и южно-германский.

При магистратном подходе к организации самоуправления ис­полнительная власть в общине осуществляется коллегиальным органом — магистратом. Магистрат состоит из председателя (бур­гомистра), его заместителей и членов, избираемых представитель­ным органом общин.

Основное отличие бургомистрского подхода к организации местного самоуправления заключается в том, что представи­тельным и исполнительным органом является одно и то же ли­цо — бургомистр.

Северогерманский подход к организации местного самоуправления характеризуется тем, что представительным органом общи­ны избирается бургомистр, а также городская голова (городской директор), уполномоченный решать вопросы местного значения.

Особенность организации местного самоуправления при южно-германском подходе состоит в том, что главным органом общины является обер-бургомистр, который избирается гражда­нами. Он является председателем собрания общины и выполня­ет текущие задачи.

В зарубежных странах сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется ис­торическими, географическими, демографическими особенностя­ми той или иной страны, политическим режимом, а также право­вой системой.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна зна­чительная роль государственной власти в процессе местного само­управления, т.е. прямое государственное управление на местах.

Например, в Бельгии и Голландии представителями государ­ства выступают мэры (бургомистры) муниципалитетов.

Система местных органов самоуправления строится в соответ­ствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных — к ведению субъектов федерации.

Первичным звеном в системе местного самоуправления в за­рубежных странах выступают, как правило, городские и сель­ские коммуны.

Размеры территории, численность населения и структура сис­темы управления — важные факторы, влияющие на содержание и характер реформ местного самоуправления.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что вопросы изме­нения границ муниципалитетов, их упразднения, слияния реша­ются законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. Обычно вопросы организации ме­стного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении, а также в неко­торых отраслевых законодательных актах.

В США в результате эволюционного развития городского са­моуправления сложились две основные формы организации управления:

1) система «мэр — совет», при которой реальная власть мэра не одинакова во всех муниципалитетах. На объем власти мэра влияют такие факторы, как процедура избрания — непосредственно жителя­ми либо муниципальным советом, или мэром может стать муници­пальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совете. Срок полномочий мэра — четыре или два года, он имеет право накладывать вето на решения совета и др.

2) система «совет — менеджер-мэр» отличается от предыдущей тем, что муниципальный совет нанимает профессионального ме­неджера (из городского управления), который руководит городской администрацией и управляет городом. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.

Важнейшим источником и сводом принципов местного само­управления стран Европы является Хартия, разработанная и при­нятая Советом Европы по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе.

Хартия включает преамбулу, в которой излагаются цели го­сударств — членов Совета Европы, подписавших Хартию, и три раздела.

Преамбула содержит положения о том, что органы местного са­моуправления составляют одну из основ любого демократического строя и что защита и укрепление местного самоуправления в раз­личных европейских странах представляет собой значительный вклад в построение Европы на основе принципов демократии и децентрализации власти.

Первый раздел (часть) — «Конституционные и законодательные основы местного самоуправления» — содержит десять статей, в ко­торых дается понятие местного самоуправления, указаны принципы закрепления компетенции самоуправления, гарантии защиты тер­ритории местного самоуправления, права местного самоуправле­ния в определении своих внутренних административные структур, а также положения об условиях осуществления полномочий на местном уровне, источниках финансирования органов местного самоуправления, административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, а также право на объединение и право на судебную защиту для обеспечения свободного осуще­ствления ими своих полномочий.

Второй раздел — «Основные положения» — устанавливает обя­зательства государств, подписавших Хартию. Государство обязуется соблюдать по меньшей мере двадцать пунктов первого раздела Хартии, а также содержит статьи с указанием органов, на которые распространяется действие Хартии и обязанность государств — чле­нов Совета Европы направлять Генеральному Секретарю Совета Европы "всю необходимую информацию о законодательных положе­ниях и иных мерах, предпринимаемых в целях соответствия Хартии.

Третий раздел Хартии устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в Хартию.

Важную роль в обеспечении реализации Европейской Хартии о местном самоуправлении играет Конгресс местных и региональных органов власти Европы. Конгресс — совещательный орган, в ко­тором представлены местные и региональные органы власти стран — членов Совета Европы. Работа Конгресса ведется в двух палатах: палате местных органов власти и палате регионов. Пле­нарное заседание Конгресса проводится раз в год в Страсбурге. Цель Конгресса — обеспечить участие местных и региональных властей в достижении европейского единства; обеспечить членам местных и региональных советов возможности в разработке ев­ропейской политики в рамках Совета Европы; помогать новым демократическим государствам в создании эффективных мест­ных административных структур. Россия вступила в Совет Ев­ропы в 1996 году.

ЛЕКЦИЯ 8. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА.

1. Основы муниципального управления и организационно-экономические условия формирования объектов муниципального управления.

2.Муниципальные образования и их полномочия.

3. Муниципальное хозяйство и ресурсы муниципального образования.

4. Функции муниципального управления.

5. Бюджетно-финансовые основы муниципального управления.

1 . Основы муниципального управления и организационно-экономические условия формирования объектов муниципального управления.

Важнейшим условием эффективности муниципального управ­ления является его организационная основа, которая должна со­ответствовать задачам, функциям местного самоуправления, слу­жить оптимальному сочетанию местных, региональных, общего­сударственных интересов.

Понятие «организационные основы муниципального менеджмен­та» включает в себя: структуру органов местного самоуправления; порядок, формы и принципы их деятельности; организацию му­ниципальной службы.

Организационные основы муниципального управления не ос­таются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией мест­ного самоуправления, изменением муниципального законодатель­ства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов управления.

В развитии организационных основ местного управления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период (1990—1993 гг.) — начало процесса рефор­мирования местного самоуправления. Переход к организации власти на местах, начавшийся в 1990 г., основывался на органи­зационной структуре и формах работы, сложившихся в нашей стране более чем за 70 лет.

В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1990 г. местными органами власти в регио­нах, городах, районах, поселках, сельсоветах являлись соответст­вующие Советы народных депутатов. Органами управления административно-территориальных единиц выступала местная адми­нистрация, осуществлявшая только распорядительные функции.

Местные Советы народных депутатов — представительные органы местной власти — избирались населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия, созываемая его председателем, который избирался Советом на сес­сии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. На срок своих полномочий Совет из числа депутатов из­бирал постоянную и временную комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Со­вета. Постоянная и временная комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоя­щим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Местный Совет утверждал структуру местной администра­ции, а также размер расходов на ее содержание.

Местную администрацию возглавлял глава администрации, который руководил ее деятельностью и осуществлял свои пол­номочия на принципах единоначалия, издавая в пределах своих полномочий распоряжения и постановления.

Органы и звенья системы управления местной администра­ции по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации.

Осенью 1993 г. осуществился процесс реформирования. Этот процесс основывался на указах Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что в этот период существенным образом Изменился характер взаимодействия представительного органа местного управления и главы администрации, который согласно Указу Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления» от 26 октября 1994 г. стал именоваться главой Местного самоуправления.

Указы Президента Российской Федерации по вопросам ме­стного самоуправления устанавливали, по существу, приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления ⁸ Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов ме­стного самоуправления, формируемых из представителей местных органов власти. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Данные положения были восприняты не всеми субъектами Российской Федерации. Например, в Московской об­ласти в районах собрание представителей избиралось населением районов прямым тайным голосованием. На территории же сельсове­та (который в Московской области именуется сельским округом) — представительным органом местного самоуправления.

Положение об основах организации местного управления на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Данный орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» от 28 августа 1995 г., развивающим конституционные по­ложения о местном самоуправлении, начался новый этап разви­тия организационных основ местного самоуправления.

Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может решаться населением как непосредствен­но, так и через избираемые им органы. Указанный федеральный закон связывает решение данного вопроса с принятием устава муниципального образования.

Согласно Закону, в уставе указываются структура и порядок формирования органов местного самоуправления. Устав же при­нимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Закон не исключает, однако, возможности утверждения на местном референдуме отдельно структуры органов местного самоуправления, которая должна за­тем найти свое отражение в уставе муниципального образования, принимаемого представительным органом местной власти. В этом случае представительный орган управления принимает устав на праве вносить какие-либо изменения в структуру органов мест­ного самоуправления, утвержденную на местном референдуме.

Решая вопрос о структуре органов местного самоуправления, муниципальное образование должно прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование и какой будет их внутренняя структура.

Кроме представительного органа местного самоуправления МО должно определить в своем уставе, какие органы, должно­стные лица и на основе каких принципов должны осуществлять исполнительно-распорядительные функции в системе муници­пального управления.

Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдель­ные вопросы организации и деятельности системы местного управления — регламенты представительных органов, положе­ния о территориальном общественном самоуправлении и др.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно свя­заны с территориальными основами организации местного са­моуправления, т.е. с территориальным устройством, так как функционирование системы местного управления осуществляет­ся в границах определенных территориальных единиц, на кото­рые делится территория государства. Это деление именуется ад­министративно-территориальным и является неотъемлемой ча­стью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным деле­нием организуется государственная власть на местах. Админист­ративно-территориальное деление имеет несколько уровней, и это определяет иерархию централизованной системы государст­венных органов управления и их соподчиненность.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно или несколько сел).

Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства было утверждено Указом Прези­диума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.

Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъек­тов Российской Федерации. Территориальные организационные основы местного управления представляют собой совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: форми­рование состава территории муниципального образования, гра­ницы территории муниципального образования, порядок их ус­тановления и изменения.

Установление или изменение границ территории внутриго­родских муниципальных образований решается представитель­ным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом, при этом также учитывается мнение населения соответствующей территории.

Из вышеизложенного видно, что вопросы территориальных основ организации местного управления решались по-разному на разных этапах становления и развития местного самоуправ­ления в Российской Федерации.

Муниципальная служба — это профессиональная деятель­ность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их функций и полномочий.

Организация муниципальной службы должна основываться на принципах: законности, приоритета прав и свободы человека и гражданина, доступности должностей муниципальной службы для граждан с соответствующей профессиональной подготовкой, под­контрольности и ответственности должностных лиц местного са­моуправления перед населением, гласности осуществления муни­ципальной службы, профессионализма и компетентности муни­ципальных служащих, социально-правовой защиты муниципаль­ных служащих и внепартийности муниципальных служащих.

Муниципальное образование в соответствии с закрепленной в его уставе организационной структурой управления имеет штат­ное расписание муниципальных должностей. Кроме того, для технического обеспечения деятельности органов местного само­управления их штатное расписание может включать должности, не относящиеся к муниципальным.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие принципы организационно-правового регулирования му­ниципальной службы.

Особенностью организации местной власти в районе (уезде) сельских поселений является использование двух подходов.

Первый подход применяется в тех случаях, когда в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формирования и утверждения собственных бюджетов, введения местных налогов и сборов и т.д. В этом слу­чае создаются единые районные органы местного самоуправле­ния, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, единую районную собственность, единый районный бюджет и т.д.

Данная организация местного управления в районе возможна при условии, что население городских и сельских поселений и органы, обладающие правом от имени населения этих поселений принимать решения, высказались за образование единого район­ного муниципального образования. Порядок образования опре­деляется законом субъекта Российской Федерации. Такой под­ход используется в тех случаях, когда слабая финансово-экономи­ческая база небольших городов и сельских поселений не в состоя­нии обеспечить население жизненно необходимыми условиями.

Второй подход к организации процесса местного управления используется в тех случаях, когда на территорий одного муници­пального образования имеются другие (городские, поселковые, сельские) муниципальные образования. Поэтому необходимо на­ладить взаимодействие районных органов власти, претендующих на статус самостоятельных муниципальных образований, с город­скими и сельскими поселениями, разграничить источники дохо­дов и объекты собственности между ними. В этих случаях субъект Российской Федерации на основе Закона Российской Федерации принимает закон, в котором разграничиваются предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собствен­ности и источники доходов местных бюджетов. При этом закон не допускает подчиненности одного муниципального образова­ния другому.

Однако приведенные подходы к организации местного управ­ления в районе не исключают возможности иного решения дан­ной проблемы.

Особенности организации местного управления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численно­стью населения и другими факторами.

Закон Российской Федерации «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» ис­пользуется в крупных станицах, поселковых, сельских населен­ных пунктах, имеющих достаточную финансово-экономическую базу, необходимую для формирования собственного бюджета и самостоятельного решения вопросов местного значения в соста­ве сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего не­сколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоя­тельным муниципальным образованием в составе единого рай­онного МО. При этом возможно осуществление функций мест­ного самоуправления как представительным и иными органами местного самоуправления, так и собранием (сходом) граждан и Избираемым на собрании (сходе) старостой, который может иметь статус главы муниципального образования.

В подобных случаях население участвует в осуществлении местного самоуправления через выборы в волостные (окружные) или районные органы местного управления, через волостные (окружные) или районные референдумы, а также путем созда­ния своих поселковых органов территориального общественного самоуправления.

Функции и полномочия органов местного самоуправления данного поселения выполняют соответственно либо окружные (волостные) органы местного самоуправления, либо районные.

На организацию местного управления в городских поселени­ях влияет ряд факторов: численность жителей города, его разме­ры, наличие или отсутствие городских районов.

Малые и средние города, не имеющие районного деления, формируют лишь городские органы самоуправления, органы территориального общественного самоуправления.

Крупные города, как правило, региональные центры, делятся на районы и решают проблемы не только формирования город­ских органов самоуправления, органов территориального общест­венного самоуправления кварталов, микрорайонов, улиц и т.д., но и организуют управление внутригородскими территориальны­ми единицами — районами. Данные районы могут иметь статус внутригородского муниципального образования или, не обладая таковым, иметь лишь структурные подразделения городских ор­ганов самоуправления, решающих вопросы управления город­скими районами.

Внутригородские МО формируют собственные органы мест­ного самоуправления, имеют свой бюджет, самостоятельно ре­шают вопросы, отнесенные к их ведению.

При этом Федеральный закон предусматривает, что предметы ведения внутригородского МО и городского МО — объекты муни­ципальной собственности, источники доходов бюджетов данных муниципальных образований — разграничиваются уставом города. Особенностью организации местного самоуправления в горо­дах федерального значения является то, что они имеют свою ор­ганизационную структуру власти: представительный (законода­тельный) орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти. Подобные населенные пункты оп­ределяются не только как города (Москва и Санкт-Петербург), но и как субъекты Российской Федерации. Правда, Закон не учел специфику городов федерального значения, установив, что его по­ложения в равной мере распространяются и на города федераль­ного значения.

Порядок образования, организации и компетенция органов мест­ного самоуправления закрытого административно-территори­ального МО определяются законодательством о местном самоуправ­лении с учетом особенностей, устанавливаемых Законом.

Согласно Закону, территория и границы закрытого администра­тивно-территориального образования определяются исходя из осо­бенности режима безопасности функционирования предприятий и объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы закрытых административно-территориальных об­разований могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, а также районов. Эти муниципальные образования на­ходятся в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: установления границ и земель, отводимых предприятиям и объектам данного образования, определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отно­шении указанного образования, введения и обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

Создание и упразднение этих МО, изменение их границ отно­сятся к компетенции федеральных органов государственной власти, которые решаются по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ. Бюджет формируется в порядке, предусмот­ренном законодательством, с учетом того, что в доходы бюджета данного образования зачисляются все налога и другие поступления с его территории, дефицит бюджета покрывается субвенциями и ротациями из средств федерального бюджета, граждане этих образо­ваний имеют право на общую специальную компенсацию, которая включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населе­ния, меры социальной защиты, льготы в оплате труда и др.

Организационно-экономические условия формирования объектов муниципального управления. Современное муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Основным объек­том управления этой системой является человек. Процессы му­ниципального управления направлены на потребности человека и его труд. Поэтому объектами муниципального управления явля­ются хозяйственные системы, расположенные на территории му­ниципального образования, представляющие собой коллективы совместно работающих людей, которые формируются в процессе разделения и кооперации труда.

В этом смысле объектами муниципального управления явля­ются отрасли народного хозяйства, объединения, акционерные общества, а также частные предприятия и организации.

Объектами муниципального управления могут быть и отдель­ные функции, характеризующие виды деятельности, иногда даже организационно не обособленные, но играющие важную роль в развитии муниципального образования.

Такое понимание объекта управления заложено в категориях «управление муниципальным хозяйством» и «управление ресурса­ми». Это не противоречит сущности понятия «объекты управления», ибо в этом случае процесс управления направлен на человека.

Таким образом, понятие «объекты муниципального управле­ния» включает как организационно выделенные структурообра­зующие единицы социально-экономической системы, так и от­дельные стороны деятельности человека, на которые направлен специальный механизм управления.

Следовательно, объект муниципального управления — это систе­ма деятельности людей, выделенная из общественно-экономи­ческой среды организационно обособленным комплексом элементов, имеющим единую цель и систему управления.

Формирование объектов управления — это организационное оформление элементов социально-экономической системы и функций, требующих специального механизма управления.

Объекты управления нельзя сформировать раз и навсегда. Пере­стройки объектов управления неизбежны и необходимы в процес­се социально-экономического развития муниципального образо­вания. Суть социально-экономического развития муниципального образования заключается в создании наиболее благоприятных мате­риальных, организационных и духовных условий для жизнедея­тельности населения. Поэтому при формировании объектов муници­пального управления учитываются следующие факторы: экономиче­ские, организационные, социальные и технико-экономические.

Экономические факторы позволяют наиболее полно учесть по­требности и интересы населения при формировании объектов муниципального управления и определить многие стороны эф­фективности их функционирования. От выбора экономических критериев формирования объектов управления зависит исполь­зование экономических методов управления.

Организационные факторы определяют характер и организацию объектов управления. Они требуют такого формирования объектов муниципального управления, которое приводит к упрощению ор­ганизационных связей, уменьшению их числа и повышению гиб­кости и четкости их установления. От организационных критериев формирования объектов муниципального управления зависит уро­вень оперативного управления системой.

Социальные факторы формирования объектов муниципального управления отражают развитие социальной структуры населения муниципальных образований, повышение общеобразовательного и культурного уровней, общественной активности населения.

Объекты управления должны формироваться так, чтобы их функционирование создавало условия для проявления социально-политической активности, для духовного роста и дальнейшего культурного развития человека.

Технико-экономические факторы во многом определяют характер и специфические черты труда, влияют на его разделение, коопера­цию и повышение эффективности функционирования объектов.

Сложные технические проблемы при управлении муници­пальным образованием соседствуют с экономическими, с необхо­димостью решения проблем социальной защиты и взаимодейст­вия с общественными объединениями и организациями и др.

Вопросы формирования объектов муниципального управления нельзя рассматривать вне процессов управления. Важную роль иг­рают критерии управления. Уровень централизации управления во многом определяется размером объекта управления и его органи­зационным положением. Соотношение управляющей (субъект) и управляемой (объект) систем зависит от их внутренней структуры и пропорциональности. В формировании объектов управления важны формы сочетания принципов управления отраслевого и тер­риториального. Оптимальное сочетание интересов развития хозяй­ственных систем и территории обеспечивает условия, жизнедея­тельности населения муниципальных образований.

Муниципальное образование является сложной социально-экономической системой и представляет собой совокупность ис­торически складывающихся форм совместной деятельности чело­века. Человек является главным активным элементом системы, отдельные части которой объединены производственными, рас­пределительными и потребительскими факторами, ведь жители муниципальных образований — не просто масса людей. Они в своей совокупности образуют местное сообщество и осуществляют самоуправление на основе Конституции РФ и федеральных зако­нов. Источником власти является население муниципальных обра­зований, обладающее избирательным правом в соответствии с за­конодательством. Оно осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. всю систему органов власти муниципального образования формируют жители.

Разнообразие и сложность формирования объекта муници­пального управления связано с близостью к проблемам людей, жителей муниципального образования, создавших эту систему для решения своих четко обозначенных задач. Подчас создается ситуация, когда социально-психологические факторы оказывают­ся определяющими.

Следовательно, факторы формирования объектов муници­пального управления влияют на масштабы, внутреннюю структу­ру, общеорганизационный статус, экономическое положение, систему управления и юридическое положение этих объектов.

В условиях рыночной экономики вышеперечисленные факто­ры формирования объектов управления необходимо использовать в комплексе, так как только такой подход, отвечает требованиям всех социально-экономических процессов развития общества.

Формирование объектов управления на более высоких уров­нях определяется главным образом факторами организации и управления. Социально-психологические факторы одинаково значимы при формировании объектов различного характера. При этом необходимо создать оптимальные условия функцио­нирования объектов муниципального управления, достичь един­ства общегосударственных, коллективных и личных интересов.

Организационное оформление объектов управления — это разработка и ведение документов, определяющих статус, функ­ции и основные задачи организаций, выделяемых в качестве объектов муниципального управления на основе Конституции и законодательства РФ. На основе этих документов государство регламентирует границы деятельности объектов муниципального управления. Но это не значит, что государство полностью при­нимает на себя функции управления ими. Роль государства под­держивается системой организационных положений, а также экономическими мероприятиями государства как общенарод­ного, так и локального характера.