Уже несколько лет международные организации принимают резолюции о применении системы уголовного правосудия к экологическим нарушениям. Прошедший в 1990 г. в Гаване 8- й Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с преступниками принял резолюцию о роли уголовного права в защите природы и окружающей среды, призывающую Генерального секретаря содействовать включению в разрабатываемые международные конвенции об охране окружающей среды положений, рекомендующих государствам налагать наказания, предусмотренные национальным уголовным законодательством.
10.4. Международные конференции по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности и международное сотрудничество
Важной составляющей международного сотрудничества является соблюдение международных соглашений.
Почти все природоохранные конвенции, заключенные в последнее время, содержат положение, требующее от договаривающихся сторон принимать надлежащие меры для обеспечения эффективного соблюдения и применения соответствующих международных соглашений. Существуют конвенции, требующие от участвующих в них государствах применения уголовных санкций за экологические правонарушения. К числу таких конвенций относятся:
Базельская конвенция64 по контролю за международными перевозками опасных отходов и их уничтожением (1989 г.), в частности п. 5 ст. 9;
Конвенция о международной торговле видами диких животных и растений, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.), ст. VIII;
Конвенция по предотвращению загрязнения с судов (1973 г.), ст. 4; Бамакская конвенция о запрещении ввоза в Африку опасных отходов и о контроле за их
трансграничной перевозкой и обращением с ними в пределах Африки, принятая Организацией африканского единства, п. 2, ст. 9.
Многими государствами - членами ООН заключены двусторонние и многосторонние договоры об охране окружающей среды. Например, в Финляндии некоторые положения ее уголовного кодекса основываются на международных конвенциях. В Израиле в целях выполнения двусторонних и многосторонних договоров Министерство окружающей среды и его органы применяют все административные, технические и юридические меры, которые предусмотрены экологическим законодательством и законами по таким общим вопросам, как лицензирование, планирование и общественное здравоохранение. Национальные правовые документы Мексики, принятые во исполнение международных конвенций, имеют своей целью обеспечить не только выполнение этих конвенций на национальном уровне, но и охрану природных ресурсов Мексики.
Страны ЕС также вносят свою лепту в область охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Так, в ст. 25 Единого европейского акта, определяющую цели Сообщества в области окружающей среды, была добавлена новая часть (часть VIII, статьи 130r - 130t):
“- охранять, поддерживать и улучшать качество окружающей среды;
-содействовать охране здоровья людей;
-обеспечивать бережное и рациональное использование природных ресурсов”. Европейское экономическое сообщество издало ряд директив, в том числе директиву
337/85 об “оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду”. Статья 3 этой директивы гласит: “Оценка воздействия на окружающую среду выявляет, описывает и оценивает соответствующим образом, в каждом отдельном случае и в соответствии со статьям 4 и 11 прямое и косвенное воздействие проекта по следующим факторам:
-люди, животный и растительный мир;
-почва, вода, атмосферный воздух, климат и ландшафт;
-взаимодействие факторов, указанных в первом и втором пунктах;
-материальные ценности и культурное наследие”.
64Название получила по месту подписания в г. Базеле (Швейцария) 22 марта 1989 г. 138
Понимая, что рассчитывать на добровольное самоограничение было бы утопично, многие страны решили разрешить противоречие между ростом экономики и использованием природных ресурсов путем принятия законодательства об охране природных ресурсов.
Следует напомнить, что именно в рамках Европейского Союза на встрече глав государств и правительств в Париже в 1972 г. было решено разработать программу экологических действий. Таким образом, можно утверждать, что Европейское экономическое сообщество стало инициатором движения за принятия законодательства об окружающей среде. Это является исключительно важным фактом для входящих в сообщество стран. Ведь известно, что по решению Европейского суда (Nold, 7/73) законодательство сообщества превалирует над любым национальным законодательством, даже над конституциями.
ЕС на основании своих учредительных документов предоставляет исполнительным органам принимать решения, имеющие абсолютный приоритет перед национальным законодательством государств - членов ЕС и непосредственно влиять на создание и функционирование общего рынка65.
Экологические законодательные компетенции Европейского сообщества и государствчленов можно разделить на несколько групп. Первую образуют компетенции при отсутствии вторичного права. Статья 3 Договора об образовании Европейского сообщества (далее - ДоЕС) для достижения целей, указанных в ст. 2, предусматривает, что Европейское сообщество ведет политику в области окружающей среды. В соответствии со ст. 174 ДоЕС эта политика должна способствовать достижению определенных эколого-политических целей. Это означает, что экологическая политика ЕС выступает не вместо национальной экологической политики стран - членов ЕС, а исключительно наряду с ней. В соответствии с общими субсидиарными оговорками
вст. 5 ДоЕС четко установлено, что при отсутствии вторичного права со стороны ЕС государства-члены ответственны за мероприятия в области охраны окружающей среды.
Государства - члены ЕС обязуются придерживаться правил Договора об образовании Европейского сообщества. К этим правилам относятся все предписания общего первичного права
вформе, признанной Европейскими судами. Так, государство - член ЕС не может издавать правила по защите окружающей среды, ограничивающие свободный поток товаров через границы, установленные ст. ст. 28 - 30 ДоЕС, выделять государственные субсидии по защите окружающей среды, идущие вразрез со ст. ст. 87 - 89 ДоЕС, или издавать налоговые распоряжения, противоречащие ст. ст. 90 - 92 Договора.
Представленные правила относятся также к государствам, не являющимся членами ЕС, но входящим в состав международных организаций. Статья 174 абз. 4 ДоЕС четко устанавливает, что договоры с третьими государствами и международными организациями могут быть заключены Европейским сообществом или государствами - членами ЕС в рамках их соответствующих полномочий. При отсутствии вторичного права Сообщества государства - члены ЕС имеют право самостоятельно вести переговоры и заключать международные соглашения. Если же при отсутствии компетенции ЕС целесообразно вести переговоры и заключить международное соглашение через Европейское сообщество, то ст. 300 ДоЕС предусматривает полномочие Европейской комиссии на ведение переговоров и заключение подобного соглашения через Европейский совет. На практике в переговорах о международных экологических соглашениях принимают участие как государства - члены ЕС, так и Европейская комиссия, которая часто не имеет определенного переговорного мандата.
Полномочие Европейского сообщества по разработке и принятию вторичного права по защите окружающей среды следуют из ст. ст. 2, 3 и 174 - 176 ДоЕС. Отведенную Европейскому сообществу задачу вести политику в области окружающей среды подробнее раскрывает ст. 174 ДоЕС. Эта задача включает в себя полномочие предлагать и достигать выполнения конкретных эколого-политических целей, предусмотренных ст. 174, в Европейском сообществе в целом: защищать, сохранять окружающую среду и улучшать ее качество, достичь высокого уровня защиты окружающей среды на всей территории Европы, способствовать защите человеческого
65См.: Костенко М.Л., Лавренова Н.В. Правовое обеспечение Европейским Сообществом экологической и промышленной безопасности в государствах - членах//Право и чрезвычайные ситуации. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 133-149.
139
здоровья, осторожно и рационально использовать природные ресурсы и предпринимать меры по преодолению региональных и глобальных экологических проблем на международном уровне. В любом случае по Договору об образовании Европейского сообщества в области окружающей среды только Европейская комиссия имеет право представлять законодательные предложения, которые затем обсуждаются и принимаются после предусмотренных Договором процедур. Другой правомочной основы для процедуры принятия правовых актов не требуется.
Практическая деятельность органов власти и управления всех уровней, предприятий и общественных объединений в странах ЕС в этом направлении базируется на эффективном контроле и надзоре за выполнением норм и стандартов безопасности, экономической ответственности, целесообразности и заинтересованности, государственной экспертизе, лицензировании видов деятельности, декларировании экологической безопасности и многих других процедурах. Для реализации каждой из них разрабатываются соответствующие программы и проекты, которые, по оценкам специалистов, наиболее эффективны в средне- и долгосрочных планах социально-экономического развития.
Одной из более действенных в экологической области организаций Европы является Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Она принимает необходимые меры для осуществления различных международных конвенций и соглашений, касающихся охраны окружающей среды. ОБСЕ проводит семинары по вопросам глобального и регионального партнерства по рациональному природопользованию, механизмам экологического контроля, международному сотрудничеству в области охраны окружающей среды и содействию созданию экономической и правовой основы для экологически устойчивого развития.
Главами правительств Содружества Независимых Государств (СНГ) подписано соглашение о сотрудничестве в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, на основании которого учрежден Межгосударственный экологический совет. Под его управлением находится Межгосударственный экологический фонд для осуществления координируемых природоохранных программ. Стороны этого соглашения разрабатывают и проводят координируемую политику по вопросам обеспечения экологической безопасности и охраны природной среды, особенно в плане требований и норм безопасности, касающихся трансграничной перевозки опасных и радиоактивных грузов. Правительства государств - членов СНГ согласились оставить в силе положения, действовавшие на территории бывшего СССР, до принятия международных документов или разработки новых унифицированных документов.
Таким образом, международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности влияет на национальное законодательство. Должен действовать принцип приоритета международно-правовой нормы над нормой национального права. Он обязателен и для Российской Федерации (по тем договорам и соглашениям, которые она подписала или по которым она стала правопреемником СССР).
Вопросы и задания для самопроверки:
1.Перечислите основные принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.
2.Что является источниками международного права окружающей среды?
3.Изучите и охарактеризуйте роль международных организаций в области охраны окружающей природной среды.
4.Каково значение международных конференций для охраны окружающей природной среды? Перечислите их важнейшие документы и решения.
5.В чем специфика правового регулирования охраны окружающей среды в странах ЕС?
6.Охарактеризуйте сотрудничество стран-членов СНГ в области охраны окружающей природной среды.
140
Глоссарий по экологическому праву Экология - это наука об отношениях растительных и животных организмов
друг к другу и к окружающей их среде.
Экологическое право – это отрасль российского права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений.
Предмет экологического права – общественные отношения в области охраны, оздоровления и улучшения окружающей среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.
Принципы экологического права - приоритет охраны жизни и здоровья..., сочетание экологических и экономических интересов..., рациональное использование природных ресурсов..., соблюдение требований законодательства и ответственности..., гласность... и международное сотрудничество.
Природопользование - это использование полезных для человека свойств окружающей природной среды: экологических, экономических, культурных, оздоровительных и др.
Общее природопользование не требует какого либо специального разрешения. Оно осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных прав, возникающих как результат рождения и существования человека (пользование атм.воздухом, водой для питья и культурно-бытовых нужд и т.д.).
Специальное природопользование - реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешений компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на: землепользование, пользование недрами, водой и лесопользование, пользование растительным и животным миром, использование атм. воздуха и пр.
Под комплексным природопользованием понимается использование природных ресурсов и оказание воздействия на окружающую природную среду на определенной территории только одним природопользователем.
Лицензирование - предварительное получение разрешения на такое пользование или вид деятельности.
Лимиты - система экологических ограничений (объемов предельного использования природных ресурсов и загрязнения окружающей природной среды), которые устанавливаются специально уполномоченными государственными органами конкретным природопользователям.
Управление в сфере регулирования экологических отношений - это совокупность предпринимаемых компетентными органами и уполномоченными лицами действий, направленных на обеспечение исполнения требований экологического законодательства о распоряжении природными ресурсами, обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения и восстановления благоприятного состояния ОС, соблюдения, а также защите экологических прав юридических и физических лиц. Цель управления - обеспечение ООПС и рационального природопользования. Виды управления - общественное, производственное, отраслевое (внутриведомственное) и государственное (муниципальное).
Экологический контроль - одно из проявлений экологической функции государства и представляет собой совокупность мероприятий по наблюдению за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями, а также проверке выполнения экологических требований всеми предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Объектом экологического контроля является, с одной стороны окружающая природная среда, с другой - деятельность органов государственной власти,
141
предприятий, организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению экологических правил и нормативов.
Система экологического контроля состоит из государственного экологического мониторинга, государственного, производственного, общественного контроля.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - процесс,
способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
Целью проведения ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
ОВОС проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23.11.95 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".
Основные принципы ОВОС:
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности
обязательности проведения государственной экологической экспертизы
Недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на
ос
рассмотреть альтернативные варианты
гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы
научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы
достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу
Принципы экологической экспертизы (ст. 3 ФЗ «Об ЭЭ»).
презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
В Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
142
Механизм охраны окружающей среды - организационные, правовые и экономические меры, направленные на охрану окружающей среды и обеспечение благоприятных условий жизни человека.
Экологическое правонарушение - виновное, противоправное деяние (действие, бездействие), нарушающее нормы природоохранного законодательства и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека
Экологическое преступление - виновное общественно опасное деяние, посягающее на установленный в РФ экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Четыре вида ответственности должностных лиц и граждан за правонарушения: дисциплинарную (включая материальную), гражданско-правовую, административную и уголовную.
Виды объектов экологического вреда: Окружающая природная среда - антропогенный вред здоровье человека - физиологический вред будущее поколение человечества - генетический вред.
Формы вреда:
экологический вред: любые неблагоприятные последствия (материальные и нематериальные), вызванные нарушением экологического законодательства;
ущерб (реальные и предполагаемые потери количества или качества ОПС); убытки (экономически невыгодные для природопользователя последствия
потерь) в виде: расходов на восстановление прежнего состояния ОПС, утраты с/х продукции, рыбных запасов и т.д.; потери товарной продукции (имущества); упущенной выгоды, недополученных доходов.
Экологический вред проявляется в:
порче - нерациональном использовании, ведущем к потерям качественных и количественных характеристик природных объектов
загрязнении - любом изменении физико-химического состава любым способом и в любой степени
истощении - уменьшении полезных природных свойств повреждении - частичном приведении в негодность по качеству и количеству
уничтожении - полном качественном и количественном приведении в негодность.
Понятие «вред природной среде» включает в себя прямой и косвенный ущерб, а также убыток.
Ущерб - это выражение в денежной форме результатов вредного воздействия на
ОПС.
Убыток - материальные потери и финансовые издержки (прямые и косвенные) природопользователей (граждан, предприятий, учреждений и организаций), возникающие в результате:
ликвидации экологических последствий аварии и восстановления нарушенного состояния ПС
потери здоровья, порчи имущества и продукции природопользователей упущенной выгоды от изменения состояния ОС и природных ресурсов и т.п.
Виды пользования животным миром четко указаны в ст. 34 Федерального закона РФ “О животном мире” и классифицируются по целям (охота, рыболовство, использование животных в целях получения продуктов их жизнедеятельности и др.), способам (с изъятием животных из среды их обитания или без изъятия) и условиям пользования (бесплатное и платное).
Особо охраняемыми природными территориями признаются согласно преамбуле Федерального закона РФ от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях” участки земли, водной поверхности и воздушного
143