- •Лекция 1. Сущность государственного и муниципального управления
- •1. Содержание понятия «Государственное управление»
- •2. Основные научные школы, изучающие государственное управление
- •Содержание понятия «Государственное управление»
- •Понятие государственного управления
- •Основные научные школы, изучающие государственное управление
- •Функции государства.
- •4. Правовые формы выполнения функций.
- •2. Типология государств
- •Общественные функции государства
- •4. Государственная политика в гражданском обществе
- •2. Формы управленческой деятельности
- •3. Методы управленческой деятельности
- •4. Стадии управленческой деятельности
- •5. Понятие управленческой технологии
- •2. Основания систематизации принципов государственного управления
- •3. Виды принципов государственного управления
- •4. Применение принципов государственного управления
- •Государственное управление в сфере социальных отношений
- •Государственное управление в административно-политической сфере
- •Государственное управление в сфере культуры и идеологии
- •Государственное управление и сфера личной жизни человека
- •2. Межотраслевое государственное управление
- •3. Полномочия и деятельность Президента рф
- •2. Законодательная власть: роль, структура, формы.
- •3. Исполнительная власть: роль, состав, порядок формирования, полномочия и ответственность
- •Состав, порядок формирования и отставка Правительства рф
- •Полномочия Правительства рф и его деятельность
- •Ответственность Правительства рф
- •4. Судебная власть: роль, структура, принципы правосудия.
- •§ 2. Судебная система в России
- •§ 3. Конституционные принципы правосудия
- •4. Прокуратура и прокурорский надзор
- •§ 2. Прокурорский надзор
- •2. Формирование и развитие муниципального управления в России
- •Организация управления местной власти в советский период
- •Основные тенденции развития местного самоуправления в россии на современном этапе
- •3. История развития муниципального управления за рубежом
- •2. Муниципальные образования и их полномочия
- •3. Муниципальное хозяйство и ресурсы муниципального образования
- •4. Функции муниципального управления
- •5. Бюджетно-финансовые основы муниципального управления
- •2. Трудовой и научно-технический потенциал муниципального образования
- •3. Производственно-технический и информационный потенциал муниципального образования
- •Тема10. Система местного самоуправления.
- •2. Принципы и функции местного самоуправления
- •3. Организационные формы осуществления местного самоуправления Понятие системы местного самоуправления и ее состав
- •2.Квалификационные требования по муниципальным должностям
- •3. Этические нормы муниципального служащего
- •1. Служение общественным интересам
- •2. Общие нравственные принципы
- •3. Недопустимость корыстных действий
- •4. Выполнение служебных обязанностей
- •5. Коллегиальное поведение
- •4. Оценка персонала и эффективности органов муниципального управления
- •5. Формирование резерва муниципальных служащих
Понятие государственного управления
Основные научные школы, изучающие государственное управление
Теория государственного управления охватывает принципы деятельности государства по организации и руководству социально-экономическими и общественными процессами, механизмы принятия и реализации решений по важнейшим вопросам, возникающим перед обществом как на общенациональном, так и на региональном и местном уровнях. Эта теория возникла на пересечении целого ряда социальных и гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической науки. Поэтому она является результатом совместного творчества представителей разных научных дисциплин.
Одна из главных задач теории государственного управления заключается в научном обосновании оптимальной организации государственного управления
для достижения общих для всего общества целей. Она состоит из множества идей, концепций и установок, раскрывающих суть таких социальных явлений, как конфликт и консенсус, процесс принятия решений, организация управления, государственное администрирование, политическое прогнозирование и др., которые необходимо исследовать в их совокупности и во взаимосвязи.
В западной политической науке в качестве одного из основополагающих понятий теории государственного управления рассматривается феномен, обозначаемый термином «public administration». Он используется в узком и широком смысле. В первом он означает профессиональную деятельность государственных чиновников. Ряд отечественных исследователей предлагают перевести его на русский язык как государственное администрирование. Б широком же смысле слова понятие «public administration» включает всю систему административных институтов, подчиненных друг другу снизу доверху, и каждый узел выполняет свой, строго очерченный круг функций. В данном смысле «public administration» на русский язык можно перевести как административно-государственное управление.
Необходимо отметить, что в тех или иных формах и проявлениях отдельные элементы теории государственного управления присутствовали в работах почти всех сколько-нибудь крупных мыслителей нового времени. В этом смысле нельзя сбрасывать со счетов представителей меркантилизма, о которых говорилось в гл. 1, предшественников классического либерализма и самих представителей классического либерализма.
Так, в «Двух трактатах о государственном правлении» Дж, Локк по существу признает за государством лишь тот объем полномочий, который санкционирован общественным договором между гражданами, сообщающимися между собой по собственному разумному выбору. В принципе подобные воззрения были типичны для мыслителей эпохи Просвещения, в наибольшей степени интересовавшихся рассматриваемым вопросом, таких, как Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. Фергюсон и, конечно, А. Смит.
По-разному интерпретируя гражданское общество, они тем не менее признавали верховенство гражданского общества над государством. Это в свою очередь означало установку на существенное сокращение полномочий государства в сфере управления делами общества. Такая установка получила свое законченное выражение в классическом либерализме, рассматривающем государство как «ночного сторожа», т.е. занимающегося весьма узким кругом проблем по обеспечению общественного порядка и стабильности в обществе. Следуя этой установке, многие из наиболее видных экономистов XIX в., такие, как Дж. Ст. Милль, Н. Сениор и др., утверждали, что государство не должно вмешиваться в частный сектор, пытаться регулировать или контролировать частное предпринимательство.
Но, как справедливо писал Дж. Стиглиц, «доводы Адама Смита убедили не всех представителей общественных наук XIX в. Они имели дело с разительным неравенством доходов, существовавшим вокруг, с нищетой, в которой жила большая часть рабочего класса, с безработицей, с которой часто сталкивались рабочие. Для многих из них зло в обществе ассоциировалось с частной собственностью на капитал. То, что для Смита было достоинством, они рассматривали как порок, Маркс был если не самым глубоким из общественных мыслителей, то наверняка самым влиятельным среди тех, кто отстаивал более значительную роль государства в контроле за средствами производства» .
Необходимо отметить, что своими корнями современные теории государственного управления, по-видимому, восходят к так называемой административной науке, сторонники которой пытались найти ответ на вопрос: как структура организации влияет на эффективность ее деятельности? Этот подход впервые зародился в органах государственного управления в Германии и Франции. Как утверждал Г. Якоби, об эффективной организации было известно еще в Административном университете Фридриха II в Германии2. Людовик XIV также создавал казначейские колледжи для обучения сборщиков налогов искусству их ремесла3.
Но весьма трудно установить, какие именно теории использовались в те времена для реализации поставленных проблем. Однако уже к началу XIX в. была сформулирована концепция, согласно которой государство является организацией, призванной предоставлять населению услуги, т.е. преследующей более сложные цели, нежели простое повиновение монарху4.
Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что в 1808 г. Ч. Боннин опубликовал Административный кодекс, содержавший 708 разделов, в основе которого лежали 68 принципов государственной администрации. Особенность работы состояла также в том, что в ней в той или иной форме проводилось разграничение между политикой и администрированием. Хотя в дальнейшем во Франции и Германии предпринимались попытки дальнейшего развития начинаний Боннина и его последователей, административная наука отошла на задний план и в конечном счете прекратила свое существование.
Существенный толчок разработке теорий государственного управления был дан началом реформ в системе государственного администрирования, начавшихся в США, а затем и в ряде европейских стран в последние десятилетия XIX в. и первые десятилетия XX в., а также появлением теорий научного управления в сфере бизнеса.
Формирование теории государственного управления
В политической науке, как правило, выделяют несколько этапов формирования и эволюции теорий государственного управления в современном понимании этого выражения. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX — началу XX вв. и теснейшим образом связано с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с вычленением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.
Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX — начала XX вв. М. Веберу. Именно он стал инициатором и основным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. На этом этапе определенный вклад в разработку теории государственного управления внесли В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие исследователи. Начался первый этап в развитии теории административного управления как самостоятельного научного направления.
Для правильного понимания позиций Вебера важное значение имеет его оценка сущности и роли государства. Государство, писал он, равно как и политические союзы, исторически ему предшествующие, есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство.
В данной цепи рассуждений интерес представляет следующее положение, сформулированное Вебером: «Любое господство как предприятие (Негг-schaftsbetrieb), требующее постоянного управления, нуждается, с одной стороны, в установке человеческого поведения на подчинение господам, притязающим быть носителями легитимного насилия, а с другой стороны, — посредством этого подчинения — в распоряжении теми вещами, которые в случае необходимости привлекаются для применения физического насилия: личный штаб управления и вещественные (sachlichen) средства управления»1.
Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия — порождение капиталистического денежного хозяйства, и в этом отношении она существенно отличается от всех форм прежних государственных служащих, например так называемых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств Средневековья.
Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи. Так, в работе одного из основателей политической науки Франции А. Эсмена «Элементы конституционного права», вышедшей в 1895 г., была предпринята попытка выявить и проанализировать основные принципы государственного управления Франции. Особенно заметный вклад в этом плане внесли Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу, заложившие основы институционального подхода к проблемам государственного управления. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой она помогала выяснению принципов и форм организации деятельности государственно-политических институтов в целом.
В Великобритании изучение системы государственного управления началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук. От нее эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембриджский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение системы государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и политических систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др.
Немалый интерес в рассматриваемом контексте представляют идеи профессора права Колумбийского университета, будущего президента США В. Вильсона, который в период первой мировой войны и формирования Версаль-ско-Вашингтонской системы получил большую популярность во всем мире. Обосновывая необходимость своего начинания, в книге «Изучение администрирования», опубликованной в 1887 г., он, в частности, писал: «Наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления»1.
Выступая против так называемой «системы раздела добычи» (spoils system), о которой будет сказано в гл. 11, Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на положении административного аппарата. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит также приоритет в введении так называемой теории «административной эффективности», суть которой состояла в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпораций. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии. Он, в частности, утверждал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы»1.
Другой американский исследователь, который развил идеи В. Вильсона. Ф. Гуднью посвятил ряд работ исследованию американской системы государственного управления2. Вслед за Вебером Гуднью пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гуднью был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Они ставили под сомнение компетентность демократического правительства, не владеющего научными методами управления.
Интерес В. Вильсона к управленческой науке, основанной на «бухгалтерских» методах, определялся этическими соображениями, в частности озабоченностью распространением среди чиновничества коррупции, а также верой в методы, присущие деловой практике. Как считали В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие ученые, в условиях современного государства развитие профессиональных управленческих навыков имеет столь же важное значение для страны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследователи, предлагавшие разделить политику и управление, полагали, что это нововведение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике3.
Дальнейшее развитие теории государственного управления
В 20-50-е годы XX в. теория государственного управления получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо проявлялась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считающиеся классическими4. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта. За ними последовали работы У. Бенниса и П. Слейтера, Г. Сейдмана5.
Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики. В отличие от неоклассиков, использовавших в основном микроэкономический подход, Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив своей целью выявление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. При таком подходе в отличие от микроэкономического подхода, изучающего отдельные части экономики — фирмы, хозяйства, а также рыночные процессы на отдельных рынках, Кейнса интересовала прежде всего экономика как целостная система.
Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и безработице. В этом плане его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 40-60-х годах XX в. создали более или менее стройную концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством. Ключевая роль в этом плане придавалась государству, призванную осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатных систем образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.
На основе этих и подобных постулатов кейнсианцы разработали конкретные формы и методы государственной экономической политики, среди которых определяющее значение имеют теории антициклического регулирования и экономического роста. Как отмечается в книге «Государственное регулирование рыночной экономики», «в условиях экономического спада предлагается стимулировать расширение инвестиций, во-первых, путем увеличения государственных расходов на закупки товаров и услуг в целях компенсации недостающего частного спроса; во-вторых, путем влияния на норму банковского процента, которая в целях расширения инвестиций не должна быть слишком высокой. Это влияние, по мнению кейнсианцев, государство обеспечивает за счет выпуска в обращение дополнительных денег, в результате чего возможна умеренная инфляция. И наконец, в-третьих, воздействие на инвестиционный процесс государство осуществляет, регулируя ставки налогообложения, с тем, чтобы повысить как производственный, так и потребительский спрос»1.
В рассматриваемый период особой активностью отличались американцы, что во многом объяснялось тем, что здесь уже с первых десятилетий XX в. предпринимались широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что в свою очередь не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственного управления. Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследовательских и образовательных направлений в теории административного управления, которые стали известны под названием «школа научного менеджмента» или «классическая школа» и «школа человеческих отношений».
Школа научного менеджмента
К представителям классического направления, как правило, причисляют Л. Уайта, Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов и других экономистов, занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации организации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др.
Для них было характерно признание существования теснейшей связи между теорией государственного управления и наукой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читались во многих учебных заведениях США, где готовились специалисты как для государственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса. Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмерсон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-административной системе в качестве механизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.
Но особенно большая заслуга в разработке этой проблематики принадлежит французскому исследователю А. Файолю, работы которого стали классическими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения системе управления или менеджменту во Франции. Еще до первой мировой войны Файоль создал и возглавлял Центр административных исследований, который выполнял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г., он сформулировал свою «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти во всех сферах общественной жизни: экономике, системе государственного управления, армии и т.д.
«Управлять, — утверждал Файоль, — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать, предвидеть, то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать, то есть строить двойной — материальный и социальный — организм учреждения; распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать; координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия; контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям»1.
Исходя из этого определения, он вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем среди них административным функциям он придавал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу разработки общей программы работы учреждения, подбора кадров, координации усилий различных подразделений. Интерес представляют также сформулированные им 14 принципов управления:
разделение труда, позволяющее повысить количество и качество производимого продукта при одинаковых затратах и усилиях;
право отдавать распоряжения и власть, принуждающая подчиняться этим распоряжениям;
дисциплина и повиновение, означающие соблюдение установленных правил в отношениях между организацией и ее служащими;
единство распорядительства, согласно которому служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один начальник;
единство руководства, означающее, что для реализации комплекса действий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руководитель и единая программа;
подчинение частных интересов конкретных служащих интересам организации, интересов отдельных граждан интересам государства;
справедливое вознаграждение персонала, призванное стимулировать усердие и инициативу работников;
централизация, степень которой определяется в каждом случае отдельно в зависимости от условий, в которых работают конкретные организация, учреждение, предприятие;
строгая иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное выполнение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;
четкое определение места, полномочий и функций каждого работника;
справедливость, предусматривающая органическое сочетание благожелательности с правосознанием;
постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров, которая является показателем неблагополучного состояния дел на предприятии или в учреждении;
инициативность работников;
единение персонала, являющееся одним из условий жизнеспособности и эффективности предприятия.
Эти принципы составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента».
Рассматривая в качестве предмета научного управления связь между машиной и отдельным рабочим, представители этого направления уделяли особое внимание комплексу выполняемых рабочим операций, его усталости, профессиональной подготовке и прочим аспектам, на основании которых рабочий изучается как программируемый фактор производства. Новизна этого подхода состояла в том, что в таком виде раньше вопрос никогда не ставился, роль данного подхода в повышении производительности труда была действительно высока. Что касается органов государственного управления, существовали определенные препятствия на пути применения этих методов повышения их производительности. Поэтому его сторонники из числа реформаторов системы государственной службы добились принятия и существенного совершенствования закона о государственной службе (1883).
Принцип научного управления получил наибольшее применение при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, классификации должностей государственных служащих. Э. Гриффенхаген предложил ряд методов классификации должностей, которые со временем стали применяться и на уровне федерального правительства.
В целом следует признать, что концепции научного управления не нашли сколько-нибудь серьезного применения в работе государственных учреждений. Но все же здесь были удачные примеры, среди которых можно назвать хронометрирование операций в военных организациях во время войны, а также в государственных организациях. Позднее метод хронометрирования применялся Обществом Тейлора, переименованным в дальнейшем в Общество эффективности.
Школа человеческих отношений
При всех достоинствах рассмотренной школы важным ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей дают явную слабину, когда речь идет об использовании в полной мере человеческого фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой крупной школы, получившей название «школа человеческих отношений».
Здесь важно отметить, что, хотя властные прерогативы и полномочия определяются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются все же они людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государственно-политическую систему в целом, так и в систему государственного управления.
Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников этой системы и их удовлетворения своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. исполняющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущность правительственной системы» .
Другой американский исследователь, который развил идеи В. Вильсона. Ф. Гуднью посвятил ряд работ исследованию американской системы государственного управления2. Вслед за Вебером Гуднью пытался провести четкое различие между политиками и администраторами. При этом, как и Вильсон, Гуднью был сторонником научного управления и менеджмента, независимого от политики и идеологии. Они ставили под сомнение компетентность демократического правительства, не владеющего научными методами управления.
Интерес В. Вильсона к управленческой науке, основанной на «бухгалтерских» методах, определялся этическими соображениями, в частности озабоченностью распространением среди чиновничества коррупции, а также верой в методы, присущие деловой практике. Как считали В. Вильсон, Ф. Гуднью и другие ученые, в условиях современного государства развитие профессиональных управленческих навыков имеет столь же важное значение для страны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследователи, предлагавшие разделить политику и управление, полагали, что это нововведение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике .
Дальнейшее развитие теории государственного управления
В 20-50-е годы XX в. теория государственного управления получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо проявлялась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считающиеся классическими4. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта. За ними последовали работы У. Бенниса и П. Слейтера, Г. Сейдмана. Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного ре- взятых взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это, по их мнению, позволит рассматривать взаимосвязи в системе государственного управления и между системой и обществом как единое целое.
Системный подход фундируется данными о политическом поведении широких слоев населения. Исследователи широко используют данные культурологии, политической антропологии, социологии, социальной психологии и т.д. В этом плане их исследования носят междисциплинарный характер. Главный постулат представителей этой школы состоит в том, что правильное применение науки о поведении людей даст возможность существенно повысить эффективность труда как отдельно взятого государственного служащего, так и системы государственного управления в целом.
В ряду этих авторов нельзя не упомянуть известного представителя психологического подхода к проблемам государственного управления и политики в целом Г. Лассвелла. Он был убежден в том, что наука может оказать неоценимую помощь в решении возникающих перед обществом проблем. Вслед за Ч. Мерриамом в центр процесса принятия решений он поставил исследователя и уделял основное внимание отдельной личности. Именно Лассвелл в 40-е годы пустил в оборот выражение «управленческие науки». Со времени появления в 1951 г. его книги «Управленческие науки», написанной в соавторстве с Д. Лернером, это выражение стало неотъемлемым элементом политической науки.
Основные положения концепции Лассвелла изложены в его книге «Введение в управленческие науки», изданной в 1971 г.1 Он обосновывал мысль о том, что все спорные вопросы в обществе должны решаться демократическим путем в ходе обсуждения преимущественно хорошо информированными людьми, имеющими право на принятие решений. По мнению этих исследователей, самую большую пользу управленческие науки могут принести при решении проблем среднего уровня, таких, как прогнозирование последствий конкретных парламентских проектов или оценка экономического воздействия определенных предложений по налогообложению.
Значительная часть исследователей пропагандируют идею оптимизации политических и управленческих решений с помощью специальных технических приемов. Именно такого подхода придерживаются, например, экономисты Э. Стоуки и Р. Зекхаузер в своей совместной книге «Основы управленческого анализа», опубликованной в 1978 г., и авторы книги «Мир управленческого анализа» политологи Р. Хайнеман, У. Блум, С. Питерсон и Э. Кирни. В целом они стремились улучшить политику посредством практики. Технократическому подходу противоречит управленческий подход к социальной политике, а также (хотя и в меньшей степени) возродившийся интерес к обучению гражданственности противоречат позиции сторонников технократической школы.
В отличие от В. Вильсона и его приверженцев сторонники управленческого подхода пытались обосновать принципы неразрывной связи между политиками и чиновниками. Как писал например А. Вильдавски, не может быть аналитического подхода, пригодного для разрешения конфликта соперничающих интересов вне политики1.
Однако, как показывает опыт использования системного, психологического и структурно-функционального подходов, они не всегда дают исследователю верный ключ к поиску тех элементов, которые позволили бы руководителям и менеджерам определить, какие именно элементы, в совокупности составляющие вход, могут обеспечить оптимальный выход, и тем самим найти оптимальное решение стоящей перед исследователем и политиком проблемы.
Здесь необходимо отметить еще одну особенность американской школы. В соответствии с основополагающими установками позитивизма ее представители остерегались сколько-нибудь крупных теоретических построений и предпочитали основываться на эмпирических фактах. Показательно, что уже на начальных этапах развития многие ее представители были одновременно и теоретиками, и практиками. Так, профессор Л. Уайт, который справедливо считается одним из отцов-основателей классического направления в американской школе «public administration», разрабатывая теоретические проблемы государственного управления (например, в книге «Введение в науку государственного управления», 1926 г.), одновременно вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы.
С данной точки зрения характерна позиция Дж. Ганнелла, который сам многое сделал для изучения теоретических аспектов политического развития современного мира. «Наивно или претенциозно рассчитывать, — писал он, — что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики»2. Только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления, полагал он, может плодотворно развиваться теоретическая мысль.
В 50-60-х годах XX в. бихевиоризм, структурно-функциональный и системный анализ постепенно получают распространение в европейских странах. При этом почти для всех европейских национальных школ был характерен гуманитарный уклон в трактовке сущности и характера государственного управления.
Социально-инженерный и гуманитарный подходы
В основе ведущих направлений современной теории государственного управления лежат два методологических подхода — социально-инженерный и гуманитарный. В рамках первого направления, с определенными модификациями продолжающего традиции научного менеджмента, сосуществует множество отличающихся друг от друга течений. Но при всех различиях в частностях и конкретных вопросах их объединяет общая ориентация на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистического разрешения возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов разрешения возникающих перед обществом проблем.
Одним из ведущих представителей социально-инженерного подхода считается американский исследователь Дж. Кейден. Для него характерен подход, органически сочетающий учет как чисто управленческих, так и культурно-исторических факторов и установок, поскольку административная субкультура — продукт не только экономических, но и этических и других социокультурных факторов. В ее сферу входят не только вопросы чисто организационных изменений, но также и факторы, определяющие политическое, экономическое и социальное развитие. По его мнению, качество управления измеряется как количественными, так и качественными характеристиками, которые определяются требованиями административной системы, ее ресурсами, степенью удовлетворенности клиентуры достигнутыми результатами и количеством издержек и дисфункций, порожденных ее деятельностью.
Как считал Дж. Кейден, нередко плохое управление сводило на нет прогресс, достигнутый в сфере политики, технологии, социальных идей и культуры. Повышение уровня и качества управления предполагает устранение препятствий для деятельности административного аппарата со стороны среды структурные изменения в традиционных или новых институтах, изменения в индивидуальных или групповых установках1.
В противовес социально-инженерному подходу в последние десятилетия наблюдается тенденция к переходу многих исследователей на антибюрократические, антитехнократические позиции. Говорят даже о «психологической революции» в трактовке важнейших экономических, социальных и политических процессов с преимущественным вниманием к человеку. Это гуманитарный подход, истоки которого восходят к теории человеческих отношений, особенно к работам Э. Мэйо 20-30-х годов.
Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет своим следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Они оказываются неспособными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствующие решения.
По их мнению, бюрократическая организация с ее обезличенностью и склонностью к самовоспроизводству и дальнейшему ужесточению усиливает отчужденность простого человека от власти, тем самым еще более затрудняя понимание и разрешение насущных проблем, стоящих перед обществом. Приверженцы гуманитарного подхода единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора они отмечают тенденции современных бюрократических организаций к гигантизму, их поглощенность борьбой за сферы влияния, необходимость в децентрализации системы государственного управления. При таком положении вещей, согласно их точке зрения, особо важно придание самостоятельного значения человеческим факторам в управлении, его гуманизации.
Позиции этого направления особенно четко изложены в материалах сборника американских ученых «Государственное управление в эпоху бурных перемен»1. Применительно к коллективам работников, занятых в системе государственно-административной системы, эту проблематику разработал Г. Саймон. В своей работе «Административное поведение», которая выдержала несколько изданий, он ставил своей целью обосновать тезис о тесной зависимости эффективности системы государственно-административной системы от поведения как отдельных лиц, так и коллектива каждого подразделения в целом. По его мнению, главный интерес для административной теории представляет граница между рациональными и иррациональными аспектами поведения людей2.
Однако следует отметить, что эти авторы отнюдь не за то, чтобы «пустить под пресс» все отработанные в течение длительного времени организационные механизмы, поскольку они могут при их соответствующей модификации еще послужить человечеству. По мнению Д. Уальдо, адаптационные возможности бюрократической организации пока не вполне исчерпаны, а сама современная бюрократия — сила, действующая не только в пользу стабильности, но также и изменений. Однако они настаивают на необходимости радикальных изменений в существующих организационных структурах (например, на замене постоянных организаций временными, на ослаблении формальных иерархических факторов в отношениях между специалистами и усилении профессионально-этических основ этих взаимоотношений).
Особенно большой популярностью позиции этого направления пользуются в Европе. Придавая решающее значение человеческому фактору, европейские авторы разрабатывают самый широкий спектр проблем и аспектов реформирования государственного управления. Так, английские исследователи Дж. Гарретт и Р. Шелдон для совершенствования британского государственного аппарата предлагали наряду с децентрализацией всемерно расширить гласность и открытость принятия политических решений, в законодательном порядке установить принципы информирования общественности о действиях всех властных органов, а также предусмотреть конкретные санкции за нарушение этих принципов. Особо важное значение они придавали расширению контактов между государственными служащими и «теневыми» министерствами, подбору служащих только по квалификационным критериям и т.д.
Определенный интерес с рассматриваемой точки зрения представляют рекомендации итальянского исследователя Б. Мафиолетти, который пытался обосновать тезис о необходимости делегирования как можно большего круга полномочий центральных административных органов неправительственным и частным хозяйственным организациям. Важно также делегировать региональным властям все функции по реализации социальных программ, вырабатываемых на национальном уровне. Он утверждал, что это приведет к формированию структур «четвертой власти», которая дополнит законодательную, исполнительную и судебную власти. По мнению Мафиолетти, особо важное значение имеют упрощение административных процедур, преодоление конфликтов между различными органами, уровнями и ветвями власти за расширение своих полномочий. Это в свою очередь предполагает ограничение возможностей для вмешательства государства в местные дела1.
В этой связи нельзя не упомянуть также попытки европейских исследователей анализировать эту проблематику под философско-мировоззренческим углом зрения. Так, известный английский философ и политолог М. Оукшотт. возглавлявший некогда отделение политической науки Лондонской школы экономики и политической науки, разработал так называемые целевую и гражданскую концепции государственного управления, рассматриваемые в качестве идеальных типов.
Особенно характерны в этом отношении позиции германских авторов X. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля и др. Они склонны рассматривать систему государственного управления в качестве «трансцендентального разума» и «вечных» ценностей. Обосновывая этот подход, X. Кун утверждал, что всякая теория государственного управления строится с учетом человеческой природы и поэтому должна носить философский характер. «Государство, — писал он. — живет человеком: человек основывает, формирует, руководит им и одновременно живет в нем, постигая его как свою судьбу»2.
Немаловажный вклад в разработку такой трактовки внес известный философ и политолог А. Гелен. Он, в частности, утверждал, что система государственного управления представляет собой «фундаментальный антропологический институт». Гелен полагал, что структуры и институты государственного управления предстают как идеологически и социально нейтральные и используются политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Он считал, что стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира, лежащее в основе человеческого бытия, является основой любой системы государственного управления1.
Как утверждал Гелен, «административно-государственные учреждения общества, законы, а также существующие формы их взаимодействия, наличествующие в качестве социально-политических структур, являются внешними опорами человека». Они «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку предстают перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными»2.
Японский вариант человеческих отношений
Своеобразная форма концепции человеческих отношений практикуется в Японии. В основе японского подхода к системе управления лежит принцип активного партнерства технических специалистов, правительственных, деловых и профсоюзных кругов в разработке стратегии и тактики обеспечения экономического роста. Подробно проанализировавший этот вопрос профессор социологии Техасского университета Дж. Элстон выделяет четыре базовых принципа японского менеджмента:
во-первых, принцип, согласно которому «рабочий не идиот». Предполагается, что оптимальный путь повышения эффективности производства — это спросить самого рабочего, что именно нужно сделать. Причем для поощрения инициативы используются группы контроля качества (КК) и постоянное повышение квалификации рабочих;
во-вторых, тезис о том, что «рабочий хочет работать лучше». В соответствии с этим принципом компания всячески поощряет премиями рабочих, которые осваивают смежные специальности и стремятся повысить свой профессиональный уровень;
в-третьих, установка на то, что «рабочие объединяются в "семью"». Все члены корпорации связаны системой взаимных обязательств. «Быть членом корпоративной "семьи" — значит руководствоваться принципом, что понятие "семья" означает взаимную ответственность всех за благополучие каждого. Практика пожизненного найма — следствие подобного убеждения». Эта установка налагает обязательства не только на рабочего, но и на менеджера, который «как "старший брат", должен заботиться о подчиненных; как и в обычной семье, компания часто проявляет слишком пристальный интерес к жизни своих сотрудников, что нравится далеко не всем японцам»;
в-четвертых, идея о том, что «группа важнее, чем отдельно взятый индивид». Все члены «семьи» в неоплатном долгу перед ней, как сын в неоплатном долгу перед матерью. Переход в другую фирму, если там больше платят, — позор (сын не уходит от матери!). Японцы стараются укреплять гармонию внутри группы, для чего используется принцип выдвижения и оплаты по старшинству, что понижает ревность к чужим успехам и соперничество1.
Очевидно, что японская система управления основана на модели человеческих отношений, ориентированной на группу. Здесь отдельный работник или служащий должен подчинять свои интересы интересам группы, которая требует от своих членов лояльности, она награждает их за эту лояльность. Если, например, американская политическая культура поощряет дух конкуренции и индивидуализма, то японская модель политической культуры не допускает конкуренции внутри группы, конкуренция происходит между группами. Для японцев на первом месте стоит согласие внутри группы, поэтому они тратят много сил и времени на поиски и достижение внутригруппового консенсуса. Здесь за успех награждается не отдельно взятый работник, а группа в целом. Действует принцип: «Один за всех, все за одного».
Концепция рационального выбора и «новый менеджеризм»
В современных работах по данной проблематике разрабатывается комплекс проблем. Среди них центральное место занимает вопрос о роли, которую органы государственного управления играют в обществе в целом. Особенно актуален этот вопрос в контексте происходящих в обществе и государстве изменений. Речь идет, в частности, о теории и идеях сторонников социального выбора. Теория социального выбора, которая первоначально была разработана в экономической науке, основывается на теории рационального действия. Она концентрирует внимание на собственных интересах лиц, принимающих управленческие решения. По мнению сторонников этой теории, любые социально значимые государственные решения так или иначе принимаются людьми, настроенными максимизировать свои выгоды и свою полезность. Утверждается, что одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий социального выбора.
Поскольку к обществу, состоящему из множества групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить как к одному человеку, итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений политических лидеров, аппарата управления, заинтересованных групп и избирателей, с другой — структурой и взаимоотношениями государственных органов, т.е. его институтами и ценностями.
Значительное место занимают исследования эффективности управления, проводимые на основе методологии научного управления. Наряду с общими принципами государственного управления широко разрабатываются общие философские принципы управления сферами общественной жизни, в том
числе конкретными предприятиями, фирмами или корпорациями. Например, известная американская компания IBM руководствуется в своей деятельности следующими пятью принципами. Это, во-первых, принцип внутренней политики, предусматривающей ориентацию на человека, который считается главной ценностью компании и потому нуждается в освобождении потенциальных возможностей и энергии, предоставлении свободы для инициативы и самостоятельной предприимчивости. Во-вторых, принцип внешней политики, ориентированной на безусловное служение потребителю. В-третьих, принцип, ориентирующий менеджеров и сотрудников на создание и поддержание собственной фирменной микрокультуры. В-четвертых, психологическая установка на постоянное обновление всего, кроме сотрудников, клиентов, принципов. В-пятых, стремление к постоянному совершенству. Очевидно, что эти принципы применимы и к организации деятельности органов государственного управления. Эти примеры указывают на тесную взаимосвязь принципов управления с мировоззрением, профессионализмом и нравственными качествами субъекта управления, с его установками на управленческую деятельность и т.д. Эти подходы во многих индустриально развитых странах составляют базовые учебные программы по подготовке работников государственной администрации.
Как отмечали Б.Г. Питере и В. Райт, «за последние два десятилетия ни одна из областей политической науки не претерпела трансформаций, сопоставимых с теми, которые произошли в сфере социального управления. Почти все основные истины, которыми руководствовались как практики социального управления, так и теоретики, теперь подвергаются сомнению и нередко уступают место новым представлениям. Пока неясно, достигнуто ли согласие в отношении некоторых новых доктрин, однако уже вполне очевидно, что старые концепции, как и прежняя практика, в наше время вызывают большое недоверие»1.
Данные изменения, по мнению этих авторов, отражают факт установления более тесных связей современных исследований социального управления с другими областями политической науки. Например, сейчас невозможно просто отмахнуться от исследований общественной бюрократии. Более того, в некоторых направлениях исследования теории организаций они находятся в центре внимания. Традиционная практика социального управления подвергается все более острой критике со стороны экономистов неолиберальной школы, специалистов в области заинтересованных групп и сторонников концепции рационального выбора.
Эти изменения имели тенденцию заострять внимание на политизации социального управления. Подходы к социальному управлению основываются на концепциях государства, отношений между государством и рынком и понятием гражданства. Иными словами, эти явления связаны с изменениями в идеологической сфере. Здесь чаще всего можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, отодвинули на задний план концепции традиционного социального управления. Этот подход не получил сколько-нибудь заметного признания как в политических структурах, так и в академических кругах. Согласно ему менеджмент в общественной и частной сферах одинаков по своей сути1.
С концепцией нового менеджеризма связан «новый патримониализм». суть которого состоит в том, что политические руководители стремятся получить более высокую степень контроля за назначениями на должности, что в свою очередь должно обеспечить большую лояльность со стороны государственных служащих. Эти усилия имеют своим результатом то, что в ряде стран, например в Соединенных Штатах и Великобритании, политические лидеры получили право назначать чиновников на высокие посты в органах исполнительной власти. Что касается стран континентальной Европы, то там, по мнению специалистов, всегда имело место заметное взаимопроникновение политической и управленческой элит и смещение их функций.
Государственное управление в контексте неоклассической теории
Концепции государственного регулирования экономики определяются методологией направления и трактовкой сущности и роли рыночного координирующего механизма. Это верно и в отношении неоклассической теории (А. Маршалл, Э. Чемберлин, Л. Мизес, Ф. Хайек, М. Фридмен и др.), которая получила второе дыхание во второй половине 70-х годов и последующие два десятилетия, оказав немаловажное влияние на теорию государственного управления (правда, подаваемого как государственное вмешательство в экономическую и социальную сферы). Трактуя прямое государственное вмешательство в экономику как разрушение способности рыночной системы к саморегулированию, неоклассики тем не менее при определенных условиях признают необходимость принятия конкретных мер государственного регулирования рыночной экономики, но при этом не нарушая ее законы. Отвергая так называемую «уравниловку», убивающую, по их мнению, индивидуальную предпринимательскую инициативу, неоклассики считают, что перераспределение материальных благ должно осуществляться в разумных пределах.
Неоклассики интересуются прежде всего исследованием того, как «экономический человек», фирма, хозяйство будут действовать при неизменных социальных и долговременно устойчивых условиях. Главным мотивом действий человека они считают собственный (иногда подчеркивается даже — эгоистический) интерес. Экономика рассматривается как равновесная и относительно гармоничная система, в которой компетентный эгоизм всех ее членов через посредство свободной конкуренции ведет к наибольшему благосостоянию всего общества (принцип «невидимой руки»)»1. В таком случае всякое вмешательство государства в действия рыночных сил наносит субъектам экономической деятельности огромный ущерб, затрудняя достижение индивидуумом, а следовательно, и всем обществом своих целей.
Очевидно, что неоклассики, во многом следуя принципам классической политэкономии, отдавая предпочтение свободе, частной инициативе и частному предпринимательству, рассматривают рынок как самодовлеющую ценность, управляемый «невидимой рукой» и не нуждающийся в государственном регулировании. Здесь в качестве центральной фигуры выступает капиталист-предприниматель, от успешной и эффективной деятельности которого зависит процветание всего общества и самого государства.
С этой точки зрения немалый интерес представляют взгляды немецкого экономиста В. Ойкена, создавшего в своих работах, вышедших в основном в 30-х годах XX в. своеобразный вариант неоклассической теории, получивший название неолиберализма. Признавая за «полной конкуренцией» статус главного преимущества рыночной экономики и по этой причине называя культивирование и защиту конкуренции главной задачей экономической политики государства, он тем не менее считал существенным недостатком свободной конкуренции то, что при стихийном развитии она порождает монополию и олигополию. Утверждая, что само государство не способно руководить экономическим процессом, Ойкен вместе с тем признавал необходимость государства для формирования элементов экономического порядка, среди коих особое значение имеет установление правовых рамок.
Во второй половине XX в. неоклассические взгляды особенно активно развивали ученые Чикагского университета США, создавшие собственную Чикагскую школу. Решительно отстаивая принципы свободной конкуренции, сторонники этой школы обосновывают идею о наличии «эффекта конкуренции» на любом по структуре рынке. По этой причине, с их точки зрения, государственное вмешательство должно осуществляться только в тех случаях, когда можно четко определить антиконкурентную деятельность экономического агента на рынке.
В данном аспекте представляет интерес позиция М. Фридмена, которая вошла в историю экономической науки под названием «монетаризм». В основе этой теории лежит так называемая количественная теория денег, согласно которой денежная масса, находящаяся в обращении, оказывает непосредственное влияние на уровень цен и соответственно деньги выполняют функцию управления спросом, а через нее хозяйственными процессами. Настойчиво отстаивая идею об исключительном значении устойчивости денег для нормального функционирования экономики, он утверждал, что стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства. Поэтому он выступал за строжайший контроль со стороны центрального правительства за денежной массой, не допускающий ее роста более чем на 3-5% в год.
Необходимо отметить, что предложения Фридмена и монетаристов в целом получили широкую популярность и в той или иной форме использовались правительствами США, Великобритании, Чили и других стран. Речь шла прежде всего о строжайшем контроле со стороны центрального правительства за денежной массой путем установления высокого банковского кредита.
В 70-80-х годах XX в. в практике государственного регулирования экономики более или менее широко использовалась еще одна неоклассическая теория. Речь идет о так называемой теории предложения, сформулированной впервые американскими экономистами А. Лаффером и Дж. Гильдером. Пытаясь найти пути выхода из тяжелейшего экономического кризиса середины 70-х годов, они скрупулезно изучили возможные зависимости между различными сторонами государственной экономической политики — фискальной, денежной, регулирования занятости, заработной платы и др. Считая, что спрос рождается предложением, они особо важное значение придавали анализу предложения.
Определяющим фактором стимулирования экономики они в соответствии с неоклассической теорией считают налоговую политику государства, при этом подчеркивая необходимость максимально возможного снижения налогов, что в свою очередь позволит пополнить бюджет-большими доходами. Эта установка в далеко идущей форме была претворена в жизнь в первый срок пребывания у власти Р. Рейгана в 1980-1984 гг., когда высшая ставка подоходного налога была снижена с 70 до 50%. В последующие годы президентства Рейгана ставка была снижена до 38%. Благодаря этим мерам удалось поддержать предпринимательскую инициативу и преодолеть стагнацию американской экономики1.
Однако, как показал опыт стран, которые широко использовали монетаристские методы в конце 70-х — начале 80-х годов, чрезмерно высокие процентные ставки, сопряженные с этой политикой, препятствовали росту деловой активности и способствовали росту безработицы.
Очевидно, что для любого исследователя, берущегося за изучение данной проблематики, знание этих теорий весьма полезно и, можно сказать, обязательно. Вместе с тем основная цель предлагаемого учебника состоит не в анализе истории, содержании, типов, национальных, идейно-политических, идеологических и иных вариантов существующих теорий государственного управления, а в разработке собственной авторской модели теории государственного управления, разумеется, с учетом достижений как зарубежной, так и отечественной политической и политико-правовой науки. Изложение японской модели управления будет неполным, если не упомянуть, что важнейшие ее положения во все большей степени заимствуются западными странами, не говоря уже о так называемых новых индустриальных странах.