tom_1

соперничества, особенно на первом этапе развития Сообщества. Не смотря на то, что это типично для отношений между двумя любыми бюрократическими структурами, по мнению М. Стрежнёвой, в данном случае соперничество отражало в большей степени коллизию между двумя тенденциями: к усилению наднациональности и к сохранению межгосударственного начала в ЕС.[227] Это противоречие как раз и является сутью всех споров по вопросу о будущем ЕС, хотя с развитием интеграции происходит постепенное выравнивание позиций обоих институтов. С одной стороны, Комиссия умерила свои амбиции и, разрабатывая предложения, стала более тщательно учитывать баланс национальных интересов. С другой стороны, принимаемые Советом директивы и регламенты являются обязательными для государств-членов и, по сути, представляют собой решения, принятые на наднациональном уровне[228]. Тем не менее упомянутая проблема не исчезла. Она нашла отражение в проходящих через всю историю ЕС дискуссиях о процедуре принятия решений: единогласно, с правом вето, которым располагает каждое государство-член, или большинством голосов.[229] Если “люксембургский компромисс” был победой национального государства, то в 1980-е годы обозначилась тенденция к постепенному расширению круга вопросов, решаемых большинством. Ныне Совет министров принимает решения и простым большинством (главным образом по процедурным вопросам), и квалифицированным большинством (в тех сферах, которыми занимается Сообщество), и единогласно (новые сферы полномочий ЕС и те случаи, когда Совет намерен изменить предложение Комиссии без её согласия). Вопрос о том, какой из этих процедур следует отдать предпочтение в дальнейшем, остается предметом острых разногласий в ЕС.

В качестве Совета министров может действовать и Совет глав государств и правительств ЕС. В таком качестве эта инстанция может принимать формальные решения при соблюдении поставленных условий (имеет место предложение со стороны Комиссии, получено искомое парламентское мнение, при голосовании представлена Комиссия и есть необходимый кворум, соблюдены соответствующие правила при голосовании)[230]. В то же время Европейский совет как таковой, то есть, широко освещаемые в международных СМИ, регулярные “саммиты”, формально органом Сообщества, а ныне Союза, не является[231]. Его задачи и состав бегло излагаются в коммюнике Парижской встречи на высшем уровне 1974 г., а также в ЕЕА. Они описываются и в статье Д Раздела 1 Договора о Европейском Союзе, но не в статье 4 Маастрихтского договора, где прописаны институты ЕС.

Не будучи прямо включен в систему этих институтов, Европейский совет тем не менее принимает “заключения”, которые для дальнейшей деятельности Совета министров являются обязательными.[232] Подобное своеобразие институционального облика ЕС непосредственно объясняется историей его развития: “люксембургский компромисс” 1966 года мешал принятию эффективных решений и новый источник сплочения Сообщества был найден вне “конституционного поля” - в форме личных договорённостей между западноевропейскими лидерами. Со временем роль Европейского совета возросла - вплоть до того, что в Маастрихтском договоре он именуется главной движущей силой в развитии Союза. И именно его подпирают известные всем “опоры” ЕС[233]. До этого в основополагающих договорах соответствующая функция отводилась Комиссии[234].

Изначально у Европейского парламента были только совещательные и наблюдательные функции. Парижский договор 1952 г. основал Парламентскую ассамблею, которая стала именоваться Парламентом с 1962 г. Первые члены Ассамблеи назначались национальными парламентами и зачастую имели двойной мандат. Прямые выборы в представительный орган были заложены в статье 138 Римского договора, что явилось одной из причин институционального кризиса 1965 г., так как для де Голля, вернувшегося к власти во Франции в 1958 г., прямые “европейские” выборы были бы еще одним нежелательным шагом к укреплению наднациональности. Он полагал тогда, что в случае дальнейшего нарастания в ЕС наднациональных черт, политические и военные

261

преимущества Франции потеряются перед увеличивающимся экономическим могуществом Западной Германии.[235] Поэтому его целью была Западная Европа, объединённая в межгосударственный союз, так называемая концепция “Европы отечеств”, а не в федерацию с наднациональной властью и сильным парламентом. Дания и Великобритания, вступившие в ЕС уже после ухода де Голля в отставку, заняли сходную позицию.[236] Тем не менее, государствам-членам в конце концов удалось прийти к согласию по поводу прямых выборов, что должно было свидетельствовать об укреплении демократических начал в разработке и принятии решений на уровне ЕС[237]. Как уже было упомянуто, они впервые состоялись в 1979 г., обеспечив Европарламенту бóльшую легитимность. В дальнейшем он получил также новые формальные полномочия в бюджетной области и в процессе консультаций между институтами. Таким образом, мы можем отметить, что в общем институциональная система ЕС эволюционировала в сторону относительного равновесия между Советом министров и Европарламентом.[238] Важную роль в интеграционном процессе играет Европейский Суд. В своей деятельности он опирается как на континентальную традицию, так и на свойственные британской системе приемы прецедентного права. В его компетенции следить за тем, чтобы Совет министров и Комиссия держались в рамках собственных полномочий. Суд, в частности, рассматривает насколько соответствуют основополагающим договорам, заключенные от имени Сообщества, международные соглашения. При определенных обстоятельствах даже отдельные граждане могут обращаться в Суд, добиваясь отмены какого-либо из принятых актов или возмещения ущерба, нанесенного им в результате деятельности институтов ЕС.

Суд может выполнять и законодательные функции - в той степени, в какой возникали пустоты в правовой системе ЕС, обусловленные политической слабостью Совета министров.[239] Именно Судом были сформулированы некоторые фундаментальные положения, которые

были отраженны в основополагающих договорах лишь намеком.[240] Хотя Суд ЕС непосредственно правами человека не занимается, он, однако, требует от институтов Сообщества соблюдения фундаментальных прав в разрабатываемых и принимаемых ими решениях - на том основании, что государства-члены не могли бы выполнять решения, нарушающие права, которые лежат в основе их собственной политической системы[241]. Именно Суду принадлежит главная заслуга в распространении точки зрения, согласно которой дальнейшее утверждение права Сообщества зависит от его собственной способности гарантировать соблюдение прав личности[242]. “Суд ЕС, - справедливо отмечал российский юрист Е. Усиенко, - стал важнейшим звеном западноевропейской интеграции, играя исключительно важную роль в расширении предмета компетенции Сообществ, в упорядочении взаимоотношений между органами власти, в частности, в укреплении правового статуса Ассамблеи Сообществ. Он создал целую систему прецедентного права сообществ и явился важным дисциплинирующим фактором в силу принятия им жёстких мер против тех государств-членов, которые нарушали свои обязательства”.[243] Генерируемые системой Сообщества законы защищают Евросуд и национальные суды. Наличием подобной системы судебной защиты ЕС принципиально отличается от всех других международных организаций и, по существу, уже не может быть поставлен в единый ряд с ними.

Из институтов ЕС второго плана отметим Экономический и социальный комитет[244]. Когда в 1950-е годы такой консультативный орган создавался, существование его посчитали необходимым, так как аналогичные структуры существовали в отдельных странах-участницах объединения (например, в ФРГ), а также в качестве дополнения к практически безвластной тогда Парламентской ассамблее, тем более что последняя не отражала корпоративные интересы важнейших групп западноевропейского общества - работодателей, работников наемного труда, представителей мелкого бизнеса, крестьян и фермеров, обществ потребителей и т.д.[245] В дальнейшем ЭСК намного отстал от

262

Парламента как в темпах наращивания реальных полномочий, так и в политических претензиях. Тем не менее, он продолжает функционировать, собираясь до шести раз в год, а его вспомогательный персонал используется также в обслуживании вновь созданного в соответствии с Маастрихтским договором Комитета регионов.[246] Хотя Комитету регионов, как и Экономическому и Социальному комитету, доверены не

более чем совещательные функции, его будущее видится более многообещающим. Многие склонны усматривать в его создании первый шаг к появлению третьего регионального уровня в институциональной структуре Сообщества, в которой до сих пор различались лишь национальный и наднациональный уровни. Создание Комитета регионов - прямая политическая победа германских земельных властей, не намеренных в рамках интеграционного объединения потерять те полномочия, которые они обрели в национальных рамках.[247] Маастрихтский договор внес во взаимоотношения институтов ЕС новые изменения,

которые, тем не менее, трудно назвать революционными или сенсационными, изменения скорее несли политический смысл. Среди усовершенствований - наделение Суда правом накладывать штрафы на те государства-члены, которые нарушают достигнутые в ЕС договоренности.[248] Процедура сотрудничества Совета министров и Европарламента в законотворчестве была дополнена процедурой примирения там, где этим двум институтам не удается достичь согласия в случаях, подлежащих голосованию в Совете по принципу большинства. Данная процедура, дополнительно укрепляющая позиции Парламента, применяется в тех случаях, когда принимаемые решения касаются свободного перемещения рабочей силы, обучения и образования, культуры, здравоохранения, защиты прав потребителей, научных исследований, трансъевропейских энергетических сетей, телекоммуникаций и транспорта. Если при этом возникает перспектива того, что Парламент во втором чтении отвергнет общую позицию, принятую Советом министров, теперь возможен созыв межинституционного Комитета примирения. Если и этот шаг не приведет к цели, у Парламента есть право окончательно отвергнуть законопроект.[249] Отметим также, что ни у институтов ЕС, ни у национальных парламентов нет

возможности серьезно повлиять на изменения в функционировании Европейского валютного союза, а появившийся Европейский центральный банк получил большую автономию в принятии решений[250].

После вступления в силу Маастрихтского договора Комиссия назначается на пятилетний период (а не на четыре года, как прежде), чтобы срок её полномочий совпадал со сроком полномочий Парламента и состав КЕС мог быть представлен Парламенту на одобрение.

Взаимодействие основных четырёх институтов ЕС (Комиссия, Совет, Парламент и Суд) определяется рамками основных договоров между государствами-членами и протоколов к ним и осуществляется с помощью различных комитетов. По отношению к субъектам европейского права институты ЕС определяют правила действий с помощью регламентов, директив, решений по конкретным вопросам, заключений и рекомендаций[251]. Таким образом, создаётся достаточно обширный блок европейского права, который является приоритетным по отношению к национальному законодательству. Кроме этого, нам необходимо отметить, что в процессе принятия решений (основном инструменте взаимодействия институтов ЕС) существует несколько основных процедур: консультации, сотрудничество, согласие и совместное принятие решений[252]. Их развитие и применение отражает состояние и динамику баланса полномочий между институтами Европейского Союза.

Структура институтов Европейского Союза представляет собой достаточно сложное переплетение наднациональных и межправительственных институтов. И хотя мы можем легко выделить в соответствии с нормативными документами те институты, которые призваны продвигать процесс интеграции (Комиссия, Парламент, Суд), практически

263

полностью лидирующая и контролирующая роли принадлежат главам государств-членов ЕС и их правительствам.

8.Коммунитаризм против межгосударственного подхода в процессе принятия решений в ЕС

Система взаимодействия между основными институтами Европейского Союза постоянно развивается, что выражается в эволюции процесса принятия решений и поиске баланса между институтами Союза. В отношении того, каким образом должны приниматься решения в ЕС, постоянно велись явные и скрытые споры, сторонами в которых выступали сторонники федерализации Сообщества и противники дальнейшей “сдачи суверенитета”. В литературе закрепились два термина, определяющие эти два подхода к процессу принятия решений; коммунитарный и межгосударственный. Что применительно к процедуре принятия решений можно сформулировать в вопросе: Чему отдать большее предпочтение: принципу единогласных решений или решений, принимаемых большинством голосов?[253] Противоречивое отношение европейской элиты к процессу интеграции и, особенно к способу принятия решений, привело к тому, что ЕС стал представлять собой уникальное политическое объединение, институциональная структура которого не позволяет однозначно назвать его ни сверхгосударством, ни международной организацией в чистом виде. На протяжении всего периода развития, в большей или меньшей степени, в облике ЕС присутствуют и национальные, и межгосударственные, и наднациональные черты, что, в частности, не всегда осознавалось руководством Российской Федерации при проведении европейской политики, которое рассматривало ЕС как международную организацию.[254]

Маастрихтский договор, который пока остается базовым документом, создает и описывает в общих чертах общность, именуемую Европейский Союз, которая, тем не менее, не получила собственного правового лица. Большинство статей договора касалось другой общности - Европейских сообществ, которые, в свою очередь, заменили Европейское экономическое сообщество.[255]

Несмотря на то, что в некоторых существенных деталях, касающихся европейских институтов, Маастрихтский договор продолжил и логически развил новации, содержавшиеся в предыдущих договорах. Между этими документами проявилась разница в акцентах. Как полагает исследователь институтов ЕС М. Стрежнёва, в более ранних логоворах был сделан упор на закрепление и распространение коммунитарного метода в процессе принятия решений, который предполагает принятие решений на уровне Союза, в Маастрихтском договоре, вопреки распространённому общественному мнению, есть немало черт, создающих противовес коммунитаризации и обеспечивающих защиту прерогатив национальной власти от излишних федеративных устремлений.[256]

Требуется пояснить, что коммунитарный метод до 1990-х гг. фактически сводился к диалогу между Советом министров ЕС и Комиссией. С точки зрения Комиссии ЕС “коммунитарный/общественный метод” заключается в следующем: монополия Комиссии на законодательную инициативу, широкое применение квалифицированного большинства при голосовании в Совете Министров, активная роль Парламента ЕС, унифицированное определение законов Сообщества в Суде ЕС.[257] Его применение начинается с того, что Комиссия направляет в Совет определённые предложения, при этом, с расширением в Совете процедуры голосования на основе большинства и с отказом от единогласных решений, коммунитарный метод становиться методом наднациональным.[258] Однако, в Маастрихтском договоре эту тенденцию уравновешивает утверждение межправительственного подхода в таких важных для государства сферах, как внешняя политика и безопасность.

Межгосударственный (межправительственный) подход, в соответствии с уже цитированным документом, имеет следующие характеристики: право Комиссии на инициативу разделено с правительствами ЕС или существует только в отдельных сферах,

264

Совет принимает решения в основном единогласно, Парламент (Суд) играет только консультативную (малую) роль.[259] “Этот подход, - отмечают У. Никол и Т. Сэлмон, - подразумевает образ действий, сохраняющий в неприкосновенности власть национальных государств. В межгосударственном подходе заключено также стремление избежать контроля со стороны Европейского Суда.”[260]

Врезультате противоборства двух методов в Маастрихте была создана весьма сложная система принятия решений, стержнем которой служит принцип субсидиарности. В договоре смысл субсидиарности излагается следующим образом: “В тех областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом.”[261] Подразумевается, что в сфере непосредственной компетенции Сообщества находятся те вопросы, по поводу которых нет сомнений, что решать их лучше всего на союзном уровне и коммунитарным способом. Данная формулировка достаточно неопределенна. В ней не содержится четких критериев разграничения компетенции ЕС и государств-членов. В то же время, возможность установления таких критериев зависит от степени однородности Сообщества. Если оно включает небольшое число стран с идентичными социально-экономическими и политическими системами, совпадающими стратегическими интересами, в принципе, возможно определить, что может быть более успешно достигнуто Сообществом, а что - государствами-членами. Другое дело, если Сообщество состоит из стран, находящихся на различных уровнях развития и резко отличающихся друг от друга по своим возможностям. Вряд ли следует доказывать, что потенциалы самостоятельного решения проблем германским и, скажем, румынским или словацким государствами различны. Выработка каких-то общих критериев субсидиарности в рамках всего Сообщества становится при этом затруднительной.

Взависимости от обстоятельств принцип субсидиарности может стать либо базой для наращивания наднационального начала и передачи национальных полномочий в ведение органов ЕС, либо, наоборот, отката вплоть до возвращения некоторых полномочий, уже ставших “европейскими”, в сферу ведения национальных государств. Расширив сферу деятельности Сообщества, Маастрихт одновременно перенес центр тяжести в решении многих новых и старых проблем на межправительственные, т.е. не интеграционные, механизмы. Как лаконично отметил бывший премьер-министр Франции Раймон Барр, “субсидиарность - это децентрализация”[262], по крайней мере, на современном этапе развития ЕС.

Отстаивая подобную интерпретацию принципа субсидиарности, нынешние сторонники межгосударственного начала игнорируют то, что представлялось столь очевидным основоположникам интеграции: “Европейское сообщество должно было быть построено не только посредством устранения барьеров на пути взаимообменов между западноевропейскими государствами, но и посредством целенаправленного поощрения новых видов взаимодействия … и посредством создания новых институтов, способных генерировать политическую поддержку и лояльность”[263]. Ослабление наднационального начала не может быть компенсировано никаким развитием межгосударственного взаимодействия. Оно означает, в конечном счете, ослабление “европейской идеи”, сделавшей саму интеграцию такой, какой её до сих пор знал весь мир.

Современные западные специалисты усматривают истоки принципа субсидиарности в социальном учении Ватикана, изложенном в 1931 г., согласно которому каждый человек должен быть тесно вовлечен в принятие решений, которые непосредственно его касаются. [264] Как представляется другим исследователям, корни идеи субсидиарности уходят гораздо глубже - в противоположность националистической идее, усматривающей именно

265

внации единственный законный источник политической власти и гаранта свободы личности, принцип субсидиарности восходит к римской идее, которая подразумевает множественность уровней политического управления и стандартов соблюдения прав личности.[265]

Поэтому, несмотря на то, что в Едином европейском акте и в Маастрихтском договоре прослеживается значительная доля преемственности, исследователь Е. Михан предполагает: “первый из этих документов исходит из концепции национализма, возводимого в степень наднациональности в том, что все решения, в конечном счете, должны приниматься неким однообразным способом, на одном уровне, будь то национально-государственный или надгосударственный уровень, которому отдают предпочтение федералисты, тогда как Маастрихтский договор в большей мере опирается на неоимперскую идею: уровней управления может быть несколько - главное, чтобы всякая проблема находила должный уровень решения, а рядовые граждане сохранили причастность к тому, что происходит, и гарантированные им законом права имели эффективную систему реализации”.[266]

Еще одной формой сопротивления укоренению и распространению коммунитарного метода, как основы организации процесса принятия решений в ЕС, являются исключения, которые делаются для отдельных стран, и означают фактическое признание за ними права не участвовать, по крайней мере, временно в определённых направлениях совместной деятельности. Такие факты уже имели место[267], но никогда ранее не достигало масштабов, позволяющих говорить о воплощении концепции интеграции “на разных скоростях”.[268]

Вместе с тем говорить об отказе после Маастрихта от наднационального похода как идейной основы “евростроительства” было бы преждевременно, особенно, если судить по тону выступлений бывшего в то время председателем Комиссии Жака Сантера. Например, выступая перед членами Европейского парламента в январе 1995 г., он заявил, что “межправительственный процесс принятия решений по вопросам иммиграции и преступности должен быть заменен традиционным коммунитарным методом”. Тогда же Ж. Сантер высказал предположение, что “следующего председателя КЕС, возможно, будет избирать Европарламент, и что парламентарии могут получить право вето на внесение в будущем изменений в основополагающие договоры”.[269] В настоящее время Парламент играет основную роль в утверждении председателя Комиссии.

Среди институтов ЕС наибольшую заинтересованность в распространении коммунитарного метода выражает Европейская Комиссия, которая является уникальным наднациональным органом и которая всю свою историю стремилась обрести самостоятельную власть и репутацию в глазах европейцев. О роли Комиссии особенно много заговорили в процессе строительства ЭВС при Жаке Делоре с 1985 по 1994 годы, когда она являлась лидером и “локомотивом” нового шага интеграции. Но после того, как

в1999 году вскрылись факты коррупции и неэффективного управления, и Комиссии во главе с Ж. Сантером пришлось в полном составе уйти в отставку, начали говорить об уменьшении её роли и даже некой победе государств в борьбе за свой суверенитет.[270] Тем не менее, Комиссия ЕС играет огромную роль, в том числе и политическую, как в повседневной деятельности ЕС, так и в стратегии “евростроительства”. Уникальность её заключается в том, что Комиссия, обладая собственным бюрократическим аппаратом и формально независимым от национальных государств-членов ЕС руководством, имеет право законодательной, политической инициативы[271] для всего Союза и часто разрешает спорные моменты между правительствами, но при этом не имеет права решать некоторые характерные для гражданской службы единого государства задачи, например, паспорта гражданства до сих пор выдаются государствами-членами, а не единым органом ЕС. Кроме того, Комиссия имеет полномочия в финансовой сфере, а также выполняет функции наблюдения и согласования.[272] Комиссия сыграла значимую роль в завершении создания “единого рынка”, а затем в

266

момент создания Маастрихтского договора, в котором были прописаны все этапы создания ЭВС. Хотя в Амстердамском договоре уже было записано, что главной движущей силой в развитии Союза является Совет Министров.[273] В Маастрихте был закреплён баланс между Комиссией и Советом Министров перед новым серьёзным шагом интеграции - созданием ЭВС, но, по мнению Р. Гудина, Совет Министров должен занять лидирующее место в строительстве Союза.[274] Возможно, процесс создания ЭВС стал тем “моментом истины”, который поставил

правительства перед необходимостью решить: насколько они доверяют друг другу и общеевропейским институтам? Однозначно можно сказать только то, что они не доверяют определение своих интересов какой-либо третьей стороне, в данном случае Комиссии. Создание ЭВС затрагивало самую чувствительную часть национального экономического суверенитета - выпуск национальной валюты, поэтому страны оставили за собой все права по принятию стратегических решений и установили независимый, в первую очередь от Комиссии, Европейский Центральный Банк. Такая же практика продолжает применяться при создании Общей внешней политики и политики безопасности, так как это не менее чувствительная сфера интересов национального государства. Ещё одним инструментом ограничения влияния Комиссии является так называемая “комитология” – большое количество различных комитетов, создаваемых при Комиссии в случае принятия сложных решений, подразумевающих консультации с правительствами стран-членов.[275] Примечательно, что как только процесс создания ЭВС вступил в свою последнюю фазу в январе 1999 года, Комиссия под руководством Жака Сантера, работавшая с 1995 года, была вынуждена уйти в отставку. Хотя то, в чём обвинили Комиссию, активно обсуждалось и, скорее всего, присутствовало всё время существования “европейской бюрократии”, на что указывает исследователь Ч. Грант.[276] По всей видимости, активное участие Комиссии в принятии судьбоносных решений и её лидирующее положение в процессе интеграции в момент строительства ЭВС возродило идеи о едином супергосударственном органе в лице Комиссии. А это могло заставить национальные правительства попробовать поставить под контроль амбициозные тенденции, проявившиеся в усилении роли Комиссии, которой государства не очень доверяют решать, что есть национальные и европейские интересы и как их согласовывать.[277] Пришедшая на смену новая Комиссия под руководством Романо Проди, бывшего Премьер-министра Италии, человека достаточно умудрённого опытом, уже не смогла, несмотря на заявления о грандиозных планах, получить те же полномочия, что Комиссия имела раньше, особенно, при постоянном упоминании о необходимости придать большую прозрачность деятельности Комиссии.[278] Вероятнее всего, что за Комиссией навсегда останутся проекты, начатые до Маастрихтского договора: сельскохозяйственная политика, помощь регионам, единый рынок и конкурентная политика, также, возможно, и расширение. Все остальные проекты (ОВПБ и ЭВС), видимо, будут находиться под непосредственным контролем стран-участниц. Новое направление - внутренняя политика и политика в сфере правосудия, которое появилось в деятельности Союза после Амстердамских соглашений, станет, по всей видимости, предметом споров о разграничении полномочий между Комиссией и Советом Министров.

Как уже упоминалось, Совет Министров ЕС, созданный как институт межгосударственного сотрудничества, в последнее десятилетие обрёл статус лидирующего органа при принятии решений в ЕС.[279] И если тенденция сохранится, то изменения структуры ЕС, о которой так давно говорят, будут происходить посредством приобретения Советом Министров новых организационных структур, необходимых для осуществления действенного руководства ЕС. Одно из предложений заключается во введении в состав национальных правительств министров, ответственных за европейские дела, чтобы они могли обеспечить более частые, чем четыре раза в год, заседания Совета Министров ЕС, что обеспечит его действительную постоянную руководящую роль. Особенно чётко такие взгляды на реформу институтов ЕС высказывает журнал

267

“Экономист”.[280] Таким образом, Комиссии отводится роль обслуживающего аппарата при Совете Министров, а Парламенту ЕС предстоит быть площадкой для обсуждения существующих идей и проектов.[281] Относительно изменения баланса сил между Парламентом, Комиссией и Советом

исследователи Дж. Цебелис и Дж. Гаррет пишут, что “в процедурах, использующих принцип большинства, полномочия Комиссии уменьшились за счёт усиления законодательной роли Парламента. Комиссия по-прежнему может заметно влиять на законодательный процесс в рамках процедуры консультации, где Парламент не играет значительной роли, но в процедурах сотрудничества и совместного решения, Комиссия потеряла свои былые полномочия, в то время как Парламент сравнялся в этом вопросе с Советом”.[282] Хотя для Парламента ещё существует необходимость доказать свою легитимность на европейском уровне, прежде всего в глазах избирателей, для того, чтобы к нему могли прислушиваться, так как выборы показывают, что пока большинство избирателей ЕС предпочитает не участвовать в выборах в Европарламент.[283] Другой исследователь процесса принятия решений в ЕС Дж. Голуб отмечает, что,

несмотря на более широкое распространение принципа принятия решений большинством голосов в Совете министров и расширение прав Парламента, эффективность принятия решений институтами ЕС в постмаастрихтский период значительно снизилась по сравнению с периодом главенства Люксембургского компромисса и ещё более снизилась с дальнейшим расширением Союза.[284] Особенно заметно проявилось противоречие коммунитаризма и межгосударственного

подхода, как к процессу принятия решений, так и интеграции в целом, при обсуждении Конституционного договора, который окрестили проповедником «квазиконституционного символизма»[285]. Сопровождавшая договор атрибутика «конституционного» характера (гимн, флаг и учреждение поста министра иностранных дел ЕС), по мнению критиков договора, умаляла национальный суверенитет и стала основной причиной его провала на референдумах в странах ЕС. В результате переговоров по новому договору 13 декабря 2007 года в Лиссабоне руководители 27 государств ЕС подписали новый базовый Договор, определяющий основные направления развития европейской интеграции на предстоящие десятилетия. Пока договор не прошел ратификацию, но уже можно отметить, что этот документ еще больше стремиться закрепить границы между двумя основными подходами, с целью обеспечить сохранность государственного суверенитета. В частности, реформулируется ст. 4 Договора о ЕС. Она вновь подчеркивает, что любая компетенция, не предоставляемая Союзу на основе Договоров, принадлежит государствам-членам.[286] Договор подтверждает, что ЕС обязуется уважать основные полномочия и функции государств-членов ЕС, особенно в том, что касается поддержания территориальной целостности и общественного порядка, а также охраны национальной безопасности.[287] Кроме этого, в структуре ЕС Европейский Совет становиться институтом управления ЕС. Как следствие, уравновешивается баланс между блоком межгосударственных (Совет ЕС, Европейский Совет) и коммунитарных институтов (Комиссия и Парламент).

Необходимо отметить, что тенденция перемещения центра руководства ЕС к Совету Министров (по Лиссабонскому договору и к Европейскому Совету) и Парламенту ещё больше закрепляет отступление от первоначального принципа европейской интеграции об участии всех членов на равных основаниях и совместном осуществлении всех проектов. Впервые отступление от этого принципа было закреплено в Маастрихтском договоре, где говорилось, что ЭВС может быть создана и в случае, если не все страны смогут принять в нём участие. Развитие ЕС по принципу “Европа нескольких скоростей”, стало реальностью после введения евро, завершения создания ЭВС и стало неоспоримой реальностью после приёма новых членов в ЕС. В случае сохранения такой тенденции реформа институтов ЕС, начатая с работой по созданию конституции ЕС, будет осложняться старым противоречием между коммунитарным и межгосударственым

268

принципами функционирования ЕС. В тоже время, увеличение числа членов ЕС осложнило поиск компромисса. В такой ситуации сами методы принятия решений (коммунитарный и межгосударственный) становятся инструментом борьбы институтов за влияние в процессе принятия решений. И, по всей видимости, это противоречие выгодно государствам, поскольку оно позволяет контролировать процесс интеграции, а именно не допустить “утечки суверенитета”.

9.Перспективы становления Европейской системы управления

13 декабря 2007 года руководители 27 государств ЕС на торжественной церемонии подписали новый базовый Договор, определяющий основные направления развития европейского права и европейской интеграции на предстоящие десятилетия. По месту подписания документ получил известность как Лиссабонский договор, а по своему содержанию – как Договор о реформе. Как сам этот документ, так и приложенные к нему протоколы и декларации призваны обеспечить качественное повышение эффективности интеграционного процесса и упрочение его демократической легитимности.

Новая редакция раздела, посвященного институтам ЕС, содержит целый ряд нововведений. Наиболее значимые касаются построения институциональной системы, статуса отдельных институтов, порядка их формирования и структуры, порядка принятия решений. Механизм руководства и управления Союзом состоит из трех основных слагаемых. Во-первых, институтов ЕС, во-вторых, органов ЕС и, в-третьих, организаций ЕС.

Институтами Союза являются: Европейский Парламент, Европейский Совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд Европейского Союза, Европейский центральный банк, Счетная палата. Необходимо отметить, что в системе институтов появляются два новых органа: Европейский Совет и Европейский центральный банк (ЕЦБ). Каждый институт осуществляет свою деятельность в соответствии с процедурами и целями, предусмотренными учредительным договорам. Институты должны применять в отношениях между собой принцип лояльного сотрудничества.[288]

Европейский Парламент совместно с Советом осуществляет законодательные и бюджетные функции. Он осуществляет функции политического контроля и консультативные функции в соответствии с условиями, предусмотренными Договорами. Важно отметить, что Парламент ЕС избирает председателя Комиссии ЕС. Согласно Договору, Европарламент состоит из представителей граждан Союза (а не народов стран ЕС, как было ранее). Количество депутатов не должно превышать 750+1 (сейчас – 786). Представительство государств обеспечивается применением принципа дегрессивной пропорциональности, минимальный порог которой составляет 6 депутатов парламента от государства-члена. Ни одно государство не может располагать более чем 96 местами. Члены Европарламента избираются путем всеобщего, прямого и тайного голосования сроком на 5 лет. Европарламент избирает из своей среды председателя и Бюро (Детально структура и порядок деятельности парламента регулируются его внутренним регламентом).[289]

Следующий институт, описываемый в Договоре, – Европейский Совет. В соответствии с намеченной реформой Европейский Совет, являющийся высшим органом политического руководства ЕС, обретает статус института. Правовые последствия этой трансформации отличаются определенным своеобразием. Европейский Совет обретает право принятия политически обязательных решений. Однако правом принятия законов он не обладает. Это особо подчеркнуто в статье, определяющей полномочия и предназначение Европейского Совета, которая гласит: “Европейский Совет придает Союзу импульсы, необходимые для его развития, определяет стоящие перед ним ориентиры и политические приоритеты. Он не осуществляет законодательных функций”[290].

269

Европейский Совет состоит из глав государств и/или правительств государств-членов, а также из своего председателя и председателя Комиссии. В его работе участвует также высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. Ранее он именовался высоким представителем ЕС по общей внешней политике и политике безопасности.

Европейский Совет избирает своего председателя (президента) квалифицированным большинством голосов сроком на 2,5 года. Он может быть переизбран только один раз. В случае возникновения затруднений в осуществлении полномочий или совершения тяжких проступков, Европейский Совет может прекратить его мандат в соответствии с той же процедурой, которая применяется при его избрании. Председатель (президент) Европейского Совета: (А) председательствует на заседаниях и руководит его работой; (Б) обеспечивает подготовку и преемственность решений и действий Европейского Совета в сотрудничестве с председателем Комиссии; (В) посредством своих действий он обеспечивает согласование позиций внутри Европейского Совета и поиск консенсуса при принятии решений. Кроме того, (Г) он отчитывается перед Европарламентом по итогам сессий Европейского Совета.

Председатель (президент) Европейского Союза обеспечивает внешнее представительство Союза, относящееся к сфере внешней политики и политики безопасности, без нанесения ущерба полномочиям высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Председатель Европейского Совета не может состоять на службе в какомлибо из национальных государств и не может осуществлять национальный мандат. Создание поста постоянного Председателя Союза – важное структурное изменение. Если судить по статусу и функциям, новое должностное лицо ЕС в определенной мере напоминает президента в парламентской республике.

Европейский Совет собирается на свои очередные заседания председателем Совета два раза в полугодие. Если повестка дня предполагает участие в заседании соответствующих министров, Совет может решить, чтобы каждый из его членов имел в качестве помощника соответствующего министра. В том, что касается Председателя Комиссии, – соответствующего члена Комиссии. Если ситуация того требует, он собирает Евросовет на чрезвычайные заседания. Европейский Совет принимает свои решения консенсусом, если иное не предусмотрено Договором.

Новая статья 9С посвящена Совету ЕС. Она устанавливает, что Совет совместно с Европарламентом осуществляет законодательные и бюджетные полномочия. Он участвует в определении политик и их координации в соответствии с условиями, предусмотренными Договором. Совет состоит из представителя каждого государствачлена, который наделен соответствующими полномочиями, и чьи действия и заявления обязывают правительство государства-члена, которое он представляет. Он может также осуществлять право вето. Совет принимает решения квалифицированным большинством голосов, кроме случаев, когда иное установлено Договорами.

Также Договор детально регламентирует порядок и условия достижения квалифицированного большинства в переходный период и по его истечении.

Начиная с 1 ноября 2014 года, квалифицированное большинство определяется как равное, по меньшей мере, 55% членов Совета, включающее минимум 15 государств и представляющее государства-члены с населением не менее 65% населения ЕС.[291]

Блокирующее меньшинство должно включать, по меньшей мере, 4 члена Совета, без чего квалифицированное большинство считается достигнутым. Остальные детали, регулирующие порядок голосования квалифицированным большинством, фиксируются в п. 2 ст. 205 ДФЕС. Переходные постановления, относящиеся к определению квалифицированного большинства, которые применяются до 31 октября 2014 года, а равно те, которые применяются между 1 ноября 2014 года и 1 марта 2017 года, фиксируются специальным протоколом относительно переходных постановлений.

Совет проводит открытые заседания в тех случаях, когда он обсуждает и принимает

270