tom_1

фикцией, и к этому есть определенные основания. Основными источниками доходной части бюджета ЕС являются: 1) сборы, связанные с импортом сельскохозяйственной продукции, а также с производством и хранением сахара и глюкозосодержащих продуктов; 2) таможенные сборы; 3) 1% НДС; 4) так называемый «четвертый ресурс», исчисляемый пропорционально ВВП стран-членов и используемый для «сбалансирования бюджета». Имеются и некоторые другие поступления.

Перераспределение денежных средств через бюджет ЕС ставит страны-члены в положение чистых доноров и чистых реципиентов. Больше всего вносят в европейский бюджет ФРГ, Нидерланды, Швеция, Австрия и Великобритания. Франция и Италия несут гораздо более легкое бремя. А вот Люксембург, несмотря на свое экономическое процветание, умудряется постоянно серьезно обогащаться за счет ЕС. То, что финансовое бремя далеко не всегда отвечает реальному соотношению экономического потенциала и реальных потребностей, обычно вызывает бурю эмоций в Европейском парламенте.

Расходная часть бюджета ЕС включает следующие основные статьи: 1) общая сельскохозяйственная политика (ОСХП); 2) структурные фонды; 3) научные исследования; 4) внешняя политика; 5) административные расходы. Разумеется, постоянно появляются и другие расходы, в том числе – непредвиденные. Все расходы делятся на обязательные, определяемые Советом и не подлежащие сокращению при утверждении бюджета в Европейском парламенте (прежде всего, ОСХП), и необязательные (практически все остальные). В 1992 г. ОСХП финансировалась в объеме 61,3% всего бюджета ЕС, в 1999 г. расходы на нее сократились до 45,7%. На проведение региональной политики было выделено соответственно 14,5% и 35,7% бюджета ЕС. Как мы видим, в 90-е годы ХХ в. наблюдался рост расходов структурных фондов в ущерб ОСХП. Эта тенденция действует и сейчас. На сохранении солидного финансирования ОСХП традиционно настаивает Франция, за дальнейший рост расходов на проведение региональной политики выступают беднейшие страны Евросоюза.

Делор ввел в 1988 г. так называемые «финансовые перспективы» на несколько лет вперед. В настоящее время еще действует третий документ такого рода, рассчитанный на 2000-2006 гг.,[346] и ведутся жаркие баталии вокруг четвертого соглашения (на 2007-2013 гг.). В июне 2005 г. Европейский парламент запросил 975 млрд. евро, но на саммите Европейского Совета в декабре того же года с большим трудом удалось согласовать лишь 862 млрд. Великобритания, председательствовавшая в ЕС во второй половине 2005 г., отказалась пойти на более существенные уступки и потребовала очередного сокращения расходов на ОСХП. Предлагаемый размен «британского чека» (то есть финансовых послаблений Великобритании) на радикальный пересмотр ОСХП не нашел, разумеется, поддержки во Франции. Государствам-новичкам даже пришлось выступить со своей инициативой – они отказывались от части предполагаемой помощи, распределяемой через структурные фонды. Но хрупкое соглашение было достигнуто напрасно - в начале 2006 г. Европарламент отказался утвердить представленный ему сокращенный вариант бюджета. Австрийский канцлер Вольфганг Шуссель (Австрия председательствует в ЕС в первой половине 2006 г.), Председатель КЕС Ж.М. Дуран Баррозу и Председатель Европейского парламента Хосеп Боррель приступили к напряженным переговорам, которые весной 2006 г. дали, наконец, долгожданный результат.

12.Евро

Создание Европейского Союза означало неизбежное углубление реальной экономической и валютной интеграции стран-членов (определенные послабления были предусмотрены только для Великобритании и Дании). Однако в 1992-1993 гг. ЕВС переживала тяжелейший кризис. Были девальвированы итальянская лира, испанская песета, португальский эскудо и ирландский фунт. Италия и Великобритания вышли из механизма регулирования обменных курсов. Чтобы в этих условиях ЕВС могла выжить, со 2 августа 1993 г. допустимые пределы колебаний были расширены до 15%. Однако

281

затем Франция, Италия, Дания, Ирландия и страны Бенилюкса добились довольно устойчивых курсов своих валют и уровня инфляции, приближающегося к западногерманскому. Они вынуждены были подчинить свою внутреннюю экономическую политику внешней дисциплине Механизма валютных курсов, где господствовала немецкая марка. Когда Бундесбанк изменял свои процентные ставки, прочим обычно оставалось только следовать его примеру.

В июне 1995 г. Комиссия ЕС опубликовала «Зеленую книгу» о практических мерах по введению единой европейской валюты под названием «Одна валюта для Европы», где ставились следующие задачи: «во-первых, из всех возможных сценариев перехода выбрать один, устранив тем самым неопределенность и сократив издержки переходного периода; во-вторых, определить конкретные задачи всех участников процесса, вплоть до технических деталей; в-третьих, выработать основные направления кампании по широкому разъяснению проекта и завоеванию поддержки со стороны общественного мнения, без которой переход к ЭВС был бы невозможен».[347] В «Зеленой книге» отмечалось с сожалением, что около трети жителей стран ЕС никогда не слышали ни об ЭКЮ, ни об ЭВС.

15-16 декабря 1995 г. Европейский совет на своем заседании в Мадриде утвердил разработанный Комиссией сценарий и принял решение о том, что единая европейская валюта будет называться не ЭКЮ, а евро. Положительным оказалось то, что предложения Комиссии не требовали внесения каких-либо изменений в текст Маастрихтского договора. Посему вопрос об ЭВС не стоял в повестке дня ни МПК, предшествующей амстердамскому саммиту, ни в самом Амстердаме, ни даже позднее – в Ницце. Известный исследователь В.Г. Шемятенков полагает, что не поднимать вопрос об ЭВС в Амстердаме

– это лучшее, что можно было сделать в данных условиях.[348] 12 октября 1996 г. к ЕВС примкнула марка Финляндии. 24 ноября того же года, после

четырехлетнего перерыва, в систему вернулась итальянская лира. А 17 июня 1997 г. был принят Регламент Совета ЕС № 1103/97 о некоторых положениях, касающихся введения евро.[349] В документе, в частности, появляется термин «цент», а ссылки в юридических документах на экю заменяются ссылками на евро по курсу один евро к одному экю.

16 марта 1998 г. участие в ЕВС возобновила греческая драхма, и на 3% был ревальвирован ирландский фунт, чтобы приблизить его курс к рыночному. Таким образом, в 1998 г. ЕВС впервые с момента образования объединяла 13 валют стран – членов ЕС (за ее рамками остались лишь британский фунт и шведская крона). 25 марта Европейский валютный институт и Европейская комиссия представили Совету ЕС доклады о результатах процесса конвергенции. 2 мая того же года сессия Европейского совета в Брюсселе приняла окончательное решение о составе первой группы участников валютного союза: Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Италия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия и Франция. По критериям конвергенции в первую волну могли попасть также Великобритания и Швеция. Но их правительства, учитывая общественное мнение и результаты опросов (неизменно показывавшие преобладание противников евро) не определили для себя точные сроки перехода на единую европейскую валюту. Открытым остался и вопрос об участии в ЭВС Дании.

Регламент Совета ЕС №974/98 от 3 мая 1998 г. о введении евро жестко зафиксировал двусторонние обменные курсы национальных валют стран – участниц ЭВС по отношению друг к другу.[350] 1 июня 1998 г. Европейский валютный институт был преобразован в Европейский Центральный Банк (ЕЦБ). После долгих и сложных согласований его первым президентом был назначен Вим Дуйзенберг. 31 декабря 1998 г. был принят Регламент Совета ЕС №2866/98 об обменных курсах между евро и валютами государствчленов, которые вводят евро.[351]

1 января 1999 г. начался третий этап строительства ЭВС: 11 стран - участниц перешли к использованию евро, пока еще в безналичной форме. Единая европейская валюта стала использоваться для проведения единой валютной политики ЕС, размещения

282

новых выпусков государственных ценных бумаг, обслуживания банковских операций и безналичных платежей. Любое физическое и юридическое лицо получило право по своему выбору проводить безналичные операции в евро или в национальной валюте. С 1 января 1999 г. функции валютного регулирования перешли от центральных банков стран – членов ЭВС к ЕЦБ. Европейская система центральных банков (ЕСЦБ) стала отвечать за проведение внешней валютной политики, следить за циркуляцией евро на международных валютных рынках и в случае необходимости проводить валютные интервенции на иностранных рынках.

Высший орган ЕЦБ – Совет управляющих – состоит из шести членов Дирекции Банка

ивсех управляющих центральными банками стран «зоны евро». Президент ЕЦБ является председателем данного Совета, главная задача которого – определение денежнокредитной политики. Дирекция ЕЦБ состоит из президента, вице-президента и четырех других членов. Все они назначаются единогласным решением глав государств и правительств «зоны евро» по рекомендации Совета Союза и после консультации с Европейским парламентом и Советом управляющих ЕЦБ. Их мандат составляет 8 лет без права продления или повторного назначения. На Дирекцию возложена задача практического проведения в жизнь денежно-кредитной политики, утвержденной Советом управляющих. Важно отметить, что у Дирекции есть право давать инструкции национальным центральным банкам стран «зоны евро».

Далеко не все шло гладко даже и на третьем этапе. 28 сентября 2000 г. на референдуме в Дании большинство (53,1%) высказалось против отказа от национальной валюты – несмотря на то, что датское правительство во главе с Полем Расмуссеном настойчиво выступало за введение евро. Зато Греция, которая не смогла вовремя выполнить все критерии конвергенции, все же 1 января 2001 г. смогла присоединиться к ЭВС. Из-за того, что в «зону евро» вошли не все страны-члены ЕС, ЕЦБ нужен особый консультативный орган – Общий совет. В него входят помимо президента и вицепрезидента ЕЦБ руководители центральных банков всех стран-членов Евросоюза. Данный Общий совет осуществляет координацию деятельности банковских учреждений в рамках ЕС в целом и проводит подготовку к расширению «зоны евро». Интересно отметить, что сотрудники ЕЦБ могут набираться не только из числа граждан стран «зоны евро», но и других государств-членов Евросоюза.

Наконец, 1 января 2002 г. в обращение поступили наличные евро: банкноты и монеты. К 30 июня того же года национальные денежные знаки были выведены из оборота стран – участниц ЭВС и единственным законным платежным средством остались евро. Однако за пределами валютного союза оказались Великобритания, Швеция и Дания. Кроме того, в результате очередного – самого масштабного – расширения ЕС число стран «еврозоны» (12, не считая Монако, Сан-Марино, Ватикан и Черногорию, которые не являются членами Европейского Союза, но используют евро) стало даже меньшим, чем число стран, где функционируют только национальные валюты.[352] Вскоре государствчленов ЕС, не перешедших на евро, станет 15 - с Болгарией и Румынией. Таким образом, предстоит долгий и трудный переход стран – новичков от своих национальных валют к евро.

Создание ЭВС, как мы видим, стало закономерным итогом экономической и валютной интеграции стран-членов Евросоюза. Решающую роль в этом процессе сыграла инициатива Ж. Делора, направленная на преобразование действовавшей в то время Европейской валютной системы в реальный валютный союз. Следует также отметить, что именно немецкая марка придала значительную устойчивость новой валюте – евро (демонстрировавшей довольно долго завидную динамику по отношению к доллару США

ироссийскому рублю).

Главным принципом деятельности Европейского центрального банка является его полная независимость – как от национальных правительств стран-членов ЭВС, так и от наднациональных органов Евросоюза. ЕЦБ имеет свой собственный бюджет, не

283

являющийся частью бюджета Сообщества. Капитал ЕЦБ состоит из взносов национальных центральных банков, которые исчисляются в зависимости от численности населения и величины валового внутреннего продукта стран-участниц (при этом Сообщества не участвуют в формировании данного капитала). Председатель Совета Союза и член Комиссии, отвечающий за экономические и финансовые вопросы, могут принимать участие в заседаниях Совета управляющих и Общего совета ЕЦБ, но не имеют права голоса.[353]

Таким образом, ЕЦБ стал еще одним, причем довольно важным и независимым, «центром власти» в системе органов ЕС. К сожалению, в «зону евро» входят только 12 стран-членов из 25 (по состоянию на начало 2006 г.). Кроме Великобритании и Дании, оговоривших свое особое положение еще при подписании Маастрихтского договора, на евро не перешли Швеция и все десять «новобранцев» Евросоюза. Созидание ЭВС завершено – начинается длительный процесс расширения Экономического и валютного союза. Евро постепенно завоевывает все более прочные позиции на мировом рынке, успешно конкурируя с долларом США. Так называемый «эффект евро» способствует поддержанию европейской идентичности и, тем самым, дальнейшему углублению европейских интеграционных процессов - уже не только экономических, но и политических.

13.Армия

Еще в 1991 г. ФРГ, Франция, Испания, Бельгия и Люксембург образовали объединенные бригады с единым командованием в Страсбурге и называли их «Еврокорпус». Бригады должны были осуществлять операции под эгидой Евросоюза. Однако далеко не все страны ЕС приняли данную инициативу на «ура» - особую обеспокоенность проявили Великобритания, Италия и Нидерланды. Они вовсе не желали вывода американских войск из Европы, распада НАТО, а в ближайшей перспективе – дорогостоящего дублирования функций Атлантического альянса в регионе. Кроме того, правовая основа деятельности Еврокорпуса была заложена уже после его создания. Как мы уже знаем, Маастрихтский договор дополнил Европейское Сообщество так называемой «второй опорой» - Общей внешней политикой и политикой безопасности (ОВПБ).

Сразу после Маастрихта Западноевропейский союз (ЗЕС) заявил о своей готовности разрабатывать и осуществлять по просьбе ЕС меры оборонной политики. 19 июня 1992 г. Советом министров ЗЕС была принята Петерсбергская декларация, обозначившая задачи, для решения которых предполагалось использовать военный потенциал ЗЕС: 1) гуманитарные миссии, или миссии по эвакуации граждан ЕС; 2) миссии по поддержанию мира; 3) силовые операции по управлению кризисами, включая операции по восстановлению мира.[354] Имелись в виду военные действия в миротворческих целях, прежде всего, на территории Европы. Для подготовки подобных акций было решено создать кадровое военное подразделение. Чтобы подчеркнуть, что Западноевропейский союз стал работающей организацией, его секретариат переехал в Брюссель, поближе к КЕС и штаб-квартире НАТО. Важно отметить, что Маастрихтский договор определял ЗЕС как «оборонительный компонент ЕС и европейскую опору НАТО», то есть признавал его двойственную природу. Как бы там ни было, вплоть до подписания Амстердамского договора ЕС так и не воспользовался своим правом обращаться к ЗЕС. Реализация ОВПБ на данном этапе подкреплялась дальнейшим формированием Еврокорпуса (численностью до 50 тыс. чел.) и созданием сухопутного («Еврофор») и морского («Евромарфор») многонациональных соединений.

Амстердамский договор, подписанный в 1997 г. и вступивший в силу в 1999 г., отразил дальнейшую эволюцию ОВПБ. Была введена должность Высокого представителя по ОВПБ (на которую по решению Кельнского саммита Европейского Совета в июне 1999 г. был утвержден бывший генеральный секретарь НАТО Х. Солана Мадариага).

284

Появилось особое Подразделение планирования политики и раннего предупреждения, подчиненное непосредственно данному Высокому представителю. Ст. 14 Договора наделила ЕС полномочиями «определять принципы и основные направления общей внешней политики и политики безопасности, в том числе по вопросам, имеющим оборонное значение». Ст. 17 обеспечивала доступ ЕС к использованию потенциала ЗЕС (прежде всего, для решения «петерсбергских задач», то есть для проведения миротворческих операций). Амстердамский договор предусматривал возможность интеграции ЗЕС в ЕС, если Европейский Совет примет такое решение. За Европейским Советом также закреплялось право разрабатывать «общие стратегии» ЕС.[355]

Саммит Европейского Совета, состоявшийся в Хельсинки 10-11 декабря 1999 г., принял решение проводить Общую европейскую политику по безопасности и обороне (ОЕПБО) в поддержку ОВПБ, а также создать к марту 2000 г. новые органы при Совете ЕС: 1) Комитет по политике безопасности (действующий в Брюсселе на постоянной основе и состоящий из старших должностных лиц или послов стран-членов ЕС); 2) Военный комитет (руководствующийся в своей деятельности указаниями Комитета по политике безопасности); 3) Военный штаб (занимающийся оперативными вопросами под началом Военного комитета). Основными направлениями ОЕПБО были названы: невоенное управление кризисами; обеспечение самостоятельной способности ЕС проводить военные операции по реагированию на кризисы в соответствии с «петерсбергскими задачами» (в том случае, если НАТО не будет вовлечено в их разрешение). Западноевропейский союз должен был постепенно интегрироваться в структуры ЕС, а Евросоюз – получить полностью укомплектованную и боеспособную собственную армию.

В 2002 г. в ЕС было одобрено 8 так называемых «совместных действий» в отношении Западных Балкан, а также выработаны «общие позиции» и предприняты «совместные действия» по другим важным вопросам мировой политики (положение в Африке, Ираке, Палестине, на Кавказе и пр.). Страны-члены ЕС выделили в Еврокорпус следующее количество военнослужащих: ФРГ – 13 500, Великобритания – 12 500, Франция – 12 тыс., Италия и Испания – по 6 тыс., Нидерланды – 5 тыс., Греция – 3 тыс., Финляндия и Швеция – по 2 тыс., Бельгия, Португалия и Ирландия – по 1 тыс,. Люксембург – 500 чел. Всего же предусматривалось выделение к 2003 г. в непосредственное подчинение Евросоюзу ок. 100 тыс. чел., 400 боевых самолетов и 100 кораблей.[356] 18 марта 2003 г. Совет ЕС принял решение о проведении миротворческой операции в Македонии («Коркордия») - и 31 марта управление этой операцией перешло от НАТО к Евросоюзу. Силы ЕС были развернуты практически на всей территории Македонии.

29 апреля 2003 г. в Брюсселе состоялся четырехсторонний саммит по вопросам обороны, на котором руководство Франции, Германии, Бельгии и Люксембурга приняло решение создать европейские силы быстрого реагирования на основе уже существовавшего германо-французского подразделения. Отличие новой структуры заключалось в полной интеграции, то есть предполагалось создавать действительно единые вооруженные силы в рамках ЕС. Постоянный орган с международным персоналом был призван координировать данные объединенные силы, включающие не только армию, но также флот и ВВС. Планировалось также появление общеевропейского подразделения стратегического воздушного транспорта, объединенных сил ПВО, центров обучения личного состава. Однако большая часть идей Брюссельского саммита не была оформлена в виде официальных документов и осталась лишь в виде плана на будущее. Кроме того, инициатива четырех государств не могла подменить собой солидарное решение всех стран-членов ЕС. Строительство европейской армии все еще идет очень медленно и вяло, осложняясь постоянным «выяснением отношений» с НАТО и другими международными организациями, такими как ООН, ОБСЕ, Совет Европы.

285

14.Право

Европейское право в конце 90-х годов ХХ в. – начале третьего тысячелетия также существенно изменилось. Созыв новой межправительственной конференции для внесения изменений и дополнений в Договор о создании Союза был предусмотрен еще при подписании Маастрихтского договора. В 1996 г. данное предписание было исполнено – Италия как страна-председатель направила в Совет свои предложения об изменении учредительных договоров. Одновременно она запросила Европарламент и Совет о предоставлении новых предложений о том, как проводить межправительственную конференцию. Комиссия ЕС предоставила государствам-членам свой доклад «Об усилении Политического союза и подготовке к расширению», где перед Европейским Союзом выдвигались цели: быть ближе к гражданам; активно проявлять себя во всем мире; адаптировать свою институционную систему так, чтобы она успешно функционировала после увеличения состава Союза. КЕС рекомендовала предстоящей конференции найти новые пути продвижения модели социального развития, принятой Союзом, выработать европейскую концепцию безопасности и обороны, а также реформировать институты сообразно новым потребностям и перейти, в частности, к принятию решений большинством голосов.[357]

МПК открылась 29 марта 1996 г. в Турине - ей поручили разработать текст нового учредительного акта с тем, чтобы усовершенствовать структуру Европейского Союза и решить все оставшиеся спорные проблемы. Открыли конференцию главы государств и правительств, однако основная работа выпала на долю министров иностранных дел, других высших правительственных чиновников, а также их заместителей и советников. Особенно трудной и важной задачей оказалась реформа институтов ЕС в связи с предстоящим существенным расширением его состава. В частности, на конференции так и не удалось договориться о радикальной реформе Комиссии и Совета. Стороны согласились лишь, что не позднее, чем за год до намеченного полномасштабного расширения на Восток, будет созвана новая МПК (в противном случае пришлось бы отсрочить прием новых членов в состав Союза). Не все страны-члены были согласны и с инкорпорацией Шенгенских соглашений в текст нового договора. В результате Великобритания, Ирландия и Дания оговорили в специальных документах, приложенных

косновному тексту, свою особую позицию. И все же на сессии Европейского совета, состоявшейся в июне 1997 г. в Амстердаме, проект нового Договора был, в целом, одобрен. Потребовалось немного времени для тщательного редактирования, и вскоре документ был готов к подписанию, которое состоялось 2 октября все там же, в Амстердаме. Процесс ратификации прошел успешно во всех странах-членах ЕС (которых

кэтому времени стало уже 15).[358]

Амстердамский договор вступил в силу 1 мая 1999 г. В Преамбулу (и основной текст) были внесены положения о создании в рамках Союза «пространства свободы, безопасности и законности». Решения, принимаемые институтами ЕС, отныне должны были отличаться большей открытостью и близостью к нуждам и потребностям граждан стран-членов. Устанавливалось и особое «гражданство Союза». Деятельность Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека были прописаны в документе более детально. Предусматривалась возможность применения санкций по отношению к государству-члену, допустившему «грубое и длительное» нарушение основных прав и свобод (например, лишение права голоса в Совете). Расширялась сфера применения права Сообществ и юрисдикция Суда ЕС. В частности, Суд получил право (при определенных условиях) давать заключение о действительности и толковать решения, принятые в рамках «третьей опоры».

Шенгенские договоренности были прямо включены в правопорядок ЕС. В отдельном протоколе (приложении) четко определялось само понятие «Шенгенские соглашения»: 1) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах, подписанное в Шенгене 14 июля 1985 г. между странами Бенилюкса, ФРГ и Францией; 2) Конвенция, подписанная

286

в Шенгене 19 июля 1990 г. между теми же странами о применении Соглашения и постепенной отмене контроля на их общих границах с 14 июля 1995 г. (с приложенным заключительным актом и совместными декларациями); 3) протоколы о присоединении и соглашения, относящиеся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями; 4) решения и декларации, принятые Исполнительным комитетом, учрежденным в соответствии с Конвенцией 1990 г., а также акты, принятые в целях применения Конвенции органами, которые наделены соответствующей компетенцией Исполнительным комитетом. Согласно Амстердамскому договору, особый механизм, созданный странами-членами Шенгена, был упразднен, а функции Исполнительного комитета перешли к Совету. Протокол подтвердил участие в Шенгенской зоне двух стран, не являвшихся членами ЕС – Исландии и Норвегии.

Одновременно появился механизм реализации концепции «продвинутого сотрудничества»: отдельные государства получили возможность с целью углубления интеграции вводить в отношениях между собой особые постановления, в то время как другие страны-члены ЕС могли оставаться «вне игры». Таким образом, фактически признавалась правомерность существования «Европы разных скоростей» (или «Европы переменной геометрии»). В частности, Великобритания и Ирландия остались за пределами Шенгенской зоны.

Амстердамский договор несколько расширил участие Комиссии в осуществлении конкретных внешнеполитических решений, а также изменил функции и полномочия Генерального секретаря Совета. Предусматривалось создание Политического комитета, объединяющего руководителей политических департаментов министерств (и ведомств) иностранных дел стран-членов. Права Европейского парламента несколько расширялись. Одновременно устанавливалось максимальное количество депутатских мест, которое после расширения не должно превышать 700. Была разработана конкретная программа развития сотрудничества государств-членов в рамках Европола. Однако договор не внес ясности в вопрос о самой природе Европейского Союза, который так и не получил статус юридического лица. Не были до конца прояснены и отношения ЕС с Западноевропейским союзом. Подготовка к расширению ЕС на Восток подталкивала полномасштабную институциональную реформу. Таким образом, уже в мае 1999 г., когда Амстердамский договор вступил в силу, его текст мало кого устраивал, и необходимость новой межправительственной конференции была очевидна.

Сессия Европейского Совета в Кельне, состоявшаяся 3-4 июня 1999 г., определила следующую повестку дня для будущей МПК: состав Комиссии; соотношение голосов в Совете; возможное расширение круга вопросов, решения по которым принимается квалифицированным большинством голосов. Интересно отметить, что главы государств и правительств стран-членов сами поддерживали введение двойного большинства лишь для решений, принимаемых в Совете квалифицированным большинством. Тем самым они выступали за новое соотношение голосов в своем же органе власти.

14 февраля 2000 г. открылась МПК, специально посвященная реформе институтов Европейского Союза. За ход переговоров отвечали министры, заседавшие в Совете «Общих дел». Подготовительную работу вели представители правительств и Мишель Барнье, делегированный от Комиссии ЕС. От Европейского парламента присутствовали два наблюдателя: Элмар Брок (ЕНП) и Димитриос Тсатсос (ЕСП). На сессии Европейского Совета в Санта Мария да Фейра, состоявшейся 19-20 июня 2000 г., руководство Португалии, страны-председателя в ЕС, высказало МПК свои пожелания. Состав Комиссии мог быть определен двумя способами: либо один представитель от каждого государства-члена, либо в соответствии со строгой численностью комиссаров (независимо от количества государств). По мнению португальской стороны, следовало

287

усилить полномочия председателя КЕС (Президента), а также создать посты вицепрезидентов и, возможно, «комиссаров без портфеля». Комиссия должна иметь возможность ставить вопрос о доверии перед Парламентом. Следовало подумать также об индивидуальной ответственности членов Комиссии и о разработке механизма их отставки.

Серьезные споры на саммите, как и на конференции, вызвал вопрос о соотношении голосов в институтах ЕС. В частности, представители Франции никак не хотели согласовывать количество голосов с численностью населения ФРГ, хотя шли на подобные уступки Нидерландам и Испании. МПК разделила все положения договора на две категории. В первую вошли те статьи, для которых возможен переход (при голосовании) к квалифицированному большинству. Во второй (где такой переход был исключен) оказались положения фискального и социального характера, а также вопросы внешней экономической политики и охраны окружащей среды - здесь необходима была новая редакция текста. Представители Великобритании резко возражали против процедуры голосования квалифицированным большинством по вопросам налогообложения и социальной политики – и сумели настоять на своем. Широкая дискуссия развернулась также вокруг ст. 308 Договора о Европейском сообществе (принятие актов относительно полномочий Европейского сообщества, не имеющих специфической юридической базы).

Параллельно велись переговоры относительно Хартии ЕС об основных правах. Под руководством Романа Херцога, бывшего президента ФРГ, работала группа из 15 представителей глав государств и правительств, 16 членов Европарламента и 30 членов национальных парламентов. Здесь обсуждались такие вопросы, как защита человеческого достоинства, прав и свобод личности; равенство людей и запрет на дискриминацию; условия труда, защита здоровья и окружающей среды; социальная безопасность; правовая, консульская и дипломатическая защита. На чрезвычайной сессии Европейского Совета в Биарице 13-14 октября 2000 г. было подписано соглашение по проекту Хартии. Определение ее юридического характера было перенесено на следующий саммит.

7-9 декабря 2000 г. на очередном заседании Европейского Совета в Ницце было подписано политическое соглашение о новом договоре. После необходимой редакторской правки и шлифовки 26 февраля 2001 г. там же, в Ницце, договор был подписан. Наконец-то устанавливались численность и состав институтов ЕС после завершения очередного расширения, распределение голосов в Совете, а также порядок применения принципа квалифицированного большинства. Было решено, в частности, что блокирующее меньшинство в Совете может быть представлено либо 91 голосом, либо 38% населения стран-членов.[359]

7 июня 2001 г. в Ирландии Ниццский договор был отвергнут на референдуме. Как следствие, ратификация неожиданно затянулась. Повторное голосование в Ирландии 19 октября 2002 г. дало положительный результат. Договор вступил в силу только в начале 2003 г., когда совершенно очевидными стали недостатки и этого документа. Ниццский договор определил лишь основные контуры так необходимой Союзу институциональной реформы.

Еще на сессии Европейского Совета в Лаакене 14-15 декабря 2001 г. было принято решение созвать Конвент для обсуждения будущего Европы. Президентом Конвента был назначен Валери Жискар д’Эстен, его заместителями – Дж. Амато и Ж.-Л. Дехаен. 28 февраля 2002 г. в Брюсселе открылась первая сессия Конвента. В Президиум (руководящий орган Конвента) вошли также два представителя Европейского парламента, два представителя Комиссии, два представителя национальных парламентов, а также по представителю от правительств Испании, Дании, Греции (как стран, осуществлявших преемственное руководство в ЕС). Всего же в работе над проектом будущей Конституции приняли участие 15 представителей глав государств или правительств стран-членов, 13 представителей глав государств или правительств стран-кандидатов в ЕС; 30 представителей национальных парламентов стран-членов, 26 представителей национальных парламентов стран-кандидатов; 16 представителей Европарламента; 2

288

представителя Европейской комиссии. Страны-кандидаты принимали полное участие в работе Конвента, но не могли повлиять на текст итогового документа. В качестве наблюдателей присутствовали также 3 представителя Экономического и социального комитета, 6 представителей Комитета регионов и некоторые другие. Каждый месяц созывались двухдневные пленарные заседания в здании Европарламента в Брюсселе. В июне 2002 г. из членов Конвента были образованы рабочие группы, а уже в октябре В. Жискар д’Эстен представил очередному саммиту ЕС концепцию и основные положения будущей Конституции.

В начале декабря 2002 г. председатель Комиссии Романо Проди, выступая в Европейском парламенте, озвучил свою программу реформ для Конвента. Он, в частности, предложил сделать Комиссию подотчетной одновременно Европарламенту и Европейскому Совету, дабы они имели право на вотум недоверия к исполнительному органу. Все законодательные решения ЕС следовало бы, по его мнению, принимать простым большинством голосов – как в Совете, так и в парламенте. Голосование квалифицированным большинством должно применяться лишь в случаях «наиболее важных решений». Председатели Европейского Совета, Совета министров по общим делам и Комитета постоянных представителей могут избираться на один год. Следует ввести пост секретаря Европейского Союза по иностранным делам, который будет являться заместителем председателя Еврокомиссии. 20 декабря на очередном заседании сессии Конвента предложения Романо Проди были внимательно рассмотрены. Кроме того, обсудили роль отдельных стран и европейских институтов в обеспечении европейской безопасности. Было заявлено о коллективной ответственности стран ЕС в случае, если одному из членов Союза угрожает опасность. Предложение учредить должность министра иностранных дел ЕС нашло всеобщее одобрение.

К весне 2003 г. остов Конституции наполнился конкретным содержанием, и Конвент перешел к обсуждению поправок, вносимых Президиумом, в отдельные статьи документа. Важнейшей новеллой стало наделение Союза международной правосубъектностью и статусом юридического лица. Порядок заключения международных соглашений от имени ЕС становился гораздо рациональнее. Преимущество законодательства ЕС по сравнению с национальным закреплялось в безусловной форме. 26-27 мая проект Конституции был опубликован в Брюсселе. Он вызвал широкий резонанс в странах-членах ЕС и государствах, официально признанных кандидатами. Критике подверглось, в особенности, положение об учреждении поста постоянного Президента, имеющего большие полномочия, чем Председатель Еврокомиссии. В результате 6 июня в текст были внесены некоторые поправки, позволяющие Председателю КЕС возглавлять саммиты Евросоюза и представлять его интересы за рубежом на встречах с главами государств и правительств (что, однако, не исключает введения поста Президента ЕС). В июне 2003 г. Конвент закончил свою работу, выработав окончательный (по его мнению) проект договора, учреждающего Конституцию для Европы.

4 октября того же года в Риме на основе данного документа открылись дебаты в рамках новой межправительственной конференции. Главы государств и правительств, открывшие МПК, заявили в совместной декларации, что новая Конституция ЕС станет «жизненно важным шагом» к тому, чтобы Европа стала более «сплоченной, прозрачной и демократичной». Целью МПК было объявлено придание окончательной формы тексту Конституции. Изначальная «шестерка» была, в целом, согласна с положениями документа. Однако проект не устраивал – по разным причинам - Великобританию, Финляндию, Австрию, Испанию и ряд стран-кандидатов в члены ЕС (особенно – Польшу). Италия, которая председательствовала в ЕС во второй половине 2003 г., настаивала на необходимости подписать документ до июня 2004 г., то есть до очередных выборов в Европарламент (об этом неоднократно заявляли президент страны Карло Адзельо Чампи, премьер-министр Сильвио Берлускони и министр иностранных дел Франко Фраттини). При этом итальянцы, в общем, поддерживали требование некоторых

289

других католических стран (во главе с Испанией и Польшей) внести в документ упоминание о христианских корнях европейской идентичности. Однако Франция, также традиционно католическая страна, но более светская и со значительным процентом граждан-мусульман, категорически выступила против.

Проект был нацелен на отказ от принципа консенсуса и предполагал, что почти все решения в Совете должны приниматься квалифицированным большинством голосов (за исключением вопросов внешней политики, безопасности, налогообложения, формирования бюджета, сотрудничества в области международного уголовного права). [360] Таким образом, право вето у государств-членов все же оставалось, но было ограничено «наиболее важными» сферами. Предполагалось введение поста Президента ЕС, избираемого на два с половиной года, и поста главы МИД ЕС, а также сокращение состава Еврокомиссии. Представители Великобритании и Испании на МПК подвергли критике усиление позиции Председателя КЕС. Великобритания особенно боялась отмены права вето в вопросах налогов и социальной политики, а также усиления военнополитической интеграции в рамках ЕС. Польша и Испания были недовольны изменениями в системе голосования, опасаясь потерять свое влияние, полученное в Ницце. Согласование деталей шло медленно, особенно жаркие споры шли по поводу распределения голосов в Совете министров. Ирландия, председательствующая в Совете ЕС в первой половине 2004 г., представила пакет компромиссных решений, который и был принят (при неприкрытом давлении, оказанном Францией и Германией). В результате, 18 июня 2004 г. главы государств и правительств уже 25 стран-членов (расширение только что состоялось) одобрили на саммите в Брюсселе проект документа.

Согласно предложенной Дублином схеме, решения принимались, если за них проголосует 55% стран-членов, население которых составляет 65% от общей численности населения ЕС (проект Конвента предусматривал 50% и 60% соответственно). Новая модель была выгодна «большим» (ФРГ, Великобритания, Франция, Италия) и «малым» (Мальта, Люксембург, Латвия) странам ЕС в ущерб таким «средним» государствам, как Испания и Польша (а также Португалия, Венгрия, Бельгия, Греция). Для блокирования решения, принимаемого квалифицированным большинством, необходимо, чтобы за это высказались четыре государства, представляющие, по меньшей мере, 15% всего населения ЕС. Кроме того, Дублин предложил (а Брюссельский саммит принял) решение сохранить до 2014 г. в составе Еврокомиссии по одному комиссару от каждого государства-члена ЕС, а только затем сократить их число до 18. Минимальное число депутатов в Европарламенте от каждой из стран было увеличено до шести.

29 октября 2004 г. Договор, учреждающий Конституцию, был подписан главами государств и правительств всех 25 стран-членов ЕС. Руководители трех признанных стран-кандидатов (Болгарии, Румынии и Турции) подписали только Заключительный акт, которым утверждался текст Конституции. Делегация Хорватии присутствовала на церемонии в качестве наблюдателя. Важнейшей особенностью документа, по нашему мнению, стало признание возможности выхода государства-члена из Союза (ст.46 Договора).[361] Здесь заложена «мина замедленного действия» - со временем ЕС может превратиться в клуб не самых богатых стран Европы: с принятием все новых «бедных родственников» некоторые богатые «спонсоры» просто покинут Союз.

Вступление Конституционного акта в силу было намечено на 2007 г. после обязательной ратификации всеми странами-членами. Процедура ратификации сильно различалась в государствах ЕС. Где-то, как в Литве, было вполне достаточно утверждения документа национальным парламентом. В подобных случаях почти всегда можно было рассчитывать на положительный результат. В ряде государств ЕС, например - в Испании, проводился референдум, который носил консультативный характер. Явка 20 февраля 2005 г. в этой стране составила 42%, их них почти 77% поддержало проект Конституции. После этого парламент страны без проблем утвердил документ. К началу кризиса Конституционный акт был ратифицирован Литвой, Венгрией, Словенией, Италией,

290