5. Понятие управленческой технологии

Развитие управленческой мысли и практики в течение XX веки, особенно второй его половины, привело к формированию управленческих технологий. Обычно в обобщающее понятие технологии включают следующие содержательные моменты: социальная технология — это определенный способ достижения поставленных об­щественных целей; сущность этого способа состоит в пооперационном осуществлении деятельности, операции разрабатываются предварительно, сознательно и планомерно; эта разработка проводится на основе и с использованием научных знаний; при разработке учитывается специфика области, в которой осуществляется деятельность; социальная технология выступает в двух формах — как проект, содержащий процедуры и операции, и как сама деятельность, построенная в соответствии с этим проектом; социальная технология — элемент человеческой культуры, она возникает двумя путями: вырастает в культуре эволюционно либо строится по ее законам как искусственное образование, главная функция которого сегодня — соединение науки и практики.

Управленческая технология есть одно из проявлений социальных технологий, отражающее и организующее непосредственно управленческие процессы. Ее суть, кратко говоря, состоит в системном соединении научного знания, управленческих потребностей и интересов общества, целей и функций государственного управления, возможностей и элементов управленческой деятельности. Она расчленяется на последовательно взаимосвязанные процедуры и операции, которые выполняются более или менее однозначно и имеют целью достижение высокой эффективности. Под процедурой понимается набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основ ной процесс (фаза, этап), выражающий суть данной технологии. Опе­рация является непосредственно практическим актом решения определенной задачи в рамках соответствующей процедуры управления. Операция — это однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели, она вы­полняется одним или несколькими исполнителями.

Вместе с тем следует понимать, что распределение, специализа­ция, сочленение, интеграция различных проявлений (элементов) управленческой деятельности представляют собой только часть, в какой-то мере формализованную, управленческих технологий. Если этим ограничиться, то мало будет пользы от управленческих технологий, разве что употребление модного слова. Становление управленческих технологий есть следствие усиления системности государственного управления, его научного осмысления и попытка широкого использования типичного, выверенного опытом, дающе­го высокие результаты. Ее смысл заключается в обязательном (принудительном) массовом использовании в управленческой дея­тельности лучших, передовых достижений науки, искусства и опыта государственного управления. Поэтому в качестве управ­ленческой технологии стоит рассматривать лишь ту организацию управленческой деятельности, которую отличают рациональность и эффективность.

Многие исследователи справедливо ставят вопрос о том, что нуж­ны не просто социальные технологии управления, а именно инновационные, которые связывают современные научные знания, практический опыт и творческий потенциал людей в искомую сис­тему (логически последовательные и оптимальные действия), ис­пользование элементов и детерминантов которой непременно приводит к высоким результатам.

Освоение управленческих технологий начинается с типологизации управленческих ситуаций, поскольку их основные виды пред­полагают адекватные им формы и методы управленческой деятель­ности. Анализ состояния и поведения управляемых объектов, на­ходящихся в ведении того или иного государственного органа (их подсистемы), к тому же в течение длительного времени, открывает возможность такой работы. Это простые, понятные и адекватные описания повторяющихся (ординарных), проблемных и экстре­мальных ситуаций, типовые (заранее смоделированные) управленческие решения и действия по ним; наборы модулей ресурсов, процедур и операций, применяемых при реализации последних. В зависимости от специфики государственных органов и управляемых объектов выделяют различные виды управленческих технологии: диагностирования, проектирования и реформирования соответствующих подсистем; информационные, внедренческие и обучающие технологии; по уровням управления — центрального, регионально го и местного управления; разрешения социальных конфликтом (конфликтология), инновационного развития управляющих компонентов и др.

Существует несколько аспектов управленческой деятельности, где в современных условиях внедрение управленческих технологий крайне актуально. Прежде всего, это процессы прогнозирования, программирования, оценки и отслеживания общественного развития и соответственно реформирования организации и функционирования компонентов субъекта государственного управле­ния. Нельзя же управлять, если нет исходных данных для этого. Обо всем, что происходит в рыночной экономике и социальной сфере, тоже необходимо иметь своевременную, достоверную и полную информацию.

Технология деятельности в этом направлении включает в себя: установление общих, унифицированных показателей, адекватно характеризующих соответствующие процессы; обеспечение долж­ной согласованности, логики в систематизации таких показателей, чтобы они в целом давали реальную картину общественной жизнедеятельности (как исходную, так и предполагаемую); создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные подсистемы, звенья и их подразделения, вовлеченные в указанные процессы; применение идентичных методов, процедур и операций анализа и характеристики изучаемых и программируемых объектов; использование тождественных форм фиксации информационных матери­алов и другие моменты, свойственные рассматриваемому аспекту государственного управления.

Актуально использование управленческих технологий в практи­ке программирования и планирования комплексного развития тер­риторий. В условиях значительной самостоятельности разных ор­ганов государственной власти и местного самоуправления, сосредоточения основных экономических ресурсов в руках предпринима­тельских структур, включения множества управляемых объектов и решение соответствующих проблем без таких технологий нельзя сделать ничего серьезного. Нужны единые сроки и методики разра­ботки предполагаемых мероприятий на предприятиях, в организа­циях, учреждениях, отраслевых подсистемах и территориальных (общей компетенции) государственных органах, идентичные фор­мы и показатели программных и плановых документов, взаимо­связанный, согласованный порядок прохождения и утверждения программ и планов, приемлемые процедуры рассмотрения спорных вопросов, определенные механизмы взаимоконтроля и т.д.

Современная общественная практика свидетельствует о развитии межотраслевых, межтерриториальных, проблемных целевых программ, разрабатываемых и реализуемых на различных уров­нях — от международного (в рамках ряда стран), общегосудар­ственного до местного. Она также требует адекватных управлен­ческих технологий, способных придать деятельности в данном направлении должную организованность, необходимую регламентацию и эффективность.

В рамках всего государственного аппарата принимается и действует очень много управленческих решений как текущего, оперативного, так и перспективного, нормативного и стратегиче­ского характера. Почти всем должностным лицам приходится по­стоянно обосновывать различные варианты решений, изыскивать альтернативы ресурсного обеспечения и временной реализации, «состыковывать», согласовывать различные решения (и их поло­жения) между собой, активно анализировать ход выполнения одних решений и учитывать его результаты при подготовке дру­гих, подводить итоги реализации решений и снимать их с конт­роля, заниматься другими вопросами в этой объемной и ответ­ственной сфере управленческой деятельности. Здесь особо нуж­ны научно обоснованные технологии подготовки, принятия и реализации управленческих решений, начиная с унифицированного языка и кончая графическими формами конкретных документов. Все должно быть четко, ясно, последовательно и по­пятно как для тех, кто принимает решения, так и для исполни­телей.

Слабым местом в государственном управлении остаются технологии контроля, связанные с непрерывным наблюдением над управляемыми процессами, их изучением, измерением и сравнением, объективным соотнесением их с управленческими моделями, выраженными в решениях, их нормах и требованиях. В этом аспекте большой интерес представляют технологии обратных связей, обеспечивающие достоверное отражение результатов управляющих воздействий.

Столь же значимыми являются и технологии организационных форм управленческой деятельности, ведь их результативность определяется несколькими условиями: административно-правовыми, связанными с компетенцией соответствующего мероприятии (что оно может?), организационно-функциональными, выражающимися в характере его подготовки и порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли участники в данном мероприятии?), физиологическими (каковы самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать информацию?), техническими (обеспеченность средствами записи и фиксации информации) и т.д. Все это должно быть сведено в одну систему, внутренне согласовано и представлять собой организационную технологию, в частности, позволяющую получать желаемый интеллектуальный управленческий «продукт».

Управленческие технологии — это целое направление теорети­ческих поисков и практических экспериментов. Их выдвижение на повестку дня вызвано объективным усложнением и удорожанием процессов государственного управления и одновременно усилением их роли (значения) в жизнедеятельности общества. Сегодня и в прогнозируемом будущем невозможно упорядочить управленческую деятельность и в целом систему государственного управления без разработки и освоения управленческих технологий по всем важнейшим аспектам организации и функционирования государственного управления. Причем речь идет не о придании новых наименований старым, бюрократическим процедурам и операциям, не о простом наполнении чиновничьих кабинетов современными электронными средствами, а о качественно новом осмыслении и реформировании определяющих проявлений государственного управления. Управленческие технологии, если они реально состоятся, должны вызвать глубокие преобразования во всем, что отно­сится к данному системному общественному явлению. Помочь в этом может рациональное использование принципов государ­ственного управления.

ЛЕКЦИЯ 4. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие принципа государственного управления.

2. Основания систематизации принципов государственного управления.

3. Виды принципов государственного управления.

4. Применение принципов государственного управления.

1. Понятие принципа государственного управления

Принцип (от лат. principium) — это специфическое понятие, в котором содержатся не столько сама закономерность, отношение, взаимосвязь, сколько наше знание о них. Принцип есть фиксация результатов научного познания со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Поэтому в логической схеме онтологических элементов государственного управления (5.1) принципы взяты в скобки с тем, чтобы подчеркнуть их отличие от природы общества, целей, функций и структуры государственного управления, которые существуют объек­тивно и имеют материальную фиксацию. К сожалению, многие ав­торы, которые ссылаются на первое издание «Курса лекций» и мои более ранние книги, этого не поняли. Они принципами считают либо сами объективные основы государственного управления, либо сугубо субъективное представление о каких-либо элементах или взаимосвя­зях в системе государственного управления. Тем самым игнорирует­ся главная мысль: связанность, взаимообусловленность объективно­го и субъективного и основной связи между ними — познания. А зна­чит, и диалектики развития познания в результате человеческой практики. Подобный подход выхолащивает суть проблемы, сводит ее к субъективному постулированию чего угодно произвольного.

Прежде всего в проблеме принципов государственного управле­ния можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловлен­ных аспекта:

• во-первых, онтологический, раскрывающий генезис принци­пов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые они отража­ют; этот аспект способствует выявлению оснований, объективных предпосылок, необходимых для систематизации принципов госу­дарственного управления;

• во-вторых, гносеологический, связанный с анализом характера принципов, языком, логикой и структурой их адекватной научной интерпретации; это понятно изложенное и достоверное научное знание об онтологии того, что обозначается понятием принципа;

• в-третьих, методологический, показывающий роль принципов в теоретической и практической деятельности людей в сфере госу­дарственного управления, их значение как инструмента преобразо­вания государственно-управленческих явлений, условия и способы их действенного применения в управленческой практике.

Каждый из названных аспектов требует серьезного исследова­ния, ибо принципы нельзя просто выдвигать, что встречается до­вольно часто, им нельзя произвольно давать те или иные названия, как и нельзя думать, что они могут действовать автоматически. Очевидно, что не все закономерности, отношения и взаимосвязи го­сударственного управления на сегодняшний день познаны и описа­ны посредством принципов. Многое еще неизвестно и нужно зани­маться познанием; то, что зафиксировано и кажется в какой-то момент истинным, тоже динамично; постоянно меняются объек­тивные условия, которые воспроизводят закономерности, отноше­ния и взаимосвязи государственного управления, а также субъек­тивные факторы, которые их воспринимают и применяют; разви­ваются средства познания, научные инструменты обнаружения закономерностей, отношений и взаимосвязей государственного управления, обогащается опыт их использования в общественной практике.

Следовательно, необходима активная интеллектуальная работа над актуализацией научного понимания тех или иных принципов. Практическое действие принципов государственного управления также не зависит от них самих, а всецело определяется отношени­ем к ним людей. Мало знать принципы, надо еще хотеть и мочь применять их в управленческих процессах. В литературе называется множество принципов (Г. Эмерсон — двенадцать, А. Файоль - четырнадцать, Д. Карнеги — двадцать девять и т.д.), но это вовсе не означает, что все они или некоторые из них на самом деле применяются в управлении и влияют на него.

В проблеме принципов государственного управления наиболее ощутимо проявляется диалектика объективного и субъективного познания, знания и практического действия. Они не предмет чистого сознания, умозрительности, и поэтому трудно соглашаться с теми авторами, в том числе и весьма именитыми, которые дают перечень тех или иных принципов, не утруждая себя особо доказа­тельствами их материального бытия. Принципы объективны по природе и содержанию, но по своему выражению, оформлению и закреплению являются фактом сознания. Это — проявление объек­тивных законов в субъективной форме, в общественном сознании. Неразрывность объективного и субъективного составляет весь гносеологический и методологический «секрет» проблемы прин­ципов государственного управления. Не случайно мировая общест­венная мысль в течение почти всего XX века усиленно исследовала данную проблему и практически в каждой крупной работе по управ­лению (любому виду) о ней что-то говорилось.

В рассматриваемом аспекте важно также отчетливо представлять себе вопрос о выразимости принципов государственного управле­ния в правовой форме. В научной литературе постоянно отмечается целесообразность закрепления их в нормах конституционного, ад­министративного и других отраслей права. Конечно, нормативное (в законодательстве) закрепление принципов государственного управления вносит большую конкретность и устойчивость в управ­ленческие отношения, позволяет вернее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации данных принципов, гарантирует их строгое соблюдение.

Следовательно, когда речь идет о принципах государственного управления, то представляется, что их понятие должно иметь в ка­честве своих источников объективные управленческие явления и процессы и раскрывать их природу и управленческую роль; пра­вильно, на основе точного изображения действительности описы­вать закономерности, отношения и взаимосвязи государственно-управленческой реальности; отражаться в такой форме, которая соответствует требованиям диалектической логики, показывать развивающуюся сущность определенного государственно-управ­ленческого отношения, способствовать эффективному использова­нию научных знаний в практике управления.

Процесс выявления и обоснования принципов государственного управления должен отвечать следующим требованиям:

а) отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые закономерности, отношения и взаимо­связи государственного управления;

б) характеризовать лишь устойчивые закономерности, отноше­ния и взаимосвязи в государственном управлении;

в) охватывать преимущественно такие закономерности, отноше­ния и взаимосвязи, которые присущи государственному управле­нию как целостному социальному явлению, т.е. имеющих общий, а не частный характер;

г) отражать специфику государственного управления, его отли­чие от других видов управления.

Стало быть, понятие «принцип государственного управления» призвано вначале в научной, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существу­ющие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. Оно должно «впитать» в себя генетические основы принципов, их логические и правовые формы и их методологическую роль.

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-полити­ческой природы и других групп элементов государственного управ­ления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической де­ятельности людей по управлению.

К отличительным свойствам принципов государственного управ­ления относятся их диалектичность и основанная на ней систем­ность. Каждая закономерность, отношение и взаимосвязь сложны по своей структуре, содержат в себе подчас противоречивые, разно­направленные моменты. Между различными принципами можно обнаружить определенные противоречия и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них. Сложные взаимосвязи и взаимодействия между принципами существуют в рамках их целостной системы, в которой они уравновешивают или усили­вают друг друга, раскрывают в полной мере свою природу и свои регулирующие способности.

Именно в системе каждый принцип имеет структурно отведенное ему место; в ней и через нее он выражает и свою индивидуальность. Система определяет также границы, способы и другие проявления конкретного применения принципов. Значит, полное раскрытие со­держания и потенциала любого принципа государственного управ­ления возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависи­мостей.