Тема 9. Правовая охрана природных ресурсов и атмосферного воздуха

Правовая охрана земель. Правовая охрана недр. Правовая охрана вод. Правовая охрана лесов. Правовая охрана животного мира. Правовая охрана атмосферного воздуха.

9.1. Правовая охрана земель

Правовыми основами соблюдения земельного законодательства являются Конституция РФ (ст. 9, 36), Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Земельный кодекс РФ55.

Кроме того, источниками охраны и использования земель является целый ряд законов: Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ (в действ. ред.) "О землеустройстве", Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ (в действ. ред.) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Градостроительный кодекс РФ (в действ. ред.), Лесной кодекс РФ (в действ. ред.), Водный кодекс РФ (в действ. ред.), Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ (в действ. ред.) "О государственном кадастре недвижимости", Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ (в действ. ред.) "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ (в действ. ред.) "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", Федеральный закон от 10 января 1996 года N 4-ФЗ (в действ. ред.) "О мелиорации земель", а также Кодекс РФ об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ и др.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В ст. 36 Конституции РФ установлено свободное осуществление владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами их собственниками при соблюдении следующих трех условий. Первое - ненасенение ущерба окружающей среде. Второе - ненарушение прав и законных интересов иных лиц. К ним относятся и экологические права и интересы. Третье - соблюдение условий и порядка пользования землей.

Земля является важным природным объектом и основой существования человека. С землей органически связаны и другие компоненты окружающей среды - недра, воды, леса, животный и растительный мир, которые не могут существовать без земли и вне земли.

Земля (в первую очередь ее плодородный слой - почва) рассматривается как объект охраны природы, а также в качестве поверхности, пространственно-территориального базиса для размещения городов, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, транспорта и т.д. В последнем случае земля выступает объектом различных юридических прав (собственности, пользования и др.).

Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1)земли сельскохозяйственного назначения;

2)земли населенных пунктов;

3)земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4)земли особо охраняемых территорий и объектов;

5)земли лесного фонда;

6)земли водного фонда;

7)земли запаса.

Указанные земли используются по целевому назначению, т.е. в соответствии с правовым режимом земель, установленным гл. XIV - XVIII Земельного кодекса РФ.

Общее управление землями возложено на Президента РФ, Федеральное собрание и Правительство РФ. Специально уполномоченным государственным органом в области охраны земель на федеральном уровне является Министерство природных ресурсов и экологии РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и

55 См.: Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 23.07.2008) // СЗ РФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.

110

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. При этом государственный кадастр недвижимости осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, подведомственное Минэкономразвития России.

К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1)установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2)установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3)государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;

4)установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5)резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;

6)разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7)иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации законодательством

РФ.

К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Врезультате осуществления земельно-аграрных реформ в Российской Федерации сложилось несколько основных форм собственности на землю - государственная, муниципальная и частная.

Согласно п. 1. ст. 16 Земельного кодекса РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Государственная земельная собственность существует в двух видах: федеральной и субъектов Федерации.

Всоответствии со ст. 15 Земельного кодекса РФ, собственностью граждан и юридических лиц, т.е. частной собственностью, являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации. Земельные участки могут принадлежать нескольким субъектам на праве общей собственности.

По общим правилам, собственниками земельных участков могут быть граждане (в том числе иностранные граждане и лица без гражданства) и юридические лица (в том числе с иностранными инвестициями и иностранные юридические лица). Они вправе по своему усмотрению распоряжаться принадлежащими им земельными участками (использовать для бытовых, предпринимательских и иных целей, совершать различные сделки, в том числе по отчуждению), но в той мере, в какой их оборот допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

При этом иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии

111

с федеральным законодательством о государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Помимо права собственности глава IV Земельного кодекса РФ предусматривает и другие виды вещных прав на землю:

постоянное (бессрочное) пользование земельным участком (ст. 20);

пожизненное наследуемое владение земельными участками (ст. 21);

сервитут – ограниченное пользование чужими земельными участками (ст. 23);

аренда земельных участков (ст. 22);

безвозмездное срочное пользование земельными участками (ст. 24).

Содержание указанных прав значительно уже, чем права собственности, и не предполагает возможности распоряжения земельным участком (кроме передачи его в аренду, а в случае пожизненного наследуемого владения - в аренду и по наследству). В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются. Для граждан до сих пор сохраняются права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, возникшие до введения в действие Земельного кодекса РФ.

Земельный сервитут (частный или публичный) представляет собой право ограниченного пользования чужим земельным участком для определенных целей: проезда, прохода, прокладки коммуникаций и др.

Граждане РФ могут использовать земельные участки для любых, не запрещенных законом, целей: для ведения крестьянского хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, садоводства, огородничества и животноводства, дачного строительства, строительства гаражей, предпринимательской деятельности и для иных, не запрещенных законом, целей.

Существуют две формы платы за землю: земельный налог и арендная плата. Земельный налог должны платить собственники, владельцы и пользователи земель (кроме арендаторов, которые вносят арендную плату за землю). Ставки земельного налога регулируются государством. Арендная плата определяется сторонами в договоре аренды (за исключением аренды государственных и муниципальных земель).

В процессе использования земель все субъекты обязаны соблюдать экологические требования по их охране. Эти требования (меры охраны) закреплены в земельном законодательстве и в совокупности образуют понятие правовой охраны земель. Они направлены на рациональное использование земель, сохранение и повышение их плодородия, защиту земель от истощения и разрушения, защиту земель от загрязнения.

Так, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель обязаны проводить мероприятия по:

1)сохранению почв и их плодородия;

2)защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3)защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4)ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления

земель;

5)сохранению достигнутого уровня мелиорации;

112

6)рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7)сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Для повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Основные правовые меры охраны земель реализуются через установление нормативов загрязнения земель, обязанностей землепользователей по их рациональному использованию и охране, проведение рекультивации и мелиорации и т.д. Важное значение имеет охрана сельскохозяйственных земель. Федеральным законом “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения” предусмотрены обязанности сельскохозяйственных землепользователей по сохранению и улучшению земель.

Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы сельскохозяйственных земель обязаны:

-осуществлять сельскохозяйственное производство способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель;

-соблюдать правила и нормативы проведения агротехнических, мелиоративных, противоэрозионных и агрохимических мероприятий;

-представлять сведения в компетентные органы об использовании агрохимикатов и о фактах загрязнения почв и деградации земель и др.

В целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, создания условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных угодий проводится мелиорация земель. Мелиорация - это коренное улучшение земель путем осуществления гидротехнических (оросительных, осушительных и др.), культуртехнических (расчистка, рыхление и др.), противоэрозионных, агролесомелиоративных (создание защитных лесонасаждений), химических (известкование и др.) и иных мероприятий. Правовые основы деятельности в области мелиорации устанавливает Федеральный Закон «О мелиорации земель».

Невыполнение обязательных мероприятий по охране земель, нарушения земельного законодательства влекут за собой наступление юридической ответственности. Земельные правонарушения, которые являются основанием этой ответственности, могут быть двух видов: экологические - нарушения, причиняющие вред земле как охраняемому природному объекту; либо иные - нарушения, которые посягают на вещные земельные права или порядок управления в сфере земельных отношений. За указанные нарушения применяется уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.

Особые санкции - в виде принудительного прекращения права на землю (изъятия земельного участка) - предусмотрены земельным законодательством в качестве меры ответственности за несоблюдение правил рационального использования и охраны земель, использование земель не по целевому назначению и совершение других правонарушений.

113

Согласно ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. В ст. 285 ГК РФ закреплено, что земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

9.2. Правовая охрана недр Недра - эта часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его

отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП, экспорт полезных ископаемых приносит стране более 70% валютных поступлений. В недрах Российской Федерации разведана значительная часть мировых запасов важнейших видов полезных ископаемых: половина запасов алмазов, более четверти – природного газа и железа, около 20% – палладия и углей, 17% – никеля, а также от 7 до 10% – нефти, золота, серебра, платины и др. Доля России в мировой добыче нефти составляет 12,8%, газа, никеля, алмазов – более 20%, платины – 14,5%, золота – 7%.

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Государственный фонд недр согласно ст. 2 закона РФ “О недрах”56 составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.

Вцелях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических

идефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр формируется Федеральный фонд резервных участков недр.

Взависимости от целей использования недр выделяются следующие виды права недропользования:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геологогеофизические работы,

56 См.: Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» (ред. от 23.07.2008) // СЗ РФ. 1995, № 10. Ст. 823. 114

мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2)геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3)разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5)образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6)сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока. На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:

геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

добычи подземных вод - на срок до 25 лет; добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права

пользования участками недр - на срок до 1 года.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Геологическое изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы, осуществляемые за счет средств федерального бюджета, выполняются в соответствии с положениями Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья.

Основанием возникновения права недропользования является совокупность юридических фактов, среди которых главное место занимает лицензия - специальное разрешение компетентного государственного органа по управлению использованием и охраной недр, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Порядок предоставления лицензий зависит от вида недропользования и подробно урегулирован законодательством. По общему правилу, предоставление недр в пользование осуществляется путем проведения конкурсов или аукционов, по результатам которых принимается совместное решение органа управления фондом недр и органа исполнительной

115

власти субъекта Российской Федерации. Это решение служит основанием выдачи лицензии. Пользование недрами на континентальном шельфе производится по решению Правительства РФ.

На бесконкурсной основе недра предоставляются в пользование для захоронения радиоактивных отходов и токсичных веществ, а также для геологического изучения.

Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Существует также ряд особенностей регулирования использования недр в целях добычи драгоценных металлов и камней, радиоактивного сырья и др., предусмотренных специальными нормативными актами.

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

1)соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

2)обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

3)проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного

впользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

4)проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5)обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

6)достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

7)охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

8)предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

9)соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

10)предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

11)предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В случае нарушения указанных выше требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

Государственные учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр.

116