tom_1

Грецией, Словакией, Испанией, Австрией и ФРГ. В Германии документ был утвержден 27 мая 2005 г. Здесь решение принимали депутаты двух палат парламента (бундестага и бундесрата), таким образом, лишних сложностей удалось избежать.

Серьезные затруднения возникли в тех государствах, где референдум был не консультативным, а основным инструментом ратификации. К примеру, во Франции проекту Конституции была гарантирована поддержка в Национальном собрании – как сторонников Жака Ширака, так и значительной части лидеров Социалистической партии. Однако французское руководство «пошло другим путем», хотя Конституция Франции не требовала именно такой формы одобрения проекта Конституции для Европы. В результате, французы на референдуме 30 мая 2005 г. большинством в 54,87% голосов отвергли документ (явка составила 69,74% из примерно 41,8 млн. чел., внесенных в избирательные списки). Министр внутренних дел Франции Доменик де Вильпен сообщил, что число противников Конституции было особенно велико в сельской местности, тогда как жители крупных городов часто высказывались в поддержку документа.[362]

Следом, 2 июня 2005 г., ратификация была провалена в Нидерландах. Здесь на референдуме против Конституции проголосовало уже 61,6% избирателей (за – только 38,4%, при явке 62,8%). В отличие от Франции, нидерландский референдум носил консультативный характер, но основные политические партии страны не решились пойти против воли своих избирателей. Судьба документа в парламенте была решена. Риторика проекта оказалась далека от рядовых граждан Европы. А отсутствие в документе упоминания о «христианских корнях» европейского единства вызвало дружное противодействие всех европейских христианско-демократических сил, усиленное пропагандой Ватикана и вполне реальной угрозой принятия Турции в Европейской Союз. Министр иностранных дел Нидерландов Бернард Бот признался, что вопросы европейской интеграции и европейские проблемы мало разъяснялись гражданам его страны.

В самой Франции на ход референдума повлияли и другие факторы. В частности, французы неожиданно увидели, что «оказались в Европе, которую они не понимают» (выражение газеты «Фигаро»). Они стали бояться наплыва «сантехников из Польши» и другой сравнительно дешевой рабочей силы из стран ЦВЕ, новых членов ЕС. Страшили их и перспектива утраты льгот в государственном секторе экономики, и возможность «бегства» своей промышленности на Восток, и рост безработицы. Разочарование правительством Жан-Пьера Раффарена обратили в свою пользу радикалы разного рода - как левые, так и правые. При этом левые боялись ликвидации социальных гарантий, а правые – нового потока иммигрантов, которые даже и не должны считаться таковыми в новой Европе. Часть французов опасалась также «потери национального лица» в расширяющемся Союзе, болезненно переживая как переход лидерства к ФРГ, так и продолжающееся вмешательство США в европейские дела.[363] В результате, по вине Франции в ЕС начался очередной затяжной кризис идентичности.

Только 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне был подписан новый Договор, призванный заменить собой нератифицированный проект Конституции. Лиссабонский договор представляет собой, по сути, шаг назад, ибо возвращает правовую ситуацию к традиционному балансу межправительственного и наднационального начал. Следует также иметь в виду, что трудности, связанные с ратификацией Лиссабонского договора (особенно – в Ирландии, где в июне 2008 г. предстоит референдум), могут прямо повлиять на темпы дальнейшего расширения ЕС.

15.Расширение

После Маастрихта остро встал вопрос о расширении на Восток в условиях распада

СССР и, в целом, биполярного мира. Однако первые шаги в данном направлении были весьма робкими. Участниками четвертого расширения стали только Австрия, Швеция и Финляндия, страны во времена «холодной войны» традиционно нейтральные, хотя и вполне западные. По уровню социально-экономического развития (а также прочности

291

рыночной экономики и степени зрелости гражданского общества) они совершенно не уступали изначальной «шестерке», превосходя многие другие страны Европейского Союза. Еще в начале 70-х годов все три страны подписали соглашения о свободной торговле с Сообществом, затем – при Делоре - вошли в Европейское экономическое пространство. Австрия подала официальную заявку на полноправное членство в ЕС 17 июля 1989 г., Швеция – 1 июля 1991 г., Финляндия – 18 марта 1992 г. За ними последовали было Швейцария (май 1992 г.) и Норвегия (ноябрь 1992 г.), но – по различным причинам и на разных этапах - «сошли с дистанции». В частности, на решение Швейцарии отозвать свою заявку повлиял отрицательный результат, полученный на референдуме о присоединении к Европейскому экономическому пространству.

25 июня 1994 г. были подписаны договоры о присоединении к ЕС Австрии, Финляндии, Швеции и Норвегии. Однако неудача на референдуме в Норвегии, проведенном 28 ноября 1994 г., также закрыла дорогу этой стране в ЕС. «Против» здесь высказалось 52,4% всех, принявших участие в голосовании. Напротив, Австрия, Финляндия и Швеция провели свои референдумы вполне успешно. В Австрии 12 июня 1994 г. целых 66,4% проголосовавших одобрило вступление в ЕС, в Финляндии 16 октября таковых оказалось гораздо меньше - 57%, а в Швеции 13 ноября – всего 52,2%. 1 января 1995 г. эти страны стали полноправными членами ЕС, что было закреплено позднее Амстердамским договором. Площадь Союза возросла на 43%, население – на 11%, ВВП – на 8%.[364]

Принципиальное решение о возможности пятого расширения было принято на заседании Европейского Совета в Копенгагене в июне 1993 г. Там же утвердили знаменитые «Копенгагенские критерии»: 1) наличие стабильных институтов, гарантирующих демократию, верховенство закона, права человека, уважение и защиту прав меньшинств; 2) существование жизнеспособной рыночной экономики, а также способность противостоять давлению конкуренции и рыночных сил внутри Союза; 3) способность взять на себя обязанности, связанные со вступление в ЕС, в частности – поддерживать цели политического, экономического и валютного союза. Был и четвертый критерий – это способность самого Союза абсорбировать новые государства-члены, не ставя под угрозу собственную цельность и стабильность.[365] Именно этот критерий исключает принятие в ЕС такой огромной европейской страны, как Россия, хотя «европейским» официально признается каждое государство, хотя бы часть территории которого находится в Европе. Поэтому с Турцией и ведутся вялотекущие (и мало кого в Союзе радующие) переговоры о вступлении в ЕС (начаты только осенью 2005 г., хотя Турция подала свою заявку еще в 1987 г., а в 1999 г. получила статус официального кандидата).

Кипр и Мальта подали свои заявки также довольно рано – в 1990 г. Венгрия и Польша сделали этот шаг в 1994 г., Болгария, Латвия, Литва, Румыния, Словакия и Эстония – в 1995 г., Чехия и Словения – в 1996 г. При этом в декабре 1997 г. Европейский совет, опираясь на оценки КЕС, решил начать переговоры о присоединении весной 1998 г. только с шестью странами, которые считались наиболее «продвинутыми» (Польша, Чехия, Венгрия, Эстония, Словения и Кипр). Было решено также созывать ежегодную Европейскую конференцию, на которой были бы представлены все страны-члены и кандидаты, вне зависимости от степени их подготовленности. На первой такой конференции, состоявшейся в Лондоне в 1998 г., выяснилось, что степень недовольства стран, оставшихся за бортом переговорного процесса, достаточно велика. Особенно резкой была реакция Турции, которая вообще отказалась от участия в Лондонской конференции. На заседании Европейского совета в Хельсинки в декабре 1999 г. было принято решение начать переговоры также с Латвией, Литвой, Мальтой, Словакией, Болгарией и Румынией.[366] Только Турция все еще оставалась в «подвешенном состоянии» и «выпала» из зафиксированного Ниццским договором расчета голосов в Совете и Европарламенте после завершения пятого расширения.

292

На заседании политических руководителей государств-членов ЕС в Брюсселе 24-25 октября 2002 г. был, в целом, решен вопрос о сроках присоединения стран-кандидатов. Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония, как было признано, достигли соответствия всем политическим критериям присоединения, а к началу 2004 г. должны добиться соответствия и экономическим критериям. Болгария и Румыния же, по сложившему тогда общему мнению, могли вступить в ЕС не ранее 2007 г. 12-13 декабря 2002 г. в Копенгагене на очередном заседании Европейского Совета «десятка» завершила переговорный процесс. Великобритания, Испания, Италия и Греция активно выступили на Копенгагенском саммите за одобрение кандидатуры Турции. Однако они добились лишь подтверждения ее статуса «страны-кандидата».[367] Интересно в этой связи отметить, что было принято решение о включении в ЕС только греческой части Кипра. Вопрос о членстве турецкой части острова решено было обсудить отдельно. Референдум о воссоединении Кипра, проведенный в преддверии вступления страны в ЕС под эгидой ООН, не дал положительного результата. Греки-киприоты в массе своей высказались против, в то время как турки-киприоты поддержали идею объединения страны.

16 апреля 2003 г. в Афинах было подписано Соглашение о вступлении в ЕС первой десятки стран ЦВЕ.[368] «За бортом» остались только Турция, Румыния и Болгария. Ратификация повсеместно прошла успешно, и 1 мая 2004 г. Венгрия, Республика Кипр (греческая часть), Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония стали полноправными членами Европейского Союза. Аналогичное соглашение с Болгарией и Румынией было подписано только 25 апреля 2005 г. в Люксембурге.[369] 11 мая 2005 г. болгарский парламент ратифицировал Договор о вступлении в ЕС, затем аналогичный шаг сделала и Румыния. 1 января 2007 г. эти две страны вошли в ЕС.

Таким образом, ситуация с расширением Евросоюза такова: 27 государств уже являются полноправными членами ЕС, а три страны (Турция, Хорватия и Македония) официально признаны кандидатами. 3 октября 2005 г. с Хорватией и Турцией начаты переговоры о вступлении; еще несколько балканских государств (Албания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория) подписали 22 ноября 2004 г. рамочные соглашения с ЕС и ждут официального признания кандидатами.

Хорватия подала заявку на членство в феврале 2003 г. В апреле 2004 г. КЕС дала положительное заключение, и в июне того же года Европейский совет признал Хорватию страной-кандидатом. Открытие переговоров с данным государством, однако, откладывалось из-за позиции Гаагского суда, требовавшего выдачи генерала Анте Готовины, обвиняемого в совершении преступлений против жителей Сербской краины в годы гражданской войны. Условие это было выполнено, и, не без труда, переговоры с Хорватией и Турцией были открыты одновременно. Серьезную роль в данном процессе сыграла Австрия, которая согласилась поддержать кандидатуру Турции (вопреки собственной - ясно обозначенной ранее - позиции) только в обмен на поддержку Хорватии. Причем у непредвзятого наблюдателя складывается впечатление, что не только Хорватия, но и некоторые другие страны, даже не являющиеся сегодня признанными кандидатами, могут вступить в ЕС гораздо раньше Турции. К примеру, Македония стала кандидатом только в декабре 2005 г, переговоры с ней еще не открыты, но все это – вопрос ближайшего времени. При этом вопрос о принятии в Евросоюз таких (безусловно, европейских) государств, как Молдова и Украина, пока вообще серьезному обсуждению не подлежит. Впрочем, Молдова может со временем использовать германскую модель, то есть «раствориться» в Румынии (подобно тому, как бывшая ГДР «растворилась» в ФРГ). Вариант этот сегодня выглядит как маловероятный, ибо он связан с отказом руководства страны от политических амбиций (и даже от претензий на Приднестровье).

16.«Друзья»

«Кольцо друзей», опоясывающее Евросоюз от Марокко до России, должно, по мысли

293

европейских геополитиков, служить буферной серой зоной между единой Европой, с одной стороны, и Африкой с Азией, с другой. Однако страны, находящиеся сегодня в этом «кольце», имеют весьма различные перспективы взаимодействия с ЕС. Если Марокко, которая уже подавала заявку на членство, в Евросоюз не примут никогда (из-за отсутствия собственно европейской территории у данной страны), то страны-члены Совета Европы могут еще на что-то рассчитывать в отдаленной перспективе.

Так называемый Барселонский процесс – это новая политика Евросоюза в отношении тех средиземноморских, а именно - африканских и азиатских, государств, территории которых когда-то входили в Римскую империю и имели с Европой общую судьбу. В июне 1994 года Европейский Совет в Корфу провозгласил укрепление политики ЕС в отношении Средиземноморья. В октябре того же года КЕС внесла конкретные предложения: предоставление странам региона обширной финансовой помощи, заключение соглашений об ассоциации, осуществление таможенного союза с Турцией. Европейский Совет отстаивал эту стратегию в декабре 1994 г. в Эссене. Затем в июне 1995

г.в Каннах очередной саммит Европейского Совета утвердил разработанное Комиссией постановление о финансовой и технической помощи странам Средиземноморья и назначил проведение конференции по региону на уровне министров иностранных дел. Участие в переговорах приняли представители стран-членов ЕС, а также почти всех средиземноморских стран (кроме Ливии), Иордании и Палестины.

Результатом данной конференции стали Барселонская декларация от 28 ноября 1998

г.и рабочая программа, включающая целый пакет мер. «Первая корзина» должна помочь развитию партнерства в области обеспечения безопасности между участниками Барселонского процесса. Согласно «второй корзине» следует создать до 2010 г. евросредиземноморскую зону свободной торговли. Наконец, «третья корзина» распространяет партнерство на социальную сферу и сферу культуры. За конференцией в Барселоне последовали две другие конференции на уровне министров иностранных дел: в апреле 1997 г. на Мальте и в апреле 1999 г. в Штутгарте, дополненные внеочередными встречами в Палермо в июне 1998 г. Политика ассоциации и кооперации привела к заключению двусторонних ассоциированных соглашений между ЕС и некоторыми странами региона: Израилем, Марокко и Тунисом (1995), Иорданией и Палестинской автономией (1997), Египтом (1999).[370] Некоторое время шли аналогичные переговоры с Сирией. Затем Барселонский процесс отступил в тень широкомасштабного пятого расширения. Однако принятие в Евросоюз в 2004 г. малых средиземноморских стран – Мальты и Кипра, а также открытие в 2005 г. переговоров о присоединении с Турцией и Хорватией серьезно укрепило положение ЕС в Средиземноморье.

В2006 г. кандидат в президенты Франции от партии Союз за народное движение Николя Саркози в качестве одного из пункта своей предвыборной программы объявил создание «Средиземноморского Союза». Считается, что авторство изначального проекта принадлежит личному советнику Николя Саркози, Анри Гэно, ныне занимающему пост специального советника при президенте Французской Республики. Одной из целей проекта являлось продвижение Франции на ключевые позиции в европейском диалоге со странами Средиземноморья, не входящими в ЕС. В случае успеха Франция могла бы стать лидером в средиземноморском регионе, а, как следствие, и лидером ЕС, значительно укрепив свои геополитические позиции. Кроме того, Саркози неоднократно говорил, что для Турции нет места в Евросоюзе. Он искренне полагал, что членство в Средиземноморском Союзе, где возможно развитие «тесных многосторонних взаимоотношений», станет для турецкой стороны заменой полноценного членства в ЕС.

6 мая 2007 г. Николя Саркози победил во втором туре президентских выборов, а 23 октября того же года – уже в качестве президента - пригласил всех лидеров Средиземноморья на саммит во Францию в июле 2008 года. Время было выбрано неслучайно, ибо оно приходилось на начало председательства Франции в Евросоюзе. Вскоре стали известны некоторые детали проекта. В частности, предполагалось, что страна-участник будет

294

возглавлять Средиземноморский Союз на принципах ротации (почти как в ЕС), занимаясь вопросами энергетики, безопасности, борьбы с террором, миграции и торговли. Средиземноморский Союз и ЕС смогут работать вместе в рамках некоторых общих институтов, включая правоохранительные структуры - в целях борьбы с коррупцией, терроризмом, организованной преступностью, торговлей людьми.

Вскоре Саркози добился поддержки своих итальянских и испанских партнеров. 21 декабря 2007 г. лидеры Франции, Италии и Испании на совместной пресс-конференции в Риме объявили о создании новой организации – Средиземноморского Союза. Премьер-министр Италии Романо Проди, в частности, заявил, что начало проекту положено. В свою очередь, Саркози назвал новую организацию «осуществимой мечтой». Испанский премьер Хосе Луис Родригес Сапатеро подтвердил:, что Союз призван объединить Средиземноморье, укрепить мир и стабильность, разрешить проблемы иммиграции.

Однако идея французского президента была встречена острой критикой в Германии. Внешнеполитическое ведомство ФРГ было крайне обеспокоено возможным укреплением позиций Франции и, как следствие, ослаблением германского влияния в ЕС. Не будучи средиземноморским государством, Германия, согласно изначальному проекту, не могла претендовать на непосредственное участие в предполагаемом Средиземноморском Союзе. Такое положение привело бы к утрате ФРГ статуса крупнейшего европейского лидера. Таким образом, Германия соглашалась поддержать создание Средиземноморского Союза лишь при условии внесения существенных изменений в начальный план Саркози, которые оговаривали бы равное участие всех стран ЕС, в том числе - не имеющих выхода в Средиземное море, в новом проекте.

4 марта 2008 г. канцлер Германии Ангела Меркель и президент Франции Николя Саркози договорились в Ганновере о создании Средиземноморского Союза, открытого для всех 27 стран-членов ЕС. Таким образом, по инициативе ФРГ выработка совместной средиземноморской политики фактически вернулась в рамки Барселонского процесса. Меркель и Саркози всячески демонстрировали свое политическое единодушие, опровергая прежние сообщения СМИ о якобы возникших между ними разногласиях. В новый Союз особенно активно приглашалась Турция, которая, как заявлял ранее глава французского государства, не имеет возможности стать членом Евросоюза, но претендует на привилегированные отношения с Европой. С 1 июля 2008 г. Франция станет председателем Евросоюза, а 13-14 июля, по словам Саркози, в Париже пройдет саммит глав государств и правительств средиземноморского региона, на котором будет учрежден Средиземноморский Союз. Детали своего совместного предложения руководители Германии и Франции решили внести на обсуждение очередного саммита Европейского Совета. Главными задачами новой организации должны были стать, по их мнению, выработка согласованной иммиграционной политики, развитие экономики и торговли, продвижение основополагающих ценностей правового государства и защита окружающей среды.

14 марта 2008 года решение о начале процесса создания Средиземноморского Союза было принято на саммите Европейского Совета в Брюсселе. Главы государств и правительств 27 стран-членов Евросоюза единодушно одобрили совместное предложение президента Франции Николя Саркози и федерального канцлера Германии Ангелы Меркель о создании Средиземноморского Союза. Была названа и дата предполагаемого саммита в Париже — 13-14 июля 2008 года.

Турция первоначально отказывалась поддержать проект, опасаясь, что его признают альтернативой интеграции данной страны в ЕС. В единой Европе, действительно, все громче слышатся голоса тех, кто полагает, что «абсорбционная способность» Евросоюза не безгранична. Вместо полноценного членства многим странам, в том числе и Турции, постоянно предлагаются некие «тесные многосторонние взаимоотношения». Великобритания подержала протест турецкой стороны, будучи стратегическим партнером Турции и представителем турецких интересов в ЕС. Однако, получив заверения о том, что участие в новом проекте не является такой альтернативой, турецкая сторона согласилась

295

изменить свою позицию и принять участие в строительстве Средиземноморского Союза. Это тем более разумно, что полноценное членство Турции в ЕС – весьма отдаленная и маловероятная перспектива. Законодательство и судебная система Турции все еще не соответствуют европейским нормам. Кроме того, Турции, благодаря ее огромному (по европейским меркам) населению, придется выделять квоты во всех институтах ЕС на самом высшем уровне (практически - наравне с ФРГ). Следует также иметь в виду, что многие влиятельные европейские лидеры (включая Н. Саркози и А. Меркель) вовсе не жаждут вместе с укреплением позиций ЕС в Средиземноморье получить «в нагрузку» курдскую проблему, многомиллионное мусульманское население (являющееся «питательной средой» для деятельности разного рода экстремистов и террористов), а также «европейскую» границу с нестабильным Ираком. По всей видимости, Средиземноморский Союз, если он все-таки будет создан, станет именно альтернативой вступления Турции в ЕС – желает она этого или нет. С другой стороны, исходя из сложившихся политических и экономических реалий, можно предположить, что место Турции в новом Союзе должно быть весьма достойным.

Отношения с новой Россией развивались параллельно и также берут начало с исторического саммита Европейского Совета на острове Корфу. Именно там 24 июня 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), вступившее в силу 1 декабря 1997 г. Задержка с ратификацией была вызвана состоявшимся четвертым расширением. Однако Австрия, Финляндия и Швеция подписали и ратифицировали СПС без проблем. В качестве перспективной цели в документе называется создание зоны свободной торговли (что на практике возможно только после вступления РФ в ВТО). Поэтому наиболее успешно долгие годы развивался политический, а не экономический диалог. В июне 1999 г. Кельнский саммит Европейского Совета принял Коллективную стратегию Европейского Союза по отношению к России. В октябре того же года появилась ответная реакция – Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010). К сожалению, как утверждает В.Г. Шемятенков, «содержательная сторона этих документов оказалась небогатой».[371] В мае 2001 г. Романо Проди выступил с инициативой создания общего европейского экономического пространства. Идею одобрили и в РФ, и в ЕС, а для ее реализации была создана Группа высокого уровня во главе с заместителем председателя Правительства России В.Б. Христенко и членом КЕС К. Паттеном. На сегодняшний день имеются разработанные «дорожные карты» для создания целых четырех общих пространств между Россией и Евросоюзом. Однако реальное их построение, вероятно, выйдет за рамки среднесрочной перспективы.

«Друзья» у Евросоюза имеются самые разные, в том числе – не входящие в «кольцо». Безусловно, сохраняется определенная взаимозависимость бывших метрополий и утраченных ими колониальных владений. Особенно это касается Великобритании со своим Содружеством и Франции с ее пресловутой «Франкофонией». Что же касается собственно Европы, то практически полностью интегрированы в ЕС такие малые страны, как Андорра, Монако, Сан-Марино, Ватикан. Они уже давно перешли на евро и некоторые из них даже чеканят собственные монеты (имеющие, скорее, коллекционную ценность). Не являясь формально членами Шенгенской зоны, данные страны предполагают наличие у туристов из «дальнего зарубежья» именно Шенгенской визы (в том случае, если виза требуется вообще). Следующий круг составляют страны-члены ЕАСТ, входящие в Европейское экономическое пространство (Норвегия, Исландия, Лихтенштейн), и Швейцария, недавно одобрившая на референдуме присоединение к Шенгенской зоне. Налицо факт юридической, политической и экономической взаимозависимости данных государств и ЕС. Еще один круг составляют потенциальные кандидаты на вступление в Евросоюз из западнобалканских государств (Албания, Босния и Герцеговина, Македония, Сербия и Черногория), а также Молдова и Украина. Все они рвутся в ЕС, но их не торопятся признавать полноценными кандидатами. В последнем

296

круге ждут своей участи Грузия, Армения, Азербайджан. Шансы у них ничтожные, но «надежда умирает последней». Собственно, и Россия с Беларусью могли бы попасть в этот список, не будь у них собственного видения будущего европейского континента.

Наконец, следует сказать об отношениях ЕС со странами Северной Америки. По мнению нынешнего Председателя Комиссии Баррозу, трансатлантические отношения должны гармонично дополнять европейский интеграционный процесс. Однако есть и другое мнение: единая Европа часто выступает прямым конкурентом США в борьбе за влияние на третьи страны, не наблюдается никакой гармонии между сторонами ни в области торговых взаимоотношений, ни в соревновании евро и доллара. Создание европейской армии до сих пор беспокоит натовских генералов. Единая Европа постепенно превращается в самостоятельный «центр силы» и все менее нуждается в опеке «большого брата». Европейская интеграция (в некоторых случаях) может быть прямо противопоставлена как атлантической, так и глобальной. Какая точка зрения победит – вопрос открытый. Однако в среднесрочной перспективе сотрудничеству североамериканских стран (не только США, но и Канады, Мексики) с ЕС альтернативы нет.

17.Шенген

Общеевропейский интеграционный процесс охватывает – в той или иной мере – практиче­ ски все государства Европы. Хотя основным институтом общеевропейской правовой инте­ грации является Совет Европы, существуют иные – весьма разнообразные – правовые ме­ ханизмы, структурирующие «Европу переменной геометрии». В частности, грядущее оче­ редное расширение Шенгенской зоны позволяет говорить о стремлении ряда европейских стран, не являющихся членами Европейского Союза, присоединиться к некоторым согла­ шениям, прямо включенным в правопорядок ЕС.

Понятия «Шенгенские соглашения», «Шенгенские достижения», «Шенгенские договорен­ ности», «Шенгенские правила» по сути своей идентичны и взаимозаменяемы. В отдель­ ном Приложении к «Протоколу об интеграции Шенгенских достижений в рамки Европей­ ского Союза» четко определено, что под этими «достижениями» понимаются: «1) Согла­ шение о постепенной отмене контроля на общих границах этих стран, подписанное в Шенгене 14 июня 1985 г. правительствами государств экономического союза Бенилюкса, Федеративной Республики Германии и Французской Республики; 2) Конвенция о при­ менении Соглашения о постепенной отмене контроля на общих границах, подписанного в Шенгене 14 июня 1985 г., с прилагающимися Заключительным актом и общими деклара­ циями, подписанная в Шенгене 19 июня 1990 г. Королевством Бельгии, Федеративной Республикой Германии, Французской Республикой, Великим Герцогством Люксембург и Королевством Нидерландов; 3) Протоколы и Соглашения о присоединении к Соглашению 1985 г. и к Конвенции 1990 г. о применении подписаны: Италией (в Париже, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (в Бонне, 25 июня 1991 г.), Грецией (в Мадриде, 6 ноя­ бря 1992 г.), Австрией (в Брюсселе, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (в Люксембурге, 19 декабря 1996 г.), с прилагающимися Заключительными актами и декла­ рациями; 4) Решения и декларации, принятые Исполнительным комитетом, учрежденным в соответствии с Конвенцией 1990 г., а также акты, принятые во исполнение Конвенции органами, наделенными Исполнительным комитетом правом принятия решений».[372] Первое Шенгенское соглашение было заключено в одноименном городе Шенген (распо­ ложенном в Великом Герцогстве Люксембург) 14 июня 1985 г. следующими государства­ ми: Федеративной Республикой Германией, Французской Республикой, Королевством Ни­ дерланды, Королевством Бельгия и Великим Герцогством Люксембург. Основной целью данного документа явилась поэтапная отмена контроля на общих границах стран-участ­ ниц и перенесение данного контроля на внешние границы общей зоны, что служило даль­

297

нейшему укреплению связей между отдельными государствами-членами Европейских Со­ обществ. Таким образом, Шенгенские достижения изначально не были напрямую связаны с правопорядком ЕС, представляя собою локальное соглашение пяти стран наиболее инте­ грированного «твердого ядра» Сообществ. Заметим, что Европейский Союз в то время еще не был создан.[373] Значение инкропорации Шенгенских достижений в рамки ЕС трудно переоценить. Предо­

ставляя официальные гарантии прав граждан, данный шаг способствовал достижению цели свободного передвижения населения (которая была зафиксирована еще в Едином Европейском Акте от 9 сентября 1985 г.).[374] Созыв новой межправительственной кон­ ференции для внесения изменений и дополнений в Договор о создании Союза был преду­ смотрен уже при подписании Маастрихтского договора. В 1996 г. данное предписание было исполнено – Италия как страна-председатель направила в Совет свои предложения об изменении учредительных договоров. Одновременно она запросила Европарламент и Совет о предоставлении новых предложений о том, как проводить межправительственную конференцию. Комиссия ЕС предоставила государствам-членам свой доклад «Об усиле­ нии Политического союза и подготовке к расширению», где перед Европейским Союзом выдвигались цели: быть ближе к гражданам; активно проявлять себя во всем мире; адап­ тировать свою институционную систему так, чтобы она успешно функционировала после увеличения состава Союза.[375] Комиссия ЕС рекомендовала предстоящей конференции найти новые пути продвижения

модели социального развития, принятой Союзом, выработать европейскую концепцию безопасности и обороны, а также реформировать институты сообразно новым потребно­ стям и перейти, в частности, к принятию решений большинством голосов.[376] МПК открылась 29 марта 1996 г. в Турине - ей поручили разработать текст нового учреди­

тельного акта с тем, чтобы усовершенствовать структуру Европейского Союза и решить все оставшиеся спорные проблемы. Открыли конференцию главы государств и прави­ тельств, однако основная работа выпала на долю министров иностранных дел, других выс­ ших правительственных чиновников, а также их заместителей и советников. Особенно трудной и важной задачей оказалась реформа институтов ЕС в связи с предстоящим суще­ ственным расширением его состава. В частности, на конференции так и не удалось дого­ вориться о радикальной реформе Комиссии и Совета. Стороны согласились лишь, что не позднее, чем за год до намеченного полномасштабного расширения на Восток, будет со­ звана новая МПК (в противном случае пришлось бы отсрочить прием новых членов в со­ став Союза). Не все страны-члены были согласны и с инкорпорацией Шенгенских согла­ шений в текст нового договора. В результате Великобритания, Ирландия и Дания огово­ рили в специальных документах, приложенных к основному тексту, свою особую пози­ цию.

И все же на сессии Европейского Совета, состоявшейся в июне 1997 г. в Амстердаме, проект нового Договора был, в целом, одобрен. Потребовалось немного времени для тща­ тельного редактирования, и вскоре документ был готов к подписанию, которое состоялось 2 октября все там же, в Амстердаме. Процесс ратификации прошел успешно во всех стра­ нах-членах ЕС (которых к этому времени стало уже 15).[377] Амстердамский договор вступил в силу 1 мая 1999 г. В Преамбулу (и основной текст)

были внесены положения о создании в рамках Союза «пространства свободы, безопасно­ сти и законности». Решения, принимаемые институтами ЕС, отныне должны были отли­ чаться большей открытостью и близостью к нуждам и потребностям граждан стран-чле­ нов. Устанавливалось и особое «гражданство Союза». Договор несколько расширил уча­ стие Комиссии в осуществлении конкретных внешнеполитических решений, а также изме­ нил функции и полномочия Генерального секретаря Совета. Предусматривалось создание Политического комитета, объединяющего руководителей политических департаментов министерств (и ведомств) иностранных дел стран-членов.[378]

298

Однако договор не внес ясности в вопрос о самой природе Европейского Союза, который так и не получил статус юридического лица. Не были до конца прояснены и отношения ЕС с Западноевропейским Союзом. Подготовка к расширению ЕС на Восток подталкивала полномасштабную институциональную реформу. Таким образом, уже в мае 1999 г., когда Амстердамский договор вступил в силу, его текст мало кого устраивал, и необходимость новой межправительственной конференции была очевидна. Однако Шенгенские достиже­ ния были прочно инкорпорированы «в рамки Европейского Союза», став неотъемлемой частью европейского права.

Согласно Амстердамскому договору, особый механизм, созданный странами-членами Шенгена, был упразднен, а функции Исполнительного комитета перешли к Совету. Про­ токол подтвердил участие в Шенгенской зоне двух стран, не являвшихся членами ЕС – Исландии и Норвегии. Одновременно появился механизм реализации концепции «про­ двинутого сотрудничества»: отдельные государства получили возможность с целью углубления интеграции вводить в отношениях между собой особые постановления, в то время как другие страны-члены ЕС могли оставаться «вне игры». Таким образом, факти­ чески признавалась правомерность существования «Европы разных скоростей» (или «Европы переменной геометрии»). В частности, Великобритания и Ирландия остались за пределами Шенгенской зоны.

Расширение самой Шенгенской зоны происходило в несколько этапов. Напомним, что из­ начальное Соглашение было подписано лишь пятью странами (Бельгией, Люксембургом, Нидерландами, Францией и ФРГ). Италия присоединилась к Соглашению в 1990 г., Испа­ ния и Португалия – в 1991 г., Греция – в 1992 г., Австрия – в 1995 г., скандинавские стра­ ны (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция) – в 1996 г. Прибалтийские страны (Латвия, Литва и Эстония), Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словения и Мальта вошли в Шенген в 2007 г.

Великобритания и Ирландия с самого начала оказались от вступления в Шенгенскую зону. При этом Соединенные Королевство защищало свои особые национальные интере­ сы, а Республика Ирландия была вынуждена последовать за своей соседкой, дабы сохра­ нить тесные связи с Северной Ирландией. Однако Великобритания и Ирландия оставили за собой право «в любое время подать заявку на присоединение к некоторым или ко всем положениям этих достижений».[379] В 2000 г. Великобритания в рамках Совета мини­ стров юстиции и внутренних дел провела переговоры об участии в Шенгенском сотрудни­ честве: в той его части, которая не связана с отменой пограничного контроля на общих границах. Ирландия последовала примеру Великобритании. Кипр, Румыния и Болгария, будучи полноправными членами Европейского Союза, тоже – по разным причинам – пока не связаны с Шенгенскими достижениями в полном объеме.

Первыми странами Шенгенской зоны, не являющимися членами Европейского Союза, стали Норвегия и Исландия. Основываясь на Соглашении, подписанном 19 декабря 1996 г. в Люксембурге, данные скандинавские государства получили возможность участия в Шенгенских достижениях и сумели сохранить свои особые отношения с Данией, Швецией и Финляндией в рамках Северного Совета. Норвегия и Исландия получили статус ассоци­ ированных членов Шенгенской группы и вошли в Шенгенскую зону в марте 2001 г. Важ­ но отметить, что и Норвегия, и Исландия являются также членами Европейской ассоциа­ ции свободной торговли (ЕАСТ) и Европейского экономического пространства (ЕЭП). Еще в 1992 г. ЕС заключил с Норвегией, Исландией и Лихтенштейном (государствами, входящими в ЕАСТ), Соглашение о создании Европейского экономического про­ странства, в рамках которого осуществляется свободное движение товаров, услуг, лиц и капиталов. Швейцария также фактически является участником ЕЭП, но ее отношения с ЕС регулируются двусторонними соглашениями (ибо на референдуме в 1992 г. швейцар­ цы отвергли Соглашение о создании Европейского экономического пространства).[380] Тот факт, что Швейцария не присоединилась к Шенгенским соглашениям, частично объ­ ясняется значением швейцарской банковской системы для международных финансовых

299

операций (хотя стандарты таможенных и полицейских служб данной страны являются очень высокими, а Швейцария в своей визовой политике во многом уже ориентируется на Шенгенские требования). Швейцарией был подписан целый ряд документов, позволяю­ щих включить ее в европейскую систему безопасности.[381] С некоторыми участниками Шенгена были заключены двусторонние соглашения о координации действий и сотрудни­ честве правоохранительных органов: с Францией - Соглашение о трансграничном сотруд­ ничестве полицейских органов двух стран, с Италией - Соглашение о депортации неле­ гально въехавших лиц, о сотрудничестве полицейских и таможенных органов, о правовой помощи по уголовным делам. С Австрией и Германией подписаны Меморандумы о взаи­ мопонимании, в которых была констатирована готовность к более тесному взаимодей­ ствию пограничных, таможенных и полицейских органов в сфере уголовного преследова­ ния преступников и обеспечения внутренней безопасности. Более того, Швейцария заин­ тересована в сближении с Шенгенскими государствами не только на двусторонней, но и на многосторонней основе. Для изучения этого вопроса министры внутренних дел Ав­ стрии, Германии, Италии, Франции и Швейцарии приняли решение о создании неофици­ альной рабочей группы.

Новым шагом в сближении Швейцарии с Шенгеном стало принятое Федеральным сове­ том Швейцарии решение о въезде в Швейцарию с 1 августа 2000 года граждан Таиланда, Бахрейна, Катара, Кувейта, Омана, Саудовской Аравии и ОАЭ по имеющимся у них шен­ генским визам; так же был разрешен безвизовый въезд в Швейцарию иностранных гра­ ждан, имеющих постоянный вид на жительство в странах-членах ЕС, ЕАСТ, США, Кана­ де, Андорре, Монако и Сан-Марино.

В мае 2004 г. ЕС предоставил Швейцарии т.н. «открытый переходный период» в области правового сотрудничества с тем, чтобы по истечении его страна могла войти в Шенген­ скую зону. 26 октября того же года в Люксембурге было подписано соответствующее Со­ глашение, которое вступило в силу 1 апреля 2006 г., а также Протокол о расширении Со­ глашения о свободном движении лиц. Данные документы были вынесены в Швейцарии на общенародные референдумы. На первом референдуме, относительно Шенгенского (Ду­ блинского) соглашения, который состоялся 5 июня 2005 г., «за» высказалось 54% приняв­ ших участие в голосовании. 25 сентября того же года на втором референдуме, по вопросу свободного движения лиц, «за» проголосовало 56% самых политически активных швей­ царцев.[382] Дорога ко вступлению Швейцарии в Шенген была открыта.

Инкорпорация Шенгенских достижений стала важным этапом в развитии европейского права, в углублении сотрудничества между государствами Европейского Союза. Расшире­ ние Шенгенской зоны за счет государств ЕАСТ способствует дальнейшей общеевропей­ ской интеграции (в целом) и – в частности – построению единого европейского правового пространства. Швейцария, ближайший сосед Европейского Союза, является его вторым по важности торговым партнером (сразу после США, но перед Китаем). Около миллиона гра­ ждан ЕС живет и работает в Швейцарии, еще больше – регулярно пересекает ее границы. Вхождение Швейцарии в Шенгенскую зону в конце 2008 г. должно существенно упро­ стить их жизнь. А сама Швейцария с данным шагом, мы надеемся, окончательно переста­ нет быть «черной дырой» на карте Единой Европы. Таким образом, происходит сближе­ ние стран Европы, включая те страны, которые не являются членами ЕС, в направлении унификации визовой политики, усиления сотрудничества стран по вопросам, относящим­ ся ко второй и третей «опорам», а также в направлении снижения и постепенной отмены контроля на общих внутренних границах, и перенесение его на внешние.

18.Европейское экономическое пространство

Успехи в развитии общеевропейской интеграции, особенно - экономической, стимулиро­ вали появление в начале 90-х годов нового образования — Европейского экономического пространства (ЕЭП), нацеленного на преодоление раскола Западной Европы на две инте­

300