8. Экономические аспекты государственной политики.

Государственная экономическая политика совокупность взаимосвязанных мер, предпринимаемых органами государственной власти и управления в целях формирования определенного вектора развития экономики страны и решения социально-экономических проблем. Развитие национальной экономики есть цикличный процесс, для которого характерна последовательная смена следующих фаз: экономический рост (подъем), высокая экономическая конъюнктура (экономический бум), спад экономики (рецессия, экономический кризис, стагнация, стагфляция), низкая экономическая конъюнктура. Состояние национальной экономики определяет тип государственной экономической политики.

Цели экономической политики многоплановы, ориентированы на достижение общенациональных целей. Сложились различные подходы к определению целей экономической политики. Сторонники одного из них считают, что для стран, экономика которых ориентирована на рыночные отношения, цели экономической политики связаны с регулированием процессов, не поддающихся влиянию рыночных механизмов хозяйствования. Цели государственной экономической политики, с точки зрения прагматического подхода, заключаются в создании и поддержании стабильной экономической системы. Цели экономической политики различны на разных стадиях экономического цикла. Например, цели стабилизационной экономической политики – достигнуть и закрепить состояние равновесия экономической системы; на стадии ожидания подъема или подъема экономики страны цель экономической политики – рост национальной экономики. Приоритет социальных целей экономической политики характерен для стран с социально ориентированной экономикой. В этом случае действия государства направлены на создание условий, обеспечивающих экономическую свободу (свобода выбора форм экономической, хозяйственной деятельности, приобретения объектов собственности и др.) и экономическую справедливость (выравнивание стартовых возможностей получения доходов).

Общепризнанными целями государственной экономической политики считаются: обеспечение роста социально-экономической эффективности, т. е. рациональное и экономически выгодное использование ресурсного потенциала страны; обеспечение общеэкономического равновесия, которое предполагает баланс между четырьмя элементами – стабильностью цен, высоким уровнем занятости населения, соразмерным экономическим ростом и внешнеэкономическими операциями. Спектр целей государственной экономической политики значительно шире, что обусловлено непосредственным состоянием национальной экономики страны и другими факторами. В процессе формирования системы целей экономической политики обязательно учитывается взаимосвязь составляющих эту систему элементов (цели не могут быть взаимоисключающими).

Виды государственной экономической политики. В зависимости от срока реализации государственной программы экономических действий, т. е. по временному диапазону, различают краткосрочную и долгосрочную политику. В условиях нестабильности экономических процессов разрабатывается краткосрочная экономическая политика, когда формируется вектор экономических действий на период до одного года. Предсказуемость и устойчивость в развитии экономических процессов, подкрепленные гарантированной ресурсной обеспеченностью, позволяют разработать стратегию экономической политики на несколько лет.

Реализация государственной экономической политики связана с применением различных инструментов, поэтому различают фискальную (финансово-бюджетную), монетарную (кредитно-денежную), внешнеэкономическую политику. Инструментами соответственно выступают: налоги, трансферты и пр.; общая масса денег, норма резервирования и пр.; таможенные пошлины, квоты на ввоз и вывоз капитала, товара, экспортно-импортные тарифы. Вопросы изменения отраслевой и региональной структуры производства в стране решаются в рамках структурно-инвестиционной экономической политики. Инновационная экономическая политика рассматривает вопросы практического применения в экономике новейших достижений человеческой цивилизации. Конверсионная политика ориентирована на конверсию отраслей производства, потребность в продукции которых существенно уменьшается.

Фискальная экономическая политика. Государственное управление финансовыми ресурсами государства (государственной казной) сопряжено с формированием и реализацией фискальной политики. Фискальная политика осуществляется по следующей схеме: привлечение необходимых государству денежных средств – распределение этих средств – обеспечение применения средств по назначению. Этот вид экономической политики государства включает такие направления, как бюджетная политика, налоговая политика, политика доходов и расходов. Инструментами фискальной политики являются налоги, государственные расходы, трансферты, посредством которых государство регулирует величину и вектор денежных потоков, влияет на совокупный спрос и предложение, противодействует чрезмерным колебаниям основных экономических параметров. Влияние государства на объем и структуру совокупного спроса велико, так как государство является самым крупным покупателем на рынке, как внешнем, так и внутреннем (экономически развитые страны тратят на закупки порядка /4– /2 ВВП). Косвенное влияние на спрос со стороны домашних хозяйств, частных предпринимателей государство оказывает посредством налогов, трансфертных платежей (пенсии, пособия).

Характер фискальной политики зависит от фазы экономического цикла, в которой находится национальная экономика. В условиях быстрого экономического роста эта политика сдерживает параметры роста в допустимых пределах (ограниченная направленность фискальной политики), в условиях кризиса она носит расширительный характер (направлена на расширение производства). Относительно устойчивому состоянию экономики соответствует стабилизационная фискальная политика, когда государство в допустимых пределах удерживает инфляцию, обеспечивает высокий уровень занятости, стремясь приблизить объем ВВП к возможному в сложившихся условиях уровню. В зависимости от того, какой механизм положен в основу стабилизации, различают автоматическую и регулируемую стабилизационную фискальную политику. В первом случае действуют автоматические стабилизаторы - это законодательно закрепленные нормы, позволяющие без вмешательства государства реагировать на отклонения от устойчивого состояния экономики. Например, выплата денежного пособия по больничному листу, автоматическое снижение величины взимаемого налога при уменьшении доходов и т. п. Если действие автоматических стабилизаторов не обеспечивает необходимого уровня стабилизации, тогда государство вводит новые правила (дискретные меры) – стабилизация становится регулируемой. Примерами регулируемых стабилизаторов являются изменение налоговых ставок, реализация программ социальной поддержки (государственные жилищные субсидии) и т. д. Дискретные меры стабилизационной фискальной политики, т. е. регулируемые стабилизаторы, могут стать автоматическими, поскольку отмена каких-либо льгот, пособий вызывает определенные трудности.

Фискальная политика слагается из следующих элементов: бюджетной политики (в свою очередь, представлена политикой государственных расходов и политикой государственных доходов), налоговой политики. В целом, фискальная политика представляет собой совокупность инструментов финансирования, бюджетирования, налогообложения.

Монетарная экономическая политика - это непосредственное или опосредованное регулирование со стороны государства денежной массы и денежного обращения в стране. В отличие от фискальной экономической политики цели монетарной политики более узкие и связаны только со стабилизацией денежного обращения. Сообразно цели в качестве задач монетарной политики выделяют: стабилизацию уровня цен, поддержание определенного уровня инфляции, регулирование денежной массы, спроса и предложения денег посредством банковской системы, поддержание курса национальной валюты. Инструментами в данном случае являются общая масса и доступность денег, кредита, учетная ставка ЦБ РФ, ставка рефинансирования и пр.

Исходя из способа воздействия на денежную массу, различают жесткий и мягкий типы монетарной политики. Действия государства, направленные на сокращение денежной массы, ограничение эмиссии, поддержание высоких процентных ставок на получение денег в кредит характеризуют жесткую монетарную политику. Прямо обратная ситуация, т. е. предоставление дешевых кредитов, увеличение денежной массы, характерна для мягкой монетарной политики.

Элементами, составляющими монетарную политику, являются: 1) политика рефинансирования, или учетная политика – воздействие ЦБ РФ через процентную ставку на объем кредитных ресурсов; 2) операции на открытом рынке – продажа или приобретение ЦБ РФ государственных ценных бумаг; 3) политика резервирования – воздействие ЦБ РФ на величину активной денежной массы («принуждая» коммерческие банки держать часть их активов в виде беспроцентного резерва в ЦБ РФ); 4) политика обеспечения ликвидности, т. е. изменение массы денег, предоставляемых ЦБ РФ в распоряжение коммерческих банков для проведения ими операций.

9. Конституционный, верховный, арбитражный суды.

Судебная система России - это совокупность судов, учрежденных в соответствии с Конституцией РФ, наделенных полномочиями по отправлению правосудия по административным, уголовным, гражданским и другим делам, сформированная как единая организационная форма органов правосудия, решающих задачи судопроизводства и осуществляющих судебную власть на территории государства. Судебная система включает:

1) федеральные суды. В систему федеральных судов входят Конституционный суд РФ; Верховный суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции.

Высший арбитражный суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов;

2) конституционные (уставные) суды субъектов РФ:

3) мировые судьи субъектов РФ.

Судебная система - это сложная организационная форма, которая формируется преемственностью принципов построения, взаимосвязью с государственным и административно-территориальным устройством. По своему месту в судебной системе и по объему юрисдикции различаются суды следующих уровней: суды основного звена, среднего звена и высшего звена.

Конституционный Суд Российской Федерации судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации.

В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции Российской Федерации;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.

Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права. Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. По вопросам своей внутренней деятельности Конституционный Суд Российской Федерации принимает Регламент Конституционного Суда Российской Федерации.

Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами.

Высший Арбитражный Суд возглавляет систему арбитражных судов, включающую окружные арбитражные суды, высшие арбитражные суды республик в составе РФ, краевые, областные, городские арбитражные суды, арбитражный суд автономной области, арбитражные суды автономных округов.

Арбитражные суды рассматривают две категории споров: экономические (имущественные споры, вытекающие из гражданских правоотношений) и споры в сфере управления. Далее, это судебный орган надзорной инстанции, единственный в системе арбитражных судов страны. Он рассматривает дела в порядке надзора по протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов России.

Кроме того, это аналитический центр системы. Он изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики, а также разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Наконец, это организационный центр системы: ведет судебную статистику и организует работу по ее ведению в арбитражных судах; решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров России (прежде всего, в части отношений с высшими хозяйственными и арбитражными судами Содружества Независимых Государств); осуществляет меры по созданию условий для судебной деятельности арбитражных судов, в том числе по их правовому, организационному, материально-техническому и иным видам обеспечения, среди которых финансирование судов - своевременное и в полном объеме занимает далеко не последнее место. Образно говоря, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации для системы арбитражных судов страны в этом плане то же, что и Министерство юстиции Российской Федерации, и его органы в субъектах Федерации для системы судов общей юрисдикции.

Структура Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в настоящее время состоит из:

· Пленума;

· Президиума;

· судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из гражданских и иных правоотношений;

· судебной коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений.

Каждая из названных структур Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации действует на базе четко очерченных федеральным конституционным законом правомочий.

Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации ныне решает важнейшие вопросы деятельности арбитражных судов, действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, его заместителей и судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В настоящее время, с 1 июля 1995 года в его составе председатели арбитражных судов субъектов Федерации не входят; да и сам Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации арбитражные дела не рассматривает ни по первой инстанции, ни в порядке надзора.

Установлено, что он, в частности:

а) рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных актов арбитражными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики;

б) решает вопросы о выступлении с законодательной инициативой;

в) об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров;

г) утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации членов судебных коллегий и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

д) утверждает место постоянного пребывания федеральных арбитражных судов округов;

е) утверждает по представлению председателей арбитражных судов федеральных округов и субъектов Федерации судей, входящих в состав президиумов этих судов;

ж) утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации регламент арбитражных судов и т.д.

Президиум Высшего Арбитражного суда Российской Федерации действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а по решению Пленума в состав Президиума могут быть введены и судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации:

а) рассматривает дела в порядке надзора по протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в России;

б) рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды системы. Если Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации проводит свои заседания не реже двух раз в год, то Президиум заседает два раза в неделю.

Судебные коллегии Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации создаются из числа судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, возглавляются председателями коллегий, которые по должности являются заместителями Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В их функции входит: рассмотрение дел по первой инстанции, изучение и обобщение судебной практики, разработка предложений по совершенствованию законов и иных нормативных и правовых актов, анализ судебной статистики и т.д. В судебных коллегиях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации образуются судебные составы специализирующиеся на арбитражных делах определенных категорий.

Новым органом в системе является Совет председателей арбитражных судов, действующий при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации. Это совещательный орган, он призван рассматривать вопросы организационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных судов Российской Федерации. Для реализации принятых им решений Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации издает приказы и распоряжения.

Одновременно при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации действует Научно-консультативный совет, задачей которого является подготовка научно-обоснованных рекомендаций по вопросам, связанным с формированием практики применения законов по их совершенствованию. Положение об этом Совете, как и его состав, утверждаются Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Придание Верховному Суду Российской Федерации статуса высшего судебного органа не имеет абсолютного характера, оно ограничено сферой осуществления его компетенции: дела, подсудные судам «общей юрисдикции». Следовательно, по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных актов, а также по делам об экономических спорах Верховный Суд не является высшим судебным органом, поскольку эти дела рассматриваются соответственно Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Перечень дел, в отношении которых Верховный Суд выступает в качестве суда высшей инстанции, не является исчерпывающим. Помимо гражданских, уголовных и административных дел, в нем упомянуты и иные дела. Способ определения подсудности путем открытого перечня отражает ведущиеся поиски наиболее совершенных форм судебной деятельности. Высказываются, в частности, предложения о создании специализированных подсистем общей юстиции - судов по делам несовершеннолетних, судов по трудовым спорам и т.п. Если эти предложения будут приняты законодателем, то статья 126 Конституции не станет препятствием для их реализации.

В настоящее время Верховный Суд Российской Федерации действует в составе Пленума, Президиума, Судебной коллегии по гражданским делам и Военной коллегии. Полномочия Верховного Суда определены Законом РСФСР от 8 июля 1981г. «О судоустройстве РСФСР», Гражданским процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами. Он рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Последние три вида производства и есть деятельность, выполняя которую Верховный Суд, как сказано в статье 126, «осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор».

9. Основные проблемы развития государственного управления в России.

В России вот уже десятилетия происходят глубокие социально-экономические изменения. Так или иначе, несмотря на все потрясения, неизбежные социальные потери, современное российское общество продолжает идти по пути радикальных социальных реформ, осуществляется переход к рыночной экономике, к демократическим нормам и отношениям, идет процесс социальной дифференциации, углубление общественных, национальных и других противоречий.

Хорошо известно, что периоды социальной трансформации общества являются этапами обострения и расширения конфликтности. Распад старых общественно-политических институтов, создание новых, периоды временного сосуществования их взаимоисключающих форм не могут не сопровождаться возникновением конфликтных ситуаций. К тому же, рыночная экономика предполагает существование многообразных структур, социальных и индивидуальных различий, которые требуют взаимного согласования и соотнесения.

Государство располагает огромными материальными ресурсами и благами, имеющими сейчас, как никогда, большое значение в жизни людей. Эффективное, целевое использование этих благ и ресурсов может существенно влиять на протекание конфликта, вплоть до заметного ограничения или полного его прекращения. В особом положении находятся некоторые регионы страны, где процессы рыночных преобразований и приватизации проходили по иному сценарию, иными темпами и в других масштабах, чем в целом по стране.

Поэтому в настоящий момент так актуально совершенствование государственного управления, что имеет значение не только в целом для страны, но и ее регионов.

В современной России способность социальных субъектов к согласованию своих позиций и интересов, взглядов и ориентаций трудновыполнимо, для политической культуры регионов страны более характерны нетерпимость к инакомыслию, стремление уничтожить или унизить политического противника. Достигаемые компромиссы носят временный характер, при изменении общей политической ситуации всякие договоренности отбрасываются. Абсолютно понятно, что наличие правовой базы управления – это необходимое требование к любому провозглашающему себя демократическим государством, нацеленному на построение гражданского общества. Данная проблема – одна из самых серьезных в практике управления в современной России[1].

России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления.

Понятие "государственное управление" характеризует область научного знания и вид социального управления - сферу практической деятельности, связанную с решением проблем государственной организации и регулирования общественной жизни. Постепенно новые веяния во все большей степени охватывают управленческие процессы и в региональных структурах.

В преддверии XXI столетия формационные преобразования в развитии российского государства - смена общественно-политического строя и социально-экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы мирового научно-технического прогресса - приобрели особое значение для науки и практики управления. Они обусловили необходимость кардинального изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного управления. Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления, сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности.

В настоящее время приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник). Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами.

Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.

Оценка и анализ состояния государственного управления РФ и поиски решений по повышению производительности государственного управления в сложившейся в Российской Федерации ситуации затруднены неясностью ряда общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем, которые выступают объективными основаниями для самого государственного управления. В данный момент мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения[2].

Целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции.

Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в фундаменте жизнедеятельности общества. Они являются производными от целей общества.

В качестве приоритетных целей государственного управления в современной России можно определить следующие:

1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны;

2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны;

3. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция;

4. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей;

5. Поддержка позитивной экологической обстановки;

6. Поддержание рыночных механизмов;

7. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра[3].

Функции государственного управления - объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют, по крайней мере, два фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе.

На наш взгляд, в настоящий момент для России целевой направленностью является государственное управление на основе беспристрастной законодательно выверенной системы и современных технологий. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

Совершенствование стиля государственного управления предполагает постановку, анализ и решение многих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное – организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организованность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует, прежде всего, рациональности и эффективности государственного управления[4].

Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований.

Нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России.

Государственное управление России имеет многовековую историю, в которой просматривается набор определенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практически всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление.

Очевидной чертой российской традиции государственного управления является встроенная в общество традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденцию ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.

Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. В данном аспекте следует, прежде всего, учитывать, что генетически население России - это люди, исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельской культуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни. Это отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуирует полностью изначальный смысл этих социальных образований.

Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.

Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российской государственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать.

В практике государственного управления страной постоянно приходится иметь дело с национальным фактором, что требует внимательного его учёта и выработки адекватной политики и решений.

Анализ этого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны, выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, с другой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнего момента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.

Рассматривая проблему в этой плоскости, с точки зрения реалий сегодняшнего дня хотелось бы отметить следующие черты сложившейся ситуации. Как мы знаем, в недавнем прошлом перед Россией стояла важная задача демонтажа предшествующего строя и замены его новым, более жизнеспособным механизмом, но на данном этапе можно наблюдать некоторые трудности. Здесь как бы наблюдается двойной стандарт: с одной стороны, большинство людей хотели изменений в сторону увеличения прав, а с другой, перераспределение обязанностей государства никто не хотел возлагать на свои плечи.

Следует отметить, что наша страна накопила значительный ресурс образованности, интеллектуальный потенциал. По ряду показателей, например грамотности, охвате обучению точными науками, этот потенциал выше среднемирового. Однако и этот фактор стал стимулом кризиса, воспринимаясь образованными кругами, носителями достижений научно-технического прогресса как аномалия, в связи с тем, что прогресс в области образования, в интеллектуальной сфере не вел к соответствующей оценке качества труда, не подкреплялся соответствующими организационно-управленческими условиями.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управления должна особенно касаться регионального звена государственного управления Российской Федерации. Необходимость отхода от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз освоены лишь "в первом приближении". Трудно идет становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали. Вместо управления процессами децентрализации идет стихийная борьба за захват власти у центра в пользу регионов, субъектов Федерации.

Российская Федерация в настоящее время испытывает на себе воздействие наследие СССР. Практически от советского унаследован аппарат государственного управления как в плане личном (симптоматично сохранение появившегося в 30-х годах термина «кадры» для описания персонала государственного аппарата), так и в значительной мере управленческих структур и их качеств. Сохранены менталитет и привычки прежнего аппарата, вместе с тенденциями к коррумпированности, бюрократизации, стремлении подминать под себя граждан, и нарождающиеся институты гражданского общества. Аппарат управления действует в обстановке слабой регламентированности, бесконтрольности со стороны общества; он не защищен нормативными, обеспечивающими ему «иммунитетом» при политических изменениях во властных структурах. Государственная служба как социально-правовой институт не создана[5].

Выражены попытки навязывать обществу умозрительные схемы, манипулировать общественным мнением, что усиливает нигилизм общественности в отношении цинизма структур власти. Доверие населения к политике, к политическим лидерам после опыта последнего года придется зарабатывать в течение длительного времени. В то же время несомненны ожидания в массе, построенные вокруг возможности появления харизматического лидера, способного разом решить проблемы общества.

Распространившееся увлечение коммерцией, бизнесом, а вернее сказать просто легкой наживы едва ли может претендовать в моральном аспекте на универсальность целей в российском обществе. К тому же медленный и трудный переход к рынку девальвирует его ценности, вместе с идеалами демократии.

В мировом контексте имеется возможность выстраивать предлагаемые решения так, чтобы "угадать" прокладывающие себе путь во всем мире тенденции, сохранить российскую самобытность и использовать действительно оптимальные варианты решения проблем государственного управления. Исторически и геополитически Россия - это решающий фактор процессов на евразийском континенте. Ее влияние на населяющие этот ареал народы велико и неизбежно. В российском обществе достаточно остро дебатируется вопрос о применимости к России известных в мире моделей развития и устройства. Обвинения в слепом копировании той или иной модели весьма распространены и достаточно обоснованы.

Очевидно, что и российская модель будущего устройства будет конкретной и оригинальной. В то же время методологически ценно использовать зарубежный опыт для поиска выхода из кризисной ситуации, решения задач, стоявших перед страной.

На наш взгляд концепцию государственного управления России следовало бы базировать на решении стратегически ключевой задачи развития общества - на рациональном использовании созданного в стране интеллектуального, технологического, хозяйственного потенциала для выхода на мировой рынок высоких технологий, завоевания там конкурентоспособных позиций, рынков сбыта. Такая стратегия предполагает подведение под современный интеллектуальный и технологический потенциал страны соответствующей информационной базы, новых технологий, без которых неизбежны отставание и проигрыш конкурентам. В свою очередь, стратегически важным представляется сохранение тех позиций, на которых строится интеллектуальный и технологический потенциал меняющейся России: инфраструктура, традиционные институты, потенциал образования, науки, техники. Здесь необходимы опережающее государственное мышление, помощь и управленческие решения в смысле политики протекционизма.

Перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью.

Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

9. Органы прокуратуры, их задачи и функции.

Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

В систему органов прокуратуры входят Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры республик в составе Федерации, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также городов, районов и иные территориальные прокуратуры. В эту систему входит и военная прокуратура, осуществляющая свою деятельность непосредственно в Вооруженных Силах РФ. Каждый прокурор действует от имени всей системы прокурорских органов.

Централизация органов прокуратуры выражается в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему прокурору и Генеральному прокурору РФ.

Предназначение прокуратуры закреплено в Конституции РФ: "В правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2). Соответственно эту обязанность государство выполняет с помощью всех органов государственной власти, а значит, и таких, как прокуратура.

Одной из основных целей прокуратуры в Законе о прокуратуре (ст. 1) определено обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации закреплены в п. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения:

1) верховенства закона;

2) единства и укрепления законности;

3) защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры.

В Федеральном законе о прокуратуре приоритеты деятельности прокуратуры направлены прежде всего на защиту прав и свобод человека и гражданина. Это не означает противопоставления прав гражданина охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить человеку и обществу. Эти интересы выражены прежде всего в законах . И наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы.

Иными словами, в качестве целей участия прокуратуры в правозащитной деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в этой деятельности вытекают из целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как деятельность органов и учреждений современной российской прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

Таким образом, исходя из изложенного выше, следует, с нашей точки зрения, четко уяснить, что цели и задачи деятельности прокуратуры исчерпывающим образом определены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", иных законах, ряде международных договоров Российской Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. При этом цели и задачи отмеченной деятельности определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государственном механизме <10>.

В.Ф. Крюков предлагает различать цели деятельности прокуратуры - ближайшие и конечные <11>. По его мнению, принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановление их - это ближайшая цель. Конечная цель прокурорского надзора состоит в создании условий, исключающих нарушение закона.

В отличие от понятий целей и задач более устоялось в юридической литературе понятие "функция". Оно, по выражению В.П. Рябцева, относится к числу правовых категорий, которые раскрывают и объясняют содержание, структуру и пределы деятельности того или иного государственного органа. Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, он сформулировал понятие "функция" по отношению к прокуратуре как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур <12>.

Функцией прокуратуры является надзор. Об этом со ссылкой на разных авторов пишет Ф.М. Кобзарев: "Анализ норм и положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" позволяет заключить, что основным средством достижения определенных законом целей является прокурорский надзор, и прежде всего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как именно в прокурорском надзоре заключается основная функция прокуратуры <13>.

Для прокурора нет других интересов, кроме обеспечения верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного противодействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему истолкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения" <14>.

Ю.П. Синельщиков о функциях прокуратуры пишет следующее: "Функция надзора за исполнением законов прямо закреплена в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ установила: "В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет... надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие". В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о том, что прокурор осуществляет "...надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия".

Оба упомянутых закона говорят лишь о двух функциях прокурора: надзора за законностью и уголовного преследования. Причем если Закон о прокуратуре РФ на первое место ставит надзор, то УПК РФ - уголовное преследование" <15>.

В свою очередь, С. Осипян, говоря о функциях, пишет следующее:

"Исходя из задач прокуратуры, определяющих осуществление ее полномочий в общей системе ее функциональной деятельности в надзорной сфере и осуществлении уголовного преследования, базовые функции являются логически первичными для деятельности прокуратуры. В целом они определены в Законе о прокуратуре. Однако думается, что с учетом сегодняшних реалий они не могут не быть пересмотрены. В законе, нам представляется, должны быть четко обозначены три базовые функции прокуратуры:

- функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

- функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

- функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде".

Такой подход представляется правильным, соответствующим характеру тех полномочий, которыми прокурор наделен в настоящее время.

Как уже упоминалось выше, прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры.

Ю.П. Синельщиков, говоря о важности надзора, пишет, что совершенно очевидно, что в связи с принятием Закона от 5 июня 2007 г. функция надзора за законностью становится главной, а по нашему мнению, и единственной на досудебных стадиях уголовного процесса <17>.

М.Н. Шевцов определяет прокурорский надзор за исполнением законодательства как эффективную надведомственную форму контроля со стороны Российского государства, целью которого является обеспечение законности <18>.

Указанные цели могут быть достигнуты путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов, охраны социально-экономических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав Российской Федерации и республик в составе Федерации, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления <19>.

Прокурорский надзор состоит:

- в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства;

- в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда.

Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего, правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п. 1 ст. 129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ, даже если предмет надзора - исполнение законов субъектом Федерации .

9. Общая характеристика органов государственной власти на федеральном уровне.

Одно из главнейших предназначений Конституции РФ состоит в организации системы органов государственной власти, через которую государство осуществляет свои функции. Эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и большое число других органов и учреждений, построенных по вертикали и горизонтали, отражающих различную степень соподчиненности. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Органы государственной власти - важнейшая часть этого механизма, выравнивающие, в первую очередь, организаторскую роль государства в обществе. Поэтому орган государственной власти имеет такие задачи и собственные полномочия, которые соответствуют функциям государства.

Орган государственной власти создается только государством и действует от имени государства. Только государство устанавливает порядок организации и функционирования этих органов, наделяет их кругом конкретных полномочий, за который они не должны выходить, устанавливает их права и обязанности и объем ответственности в случае их нарушения.

Каждый орган государственной власти имеет свою особую структуру и объем полномочий, которые отличают его от других органов государственной власти, но все они вместе выступают как единое целое, как единая государственная власть, осуществляющая функции государства. Таким образом, орган государственной власти - это составная, относительно обособленная и самостоятельная часть государственного механизма, которая участвует в осуществлении функций государства, действует от имени государства и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет установленную государством структуру и компетенцию и применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности.

Орган государственной власти для реализации задач и функций государственной власти Российской Федерации наделяется государством определенными правовыми и материально-финансовыми средствами.

Конституционно-правовой статус органа государственной власти характеризуется рядом основных черт, которые отличают его от множества других органов, организаций, учреждений, которые могут входить в механизм государственной власти, но органами государственной власти не являются. Прежде всего, орган государственной власти устанавливается только государством и в особом порядке. Он создается в соответствии с нормами Конституции, законами или другими нормативными правовыми актами. Это означает, что вне установленного порядка образования органа государственной власти, он не может быть создан и функционировать. Конституция РФ прямо гарантирует этот принцип, определяя в ст. 3 (ч. 4), что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Конституция определяет способ и порядок образования органов государственной власти. На федеральном уровне государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Вместе с тем, Конституция устанавливает, что образование этих органов должно осуществляться в соответствии со специально принятыми законами, поскольку в Конституции невозможно предусмотреть все детали и особенности формирования и функционирования органов государственной власти. Через соответствующие конституции, уставы и законы образуются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Президент РФ и Государственная Дума, например, избираются непосредственно гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, а судьи Конституционного Суда, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ, как и Генеральный прокурор РФ. Председатель Правительства РФ назначается по представлению Президента Государственной Думой; члены Правительства назначаются Президентом по представлению Председателя Правительства РФ. В создании органа могут участвовать не один, а несколько органов государственной власти. Так, например, Конституция РФ предусматривает, что половину состава аудиторов счетной палаты и ее председателя назначает Государственная Дума, а вторую половину состава аудиторов и заместителя председателя Счетной палаты назначает Совет Федерации.

Органы государственной власти могут быть созданы, преобразованы или ликвидированы не только законами, но и подзаконными актами, например, указами Президента РФ или главы исполнительной власти субъекта РФ. Это касается, прежде всего, структуры и полномочий органов исполнительной власти.

Для органа государственной власти характерно то, что он создается для осуществления задач государственной власти, осуществления деятельности российского государства. Так, например, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, Президент является главой государства, а Правительство осуществляет исполнительные функции. Задачи и функции органов государственной власти субъектов РФ определяются их Конституциями, уставами и другими законодательными актами.

Признаком органа государственной власти являются его властные полномочия. Это означает, что его решения носят общеобязательный характер, и для их осуществления при необходимости может быть использовано государственное принуждение. Органы государственной власти издают нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок использования гражданами, общественными организациями и должностными лицами своих прав и выполнение обязанностей и регулирование отношения между государством и гражданином в установленной сфере государственной жизни.

Государственный орган имеет определенные права, которые выступают для него и в качестве обязанностей, имеет четко установленную сферу применения этих прав, пределы их территориального использования. Установлено это для того, чтобы орган государственной власти не выходил за рамки своей компетенции и не присваивал себе полномочий других органов государственной власти.

Обычно объем компетенции органа государственной власти устанавливается при его создании нормативными правовыми актами - законами, указами, положениями и т.д., которые впоследствии законным порядком могут быть изменены или дополнены. Орган государственной власти обладает самостоятельной компетенцией, чего, как правило, лишены его внутренние подразделения и в силу чего они не могут рассматриваться как самостоятельные государственные органы.

Для органа государственной власти характерен особый, как правило, установленный Конституцией порядок его деятельности. Он более детально регламентирован в отношении Государственной Думы, Совета Федерации и судебных органов, причем последние действуют в рамках уголовного и гражданского судопроизводства, и менее четко - в отношении Президента, Правительства и других органов исполнительной власти, порядок деятельности которых устанавливается специальными конституционными законами.

Характерным признаком органа государственной власти является установленная в правовых формах его структура, внутренняя организация данного органа, обычно закрепляемая Конституциями, уставами, законами, другими нормативными правовыми актами. Внутренняя структура органа государственной власти зависит от модификаций, объема компетенции, правового статуса. Она может быть очень простоя (прокурор субъекта Федерации) или сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания РФ).

Органы государственной власти могут состоять из выборных депутатов или назначенных в установленном законом порядке государственных служащих, осуществляющих от имени государства определенные властные полномочия. Орган государственной власти может быть представлен и в лице одного человека. Это, например, Президент РФ, президенты республик в составе Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека. Эти должностные лица действуют в силу конституционных норм или на основе закона и несут ответственность только перед теми, кто их избрал или назначил.

В зависимости от порядка принятия властных решений органы государственной власти могут основываться на принципах единоначалия (Президент, министерство) или на принципах коллегиальности (Правительство РФ).

Наряду с органами государственной власти, Конституция закрепляет создание и функционирование органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти. Эти органы обладают особым правовым статусом, но для них также характерны основные признаки органа государственной власти - установленный законом порядок создания, структуры и функционирования этих органов, их властные полномочия.

Местное самоуправление - это не государственная власть, но оно не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т.д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территориальной единицы, прямо не подчинены органам государственной власти РФ или ее субъектов и занимаются, в основном, делами, имеющими местное значение(см. гл. 27).

Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции. Прежде всего, органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти, т.е. ее полной независимости внутри страны и на международной арене. Суверенитет государственной власти основывается на принципе суверенитета народа и осуществляется в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии.

Другим важнейшим принципом системы органов государственной власти является принцип единства системы государственных органов. Это означает, что вся система органов государственной власти должна действовать как единый организм в рамках единого суверенного государства. При этом Президент как глава государства координирует функциональную деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Но не все органы государственной власти субъектов РФ образуют единую построенную на иерархической основе структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает в определенных пределах установление такой системы для судебных и исполнительных органов государственной власти. Но такая система, построенная на иерархической основе, совершенно исключена для органов законодательной власти, которые действуют на основе полной самостоятельности, и решения которых не могут быть отменены или изменены соответствующим общефедеральным органом законодательной власти РФ. А такие органы государственной власти, например, как прокуратура, не могут в смысле полной самостоятельности быть разделены на органы общефедеральные и субъектов Федерации, имея в виду полную самостоятельность последних, так как система прокуратуры строится на основе строгой централизации и подчиненности нижестоящего прокурора вышестоящему, а всей системы прокуратуры - Генеральному прокурору РФ.

Важнейшим принципом системы государственных органов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Как уже отмечалось, Конституция РФ определяет компетенцию самой Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Так называемые "остаточные" полномочия входят в предмет ведения исключительно субъектов Федерации и в данном случае субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако, в вопросах распределения компетенции между самой Федерацией и ее субъектами остается много нерешенных проблем. В частности, нет четкого распределения полномочий в системе органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, распределения полномочий в других областях государственной жизни.

Важнейший принцип системы органов государственной власти - принцип выборности. Этот принцип распространяется на формирование высших представительных органов Российской Федерации и ее субъектов - Президента РФ, Президентов и других высших должностных лиц субъектов Федерации.

С принципом выборности ряда органов государственной власти тесно связан и принцип участия граждан в формировании и деятельности органов государственной власти. Граждане участвуют, прежде всего, в выборах представительных органов государственной власти и в выборах органов местного самоуправления. Кроме того, законодательством субъектов Федерации может быть установлено формирование и других государственных органов. Следует отметить, что деятельность граждан в органах государственной власти оформляется как государственная служба со всеми присущими ей обязанностями, требованиями и привилегиями. Работать в органах государственной власти могут только граждане РФ. Ни министры, ни лица без гражданства не могут принимать участие в государственной службе, которая, помимо прочего, строится на принципах профессионализма.

Принципом деятельности системы государственных органов является право граждан обжаловать в вышестоящий государственный орган или в суд неправомерные действия или бездействие органов государственной власти. Это конституционное право граждан на обжалование действий органов государственной власти и должностных лиц нацелено на усиление правомерности и эффективности деятельности органов государственной власти, защиты конституционных прав граждан и охраны конституционного строя РФ.

Еще один принцип системы органов государственной власти - принцип гласности и открытости в порядке формирования и деятельности этих органов. Этот принцип предполагает широкое освещение деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, проблемах, стоящих перед ними. Принцип гласности предполагает более тесное взаимодействие органов государственной власти с населением, контроль общественности за порядком формирования и деятельности органов государственной власти.

И наконец, важно выделить принцип разделения властей, на котором строится система органов государственной власти в Российской Федерации и ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти РФ делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства. При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы "сдержек и противовесов", отработанной мировым конституционным опытом. Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили. Важнейшая роль в деле защиты конституционных прав и свобод российских граждан от возможного произвола со стороны органов государственной власти должна принадлежать Уполномоченному по правам человека РФ.

Единая система государственных органов должна быть четко и повсеместно скоординирована.

Прежде всего, эту сложную работу по координации деятельности органов государственной власти осуществляет Президент РФ как глава государства, например:

Президент оказывает воздействие на законодательные органы власти путем осуществления права законодательной инициативы, права подписания принятых законов или права наложения на них вето;

Президент оказывает воздействие на судебную власть (путем предоставления Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Конституционного суда, Верховного суда и Высшего Арбитражного суда, назначение судей других федеральных судов);

Президент фактически направляет деятельность исполнительных органов власти в лице федерального Правительства, с которым Президент очень тесно связан и фактически направляет его деятельность, формально не являясь главой исполнительной власти.

Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, выводит Президента РФ за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти. Это дало основание некоторым российским конституционалистам утверждать, что в России формируется отдельная самостоятельная Президентская отрасль власти или даже сверхпрезидентская. Видимо, такая точка зрения имеет право на существование, поскольку в установленной ныне форме принцип разделения властей в Российской Федерации носит довольно ограниченный характер, в то время, как в чисто президентской республике (например, США) президент является главой исполнительной отрасли власти и несет ответственность за результаты работы кабинета министров, а в России Президент активно воздействует на законодательную отрасль власти, контролирует и фактически руководит действиями Правительства, а сам выведен из-под влияния этой системы, в том числе и из-под влияния какой-либо формы контроля со стороны органов государственной власти.

За исключением института отрешения президента от должности по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (процедуры очень усложненной и практически неосуществимой) у Федерального Собрания и судебной власти, равно как и у избирательного корпуса, нет реальных рычагов воздействия на деятельность президента или установление ответственности за последствия этой деятельности.

Видимо, такая конституционная модель института Президентства была установлена в силу особенностей переходного периода, переживаемого Россией, и во многом была приспособлена под Президента Ельцина. Не исключено, что в дальнейшем по мере стабилизации конституционного строя в России, принцип разделения властей будет приближаться к его классической форме при установлении чисто Президентской республики.