§ 2. Этапы развития местного самоуправления в современной России

Распад СССР повлек изменения и в организации местной власти. К современному состоянию местное самоуправление прошло несколько этапов развития правового регулирования (см. приложение 1).

9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и народного хозяйства СССР». Он определил основные направления развития местных органов, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР и РСФСР.

Закон СССР от 9 апреля 1990 г. определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы. Основными органами местного самоуправления провозглашались местные Советы народных депутатов. Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов, которые избирались гражданами непосредственно. Иные органы местного самоуправления создавались местными Советами. Первичным территориальным уровнем самоуправления могли быть сельсовет и поселок. Окончательное же слово по этому вопросу оставалось за республиками¹. К ведению республиканского законодательства было отнесено разграничение сфер деятельности представительных и исполнительных органов, а также полномочий органов местного самоуправления.

Следующим шагом стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (далее – Закон РСФСР 1991 г.). На его основе начался процесс реформирования местных органов, создание системы местного самоуправления в России. Местное самоуправление было определено как система организации граждан для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, местных особенностей и традиций. Соответственно, свое законодательное закрепление получили такие ключевые принципы местного самоуправления, как самостоятельность и ответственность.

Формирование местного самоуправления осуществлялось на основе сложившейся системы местных Советов. В Законе РСФСР 1991 г. местные Советы назывались представительными органами власти – без слова "государственной". На смену исполнительным комитетам пришли местные администрации. Однако, сохранялось двойное подчинение местных Советов, включая право вышестоящих Советов на отмену решений нижестоящих.

Вместе с тем, согласно Закону РСФСР 1991 г. органы местного самоуправления наделялись компетенцией, которая могла быть изменена исключительно законом. Республики получили право принятия своих законов о местном самоуправлении, а городские и районные Советы – уставов.

Закон РСФСР 1991 г. ввел институт главы местной администрации, который, получая мандат от населения непосредственно, фактически приобретал статус высшего должностного лица местного самоуправления. Таким образом, была заложена новая система отношений: Совет – местная администрация, председатель Совета – глава администрации. Система взаимных сдержек и противовесов в отношениях между Советами и администрацией была не совершенна. К тому же, на основании принятых в ноябре 1991 г. решений Съезда народных депутатов РСФСР проведение выборов глав местных администраций было отложено до 1 декабря 1992 г., а указом Президента РСФСР введен императивный порядок назначения их на должности: назначение и смещение глав местных администраций осуществлялось главой вышестоящей администрации с согласия местного Совета¹.

Впрочем, Закон РСФСР 1991 г. сыграл, в целом, позитивную роль в становлении местного самоуправления: «Закон четко, исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления. Закон установил единую для всей России модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и глав местных администраций, установил внутренние системы взаимоответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления, в том числе и со стороны населения, освободил местные Советы от исполнения несвойственных им распорядительных функций. Закон стимулировал развитие институтов местного самоуправления, в том числе и общественного самоуправления в городах и поселках»¹.

Реформа местного самоуправления началась до принятия Конституции Российской Федерации на основе указов Президента Российской Федерации:

от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»;

от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»;

от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправления:

в городских и сельских поселениях с населением до 5000 человек – собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

с населением до 50 000 – выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

свыше 50 000 – выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

в сельских районах – глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений;

на территориях сельсоветов – глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В соответствии с названными указами в системе органов местного самоуправления появилась местная администрация. Именно эта новелла прекращает монополию местного Совета как основного органа местного самоуправления. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в это же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получала существенные исполнительно-распорядительные полномочия.

Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года стало отправной точкой в формировании демократической системы организации местного самоуправления в России. Конституция Российской Федерации закрепила ряд основных принципов организации местного самоуправления и гарантий права населения на осуществление местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется местное самоуправление.

Обычно правовые гарантии рассматриваются как совокупность элементов, обеспечивающих реализацию какого-либо права и его защиту правовыми же средствами. «Гарантии местного самоуправления представляют собой систему средств и условий, обеспечивающих самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации»¹. Существует система гарантий местного самоуправления, и конституционные гарантии играют ключевую роль среди общих (экономические, политические, организационные, идеологические (духовные) и иные гарантии) и специальных (юридических) гарантий.

Конституцией Российской Федерации установлены следующие конституционные гарантии местного самоуправления:

признание и равная защита государством муниципальной собственности наряду с иными формами собственности (ст. 8);

возможность нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9);

разделение властей по вертикали, как составная часть политико-правового режима государства, частью которого можно считать наличие муниципальной власти (ст. 10, ст. 12);

исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12);

решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке (ст. 46 и ст.133 Конституции РФ);

право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53);

самостоятельное решение населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130);

самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131);

учет мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (ст. 131);

самостоятельность местных бюджетов (ст. 132);

право установления местных налогов и сборов (ст. 132);

передача необходимых материальных и финансовых средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132);

запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133);

право на судебную защиту (ст. 133);

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133) и др.

Конституционные гарантии местного самоуправления неоднократно становились предметом внимания Конституционного Суда Российской Федерации, отраженных в ряде решений, например:

применение к органам управления санкций в виде досрочного прекращения их полномочий в рамках процедур, предусмотренных федеральным законом, и на основе решения, принятого в форме закона¹;

возможность урегулирования отношения федеральным законом в тех случаях, когда данные отношения должны регулироваться субъектом Федерации, но он не принимает соответствующий закон²;

право органов местного самоуправления самостоятельно применять федеральные правовые акты в случае, когда субъекты федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты или когда последние противоречат федеральному закону³;

право муниципального образования самостоятельно решать вопрос о стоимости выкупаемого арендаторами имущества⁴;

обязанность регионального законодателя в целях надлежащего обеспечения правового статуса муниципальных образований определять порядок их образования, упразднения и других изменений в системе¹.

Нормы Конституции Российской Федерации установили концептуально новые подходы к организации государственной власти и местного самоуправления, что потребовало принятие нового закона о местном самоуправлении. Конституционные положения нашли отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»². Названный Федеральный закон развивал нормы Конституции Российской Федерации, но являясь результатом политического компромисса, имел системные недостатки:

нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;

непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

несоответствие финансовых ресурсов муниципалитетов реально исполняемым полномочиям.

Помимо недостатков предопределенных Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальная власть испытала проблемы, порожденные трансформацией всех сторон жизни страны: экономической, общественно-политической, демографической, кадровой и др.³ В результате, либо граждане не получали или получали не полностью соответствующие услуги, либо возникали споры между органами власти. В целом, большинство проблем стали следствием, прежде всего, опережающего характера формирования местного самоуправления, когда эти институты возникли не в результате органического движения «снизу», а по инициативе «сверху».

Задачи разрешения комплекса проблем развития местного самоуправления были поставлены перед специально образованной Президентом России Комиссией. Требовалось четко установить полномочия местного самоуправления, ликвидировать «нефинансируемые мандаты», прорабатывалось фундаментальное положение о введении единой двухуровневой территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

По итогам работы Комиссии была разработана новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который достаточно быстро прошел все стадии законотворческого процесса (см. приложение 2) и стал отправной точкой очередного этапа реформы местного самоуправления.