Государственное управление России в первой половине XIX в.

1. Реформы государственного управления Александра I.

2. Усиление централизации в государственном управлении в годы царствования Николая I

3. Бюрократический аппарат Российской империи в первой половине XIX в.

В первой половине XIX в. обострилась проблема реорганизации системы государственного управления. Прогрессировавшее усложнение общественной жизни настоятельно требовало создания отлаженного, четко работающего механизма, который позволил бы императору опереться в своих действиях на коллективный разум бюрократической элиты, что снизило бы вероятность принятия монархом ошибочных решений.

В общественном мнении сложилось три подхода в отношении реформы государственного управления.

Первый - традиционалистский подход. Он исходил из самобытности российского государственного устройства и выступал в пользу сохранения средневековых устоев: абсолютизма, крепостничества, сословности. Допускались лишь отдельные, преимущественно административные изменения в государственном управлении. Они подавалась как вынужденные, направленные на укрепление основ самодержавных порядков.

Второй - либеральный подход. Он настаивал на необходимости реформирования власти и управления. Предполагалась перестройка власти и управления на конституционных началах, учреждение выборных представительных органов, многосословности в управлении.

Третий - радикальный подход. Его сторонники выступали в пользу замены самодержавной формы правления республикой, перехода от империи к федеративной форме государственного устройства.

Каждый из этих подходов имел своих сторонников, однако возобладала позиция традиционалистов. Ввиду этого Россия осталась самодержавной империей без конституции и представительных учреждений.

Пришедший к власти в 1801 г. Александр I выступил в пользу сохранения устоев самодержавия, однако заявил о своем стремлении обеспечить в государственной жизни строгое соблюдение законности. Последовательное следование закону называлось источником и залогом эффективности государственного управления. Укрепление законности предполагалось осуществить постепенно по мере распространения просвещения и расширения общественных дел. Реализация такого курса приобретала особую остроту в связи с нараставшими неразберихой в законах и злоупотреблениями чиновников.

В 1801 г. при дворе Александра I был создан Негласный комитет - неофициальный орган, разрабатывавший меры по реформированию. Государственного управления. В состав комитета входили друзья императора, воспитанные, как и он, в либеральном духе. Это П. Строганов, Н. Новосильцев, В. Кочубей, А. Чарторыйский. Негласный комитет работал в обстановке секретности. Его члены собирались в личных комнатах императора в Зимнем дворце. Неофициально велись журналы заседаний (графом Строгановым).

До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа при императоре действовал Совет при высочайшем дворе (создан в 1869 г. при Екатерине II). В 1801-1809 гг. его заменял Непременный совет. Это был совещательный орган, состоявший из 12 высших сановников, назначенных императором. Возглавлял Непременный совет генерал-фельдмаршал П. Салтыков. Непременный совет имел постоянный состав и был призван высказывать соображения по всем важным вопросам внутренней и внешней политики России.

Усилению законности в государственном управлении, задуманному Александром I, должна была способствовать реформа Сената. К началу XIX в. Сенат утратил былое величие, данное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо действующий аппарат.

Александр I пытался вернуть Сенату его государственно-политическое значение. 5 июня 1801 г. был издан указ, предписывающий восстановить Сенат на «прежнюю степень, ему приличную». Сенатор П. Завадовский подготовил доклад «О правах и преимуществах Сената». Доклад обсуждался в Сенате и Негласном комитете и изложенный в форме указа был принят 8 сентября 1802 г. Сам он получил название «О правах и обязанностях Сената». Пункт 1 указа , в частности, гласил: «Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, наблюдает за сбором податей и расходами штатными, имеет попечение о средствах и облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины, и прекращению всяких противозаконных деяний во всех подчиненных ему местах». Власть Сената ограничивалась только волей императора, а его указы должны были исполняться всеми органами и должностными лицами, как собственно императорские. Министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Был установлен порядок предоставления коллегиями, губернаторами и прочими должностными лицами с мест докладов и и рапортов Сенату. Определялся порядок функционирования и принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (двумя третями голосов сенаторов).

Сенат получил право представлять замечания на высочайшие указы, т.е. право ставить вопрос о пересмотре принимаемых законов, если они не соответствовали действующему законодательству.

Реальное значение данных положений было малым. К тому же Александр I вскоре начала наступление на права Сената. Уже 21 марта 1803 г. последовал указа императора, по которому Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы. Министерские отчеты вскоре стали поступать в Комитет министров, а их поступления в Сенат прекратились. Даже в подведомственных Сенату делах надзора и суда его действия были ограничены.

В целом в первой половине XIX в Сенат утвердился как высший судебный орган государства. Он представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством генерал-прокурора, который с 1802 г. стал одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных императором сенаторов; председательствовал в департаменте первоприсутствующий.

Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с 7 до 12, причем часть их располагалась в Москве, часть в Петербурге, часть в Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом, охранял права и преимущества разных сословий и проводил обнародование законов. Все прочие департаменты были высшими апелляционными судами для судов определенных губерний; одни были уголовными, другие - гражданскими.

Личный состав сенаторов свидетельствовал о деградации Сената. Он превращался в богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. В нем процветали взяточничество и лихоимство. Сенат оказался неспособным оперативно решать вопросы поддержания законности.

Наиболее значительным изменениям при Александре I подверглась система центрального управления. Коллежский принцип перестал отвечать требованиям нового времени. Возникла потребность в более оперативном и централизованном исполнительном управлении, что вызвало к жизни министерскую систему.

Министерская система управления обладала рядом несомненных преимуществ перед коллежской. Для нее были характерны единоначалие, персональная ответственность, исполнительность, строгая ведомственная подчиненность по вертикали, четкие рамки отраслевого управления, конкретность функций.. Благодаря этому министерская система являлась жизнеспособной, сравнительно легко адаптирующейся к изменяющимся условиям. .

В начале XIX в. вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Н. Новосильцев предоставил проект создания министерств, и по его предложению Александр I подписал 8 сентября 1802 г. Манифест «Об учреждении министерств».

В России создавалось 8 министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного просвещения; также на правах министерства действовало государственное казначейство. Министры назначались императором, несли перед ним ответственность, непосредственно управляли всеми вверенными им частями. Они должны были предоставлять императору через Сенат ежегодные письменные отчеты, в которых обосновывали расходование государственных средств структурами министерства, указывали успехи в деятельности министерства, состояние дел в нем, возможные перспективы. Сенату надлежало анализировать деятельность министров, предоставлять императору доклады с соответствующими заключениями и своим мнением о состоянии дел в каждом министерстве. Все министерства должны были работать слаженно и обеспечивать единство управления.

Коллегии были сохранены на прежнем основании и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия, в других - несколько. Между министрами и коллегиями устанавливались сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий, а их наиболее важные дела решали под свою ответственность.

По указу Александра I от 8 сентября 1802 г. был образован еще один государственный орган - Комитет министров. Его создание было следствием учреждения министерств и возникшей в связи с этим проблемы координации их деятельности. Закон о Комитете министров был утвержден Александром I 20 марта 1812 г. и в основном сохранял свою силу до самой ликвидации Комитета в 1906 г.

Комитет министров играл весьма важную роль в бюрократическом аппарате империи. Он имел характер совещания монарха с доверенными высокопоставленными чиновниками по вопросам, требующим согласованных действий нескольких министерств. Все дела, которыми занимался Комитет министров, разделялись на:

а) текущие, требовавшие общих соображений или содействия разных министров, превышавшие пределы власти министра или при решении которых «министр встречал сомнение»;

б) специально предоставленные Комитету: об установлении мер, исключительной охраны, о запрещении выпуска в свет изданий, народном продовольствии, об устройстве путей сообщения, учреждения акционерных компаний, охранении православия, о назначении пенсий, об утверждении штатов учреждений, исключении из русского подданства, о надзоре за деятельностью губернаторов и губернских правлений.

Во главе Комитета министров стоял председатель, назначавшийся императором. В первой половине XIX в. эта должность обычно совмещалась с должностью председателя Государственного совета. Членами Комитета являлись министры и равные им по положению начальники ведомств, председатели департаментов Государственного совета, главнокомандующий Санкт-Петербурга, лица, назначаемые монархом.

Сам Комитет находился под неусыпным контролем со стороны императорской власти. В конце 1815 г. функции «доклада и надзора за Комитетом министров» были поручены Александром I графу А. Аракчееву, который благодаря этому получил возможность оказывать решающее воздействие на деятельность данного учреждения.

Специалистами было подмечено, что решить проблему координации деятельности министров Комитету не удалось. Министры, подчинявшиеся непосредственно монарху, действовали совершенно самостоятельно, не считаясь друг с другом.

Нередко Комитет министров подменял Государственный совет и брал на себя выполнение его функций. Постановления Комитета министров по большинству рассматриваемых в нем дел утверждались императором.

В 1809 году появился план государственных преобразований, автором которого был Михаил Михайлович Сперанский (1772-1839 гг.). Проект под названием «Введение к Уложению государственных законов» был разработан им по поручению Александра I.

Сперанский был монархистом и не предлагал ограничить абсолютную власть российского императора. Он считал, что монарх есть глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте, под его руководством действуют все органы управления. Проекты Сперанского были направлены на обеспечение эффективности государственного управления, что предполагалось осуществить через разумное сочетание монархического правления и выборного представительства сословий в управлении, разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной вертикальной власти, четко организованное законодательство.

По проекту Сперанского при монархе создавался Государственный совет - особое высшее учреждение совещательного характера «в коем все действия части законодательной, судной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются». Тем самым Государственный совет превращался в важнейшее звено государственного управления, связующее монарха с законодательными, исполнительными и судебными учреждениями империи. Члены Государственного совета назначались бы монархом из представителей аристократической элиты, в том числе и по должности.

Сочетая идею разделения властей и верховнство власти монарха, Сперанский предлагал составить управление из трех вертикалей учреждений: законодательных, исполнительных и судебных. Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных собственников и из депутатов от государственных крестьян по одному от 500 душ, выбирающая волостной правление и депутатов в уездную думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездной правление и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая губернское правление и депутатов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий - она стояла во главе вертикали. Государственная дума собиралась ежегодно на общее собюрание, рассматривала и одобряла вносимые монархом законопроекты, смету доходов и расходов, формулировала свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров, указывала, какие и как нарушаются коренные государственные законы в распорядительных актах государственных структур.

Исполнительная вертикаль выглядела по проекту Сперанского таким образом а) во главе - министры, назначаемые монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник Министерства внутренних дел, зависимый от министра, и при нем губернское правление; в) вице-губернатор в области, назначаемый сверху, и при нем областное правление; г) уездный начальник с канцелярией, назначаемый сверху; д) волостной начальник, также назначаемый сверху.

Судебная вертикаль имела следующую структуру: высшая судебная инстанция - Сенат, далее в порядке убывания значимости - губернские, окружные, уездные, волостные суды.

Деятельность трех управленческих вертикалей объединял Государственный совет, что было призвано обеспечить законность и единство государственного управления.

Сперанский предлагал разделить общество на основе различия прав на три категории, имея в виду возможность перехода лиц из одной категории в другую:

А) дворянство, обладающее всеми политическими и гражданскими правами;

Б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне, поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которые наделялись лишь гражданскими правами (правом собственности, свободы занятий, передвижения и пр.), но не политическими;

В) рабочий народ (помещичьи крестьяне, домашние слуги, мастеровые и их работники), имеющие лишь гражданские общие права, но не обладающие гражданскими частными и политическими правами.

Александр I одобрительно отнесся к проекту Сперанского. Однако, учитывая отрицательную позицию придворной бюрократии и очевидную смелость проекта, император не дал ему хода в целом.

Отдельные части проекта Сперанского были все же воплощены в жизнь.

1 января 1810 г. был издан Манифест «Об образовании Государственного совета» и закон, детально регламентирующий его устройство и компетенцию. Государственный совет стал новым высшим законосовещательным учреждением империи, члены которого назначались императором из чиновников; по должности в Состав Совета входили министры. Председателем Государственного совета объявлялся сам император. В случае его отсутствия место председателя занимал оди из членом Совета по назначению монарха.

Структура Государственного совета состояла из общего собрания, 4-х департаментов, 2-х комиссий и государственной канцелярии.

На общем собрании члены Государственного совета принимали по обсуждаемому вопросу окончательное решение, доводившееся затем до императора.

Департаменты Государственного совета были следующие: законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии. Все они возглавлялись директорами. Департаменты являлись предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением их на обсуждение в общее собрание.

В структуре Государственного совета действовали 2 комиссии. Комиссия составления законов занималась вопросами кодификации, а комиссия прошений ведала разбором жалоб и апелляций.

Государственная канцелярия возглавлялась государственным секретарем и имела 4 свои департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. Последние отвечали за делопроизводство и докладывали общему собранию Государственного совета итоги обсуждения законопроекта в департаменте.

Главной функцией Государственного совета было предварительное обсуждение законов. Предполагалось, что ни один законопроект не будет представлен императору помимо Государственного совета. Зачастую на практике Александр I (как и его преемники) игнорировал правовые нормы, определившие компетенцию Государственного совета. В таких случаях законопроекты утверждались монархом без их предварительного обсуждения в Совете.

Члены Совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопросам и принимали решения большинством голосов. Одобренный Государственным советом текст законопроекта передавался на утверждение императору, причем независимо от итогов голосования монарх мог принять любое решение, которое и вступало в силу. В 1810-1825 гг. Александр I рассмотрел 242 дела, вызвавших разногласия в Совете; в 83-х случаях император согласился с мнением меньшинства, причем в 4-х - с мнением одного члена Совета.

По плану и при непосредственном участии Сперанского состоялось усовершенствование системы центрального управления. 17 августа 1810 г. был издан закон «О разделении государственных дел по министерствам». Этим законом упорядочивались сферы отраслевого управления. Упразднялось Министерство коммерции, а его дела передавались в Министерство финансов. Из Министерства внутренних дел было выделено Министерство полиции (объединены в МВД в 1819 г.), создано Главное управление духовных дел иных, кроме православных вероисповеданий. Учреждение последнего породило тенденцию управления отдельными отраслями через Главные управления, а не министерства.

В самом начале 1811 г. возникли Главные управления ревизии государственных счетов, а также путей сообщения. Главные управления возглавлялись назначенными директорами из числа придворных лиц.

25 июня 1811 г. был издан Манифест «Об общем учреждении министерств», который завершил переход к министерской системе. Он ввел единообразие организации и делопроизводства министерств. Каждое министерство имело следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре действовали канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а те - на столы. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и был совещательным органом при рассмотрении дел, требующих общих соображений. В департаментах и отделениях роль таких советов играли общие присутствия. На заседания общих присутствий разрешалось приглашать компетентных лиц: предпринимателей, ученых, инженеров.

В состав министерства включались «особенные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в делопроизводстве: коллегиальное делопроизводство окончательно заменялось министерским (исполнительным). Был регламентирован порядок ведения дел, а именно определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документа, проверка исполнения и отчетность.

В целях усиления контроля императора над высокопоставленными государственными служащими в 1809 г. Александр I подписал два указа, авторство которых принадлежало М. Сперанскому. Согласно указу от 3 апреля 1809 г. всем лицам, носившим придворные звания камергера и камер-юнкера, предписывалось в двухмесячный срок поступить на военную или гражданскую службу. Впредь эти придворные звания становились лишь простым отличием и перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно.

Указом 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины и экзаменах для производства в коллежские асессоры и статские советники» получил в истории государственного управления и государственной службы России известность как закон об экзаменах.

Ранее гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, а не заслугой и гарантировали значительные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных учреждений. Чин коллежского асессора являлся первым обер-офицерским и давал право на получение потомственного дворянства. Чин статского советника был первым генеральским чином. Теперь получить оба чина можно было только пи наличии диплома об университетском образовании или сдаче экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе. Она предполагала основательное знание государственным чиновником комплекса теоретических, управленческих дисциплин, естественного, римского, гражданского, уголовного права, статистики, географии, отечественной и всеобщей истории, русского и одного иностранного языка, физики, математики и иных учебных предметов. Экзамены сдавались в присутствии высокопоставленных должностных лиц государственных органов управления.

Указ вызвал неоднозначную реакцию со стороны чиновников. Одни были недовольны и принялись плести интриги против Сперанского. Другие оценили указ положительно, увидев в нем стимул получения высшего образования для широких дворянских кругов и продвижения их по служебной лестнице.

Период царствования Александра I с 1816 по 1825 гг. в отечественной истории получил название «аракчеевщина» (по имени графа А. Аракчеева - председателя военного департамента Государственного совета, главного начальника венных поселений, единственного докладчика императору по всем государственным делам). Однако это название отражает лишь внешний облик времени. Аракчеев не был человеком, имевшим решающий голос при принятии решения. Он оставался при любых обстоятельствах лишь исполнителем замыслов императора, его незаменимым помощником.

В управлении государством причудливо сочетались две тенденции: консервативная и либеральная. С одной стороны, личные безземельные дворяне были отстранены от участия в выборах в дворянские собрания; произошел рост военных поселений; учреждена тайная полиция; Министерство народного просвещения в 1817 г. было преобразовано в Министерство духовных дел и народного просвещения; в 1822 г. последовал указ, запрещавший любые тайные общества, в том числе и масонские ложи. С другой стороны, император явно стремился продолжить в России либеральные реформы, основой которых должны были стать дарованная Конституция и отмена крепостного права (в качестве подготовки осуществления этих мероприятий в России Александр I в 1815 г. подписал Конституцию Польши; в 1817 и 1819 гг. были утверждены положения об освобождении от крепостной зависимости остзейских крестьян, т.е. крестьян Эстляндии, Курляндии и Лифляндии). Однако император не осуществил свои намерения, что по-видимому объяснялось следующими причинами:

а) проекты реформ шли вразрез со стремлением Александра I сохранить императорскую власть в неизменном виде;

б) момент для преобразований был выбран неудачно. Победа над Наполеоном вознесла Россию к вершинам европейской славы. Для подавляющей части дворянства было абсолютно непонятно, почему освободительница Европы должна резко менять политические порядки, подстраиваясь под побежденных ею противников;

в) император не нашел в стране никакой серьезной социальной поддержки своим замыслам.

В итоге Александр I свернул реформы государственного управления. Впрочем, они не изменили сущность, технологию властвования и управления в России.

Николай I (1825-1855) вступил на престол при чрезвычайных обстоятельствах. В день присяги новому императору, 14 декабря 1825 г., в Петербурге было поднято восстание, в котором участвовало свыше 3 тыс. солдат и матросов во главе с частью гвардейского дворянства. Участники восстания выдвигали лозунги ликвидации абсолютной монархии и крепостного права в России. Сурово расправившись с носителями идей радикального изменения образа правления, Николай I сделал определенные выводы из восстания 14 декабря. Он понял, что реформы являются назревшим делом. Но император отказался от перестройки государственного порядка на новых основаниях решил осуществлять частные преобразования. Последние проводились бюрократически-канцелярскими средствами и ставили целью достижение максимума централизации государственной власти. Была усилена личная роль монарха в государственном управлении. Он сосредоточил в своих руках распорядительные и исполнительные функции, установил жесткую опеку над органами центрального и местного управления.

Тенденция к централизации государственного управления нашла свое воплощение в деятельности Собственной его императорского величества канцелярии. Она была создана еще в 1812 г. Александром I. Поначалу канцелярия занималась перепиской с главнокомандующим, размещением военнопленных, комплектованием и квартированием армии. По мере сосредоточения распорядительной и исполнительной власти в центре роль канцелярии росла. Она превратилась в орган, связывавший императора со всеми правительственными учреждениями по важным политическим вопросам. Фактически с середины 20-х гг. XIX в. она стала учреждением, возглавившим всю систему государственного управления.

Структура канцелярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было образовано шесть отделений, причем каждое из них имело начальника, ответственного только перед императором, штаты и вело свое делопроизводство.

Первое отделение (создано в январе 1826 г.) готовило проекты законов и указов, контролировало исполнение царских повелений министрам, местной администрацией, управляло кадрами бюрократии вплоть до назначения и увольнения, а также осуществляло производство в чины.

Второе отделение (учреждено в январе 1826 г.) осуществляло кодификацию (составление различных сборников законов) Первым начальником второго отделения являлся профессор Петербургского университета М. Балугьянский, но фактическим главой отделения был М. Сперанский. К 1830 г. была проделана большая работа по кодификации. Отделение составило «Полное собрание законов Российской империи», состоявшее из 45 томов (40 томов законов и 5 томов указателей). Собрание содержало все законы, принятые и изданные в период с 1649 по 1825 гг. Сами законы располагались в хронологической последовательности.

Для практических нужд чиновников Второе отделение подготовило 16-томный «Свод законов Российской империи», объединявший лишь действующие законы, имевшие тематическое расположение. В первый том «Свода» включались «Основные законы Российской империи» -совокупность постановлений, извлеченных из различных действующих законов и касавшихся начал государственного строя России. Первая статья «Основных законов» определяла форму государственного правления в России: «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной власти его не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает». Император наделялся исключительными правами в законодательстве, управлении, суде, назначении и увольнении высших чиновников, командовании армией, расходовании денежных средств.

Второе отделение издало также Свод военных постановлений, Уложение об уголовных наказаниях (т.е. уголовный кодекс, содержавший кодификацию преступлений и систему наказаний).

Третье отделение было создано в июле 1826 г. по проекту фаворита Николая I графа А. Бенкендорфа. Сам проект носил название «О устройстве высшей полиции». Третье отделение являлось органом политического сыска и следствия. Оно имело широкие полномочия, вело политический сыск, следствие, осуществляло негласный надзор над всем государственным аппаратом и было органом внесудебной расправы. Обязанности, возложенные на Третье отделение, были распределены по пяти экспедициям.

Первая экспедиция считалась наиболее важной: она ведала организацией политического сыска и следствия, в ней велось наблюдение за деятельностью отдельных лиц; она осуществляла ссылку и заключение. Обязанностью этой экспедиции было составление отчетов для императора.

Вторая экспедиция занималась делами, связанными с расколом и сектанством, а также должностными и уголовными преступлениями. Она принимала прошения и жалобы. В ее ведении находились некоторые политические тюрьмы, в том числе Алексеевский равелин Петропавловской крепости, Шлиссельбургская крепость.

Третья экспедиция наблюдала за проживающими в России иностранцами, осуществляла функции контрразведки.

Четвертая экспедиция занималась крестьянскими делами. Сюда поступала информация о злоупотреблениях помещиков, жалобы крестьян. Здесь же собирались сведения обо всех происшествиях в государстве.

Пятая экспедиция осуществляла наблюдение за периодическими изданиями.

Исполнительным органом Третьего отделения были органы и воинские соединения корпуса жандармов, которые начали создаваться в России с 1815 г. 1 июля 1836 г. был издан указ Николая I «Об учреждении корпуса жандармов», по которому все соединения жандармов слились в отдельный корпус. Главный начальник Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов.

Ежегодно Третье отделение готовило отчет о проделанной работе. В отчете также освещались вопросы политического состояния России, настроения различных групп населения.

Четвертое отделение (образовано в октябре 1828 г.) управляло благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

Пятое отделение было учреждено в апреле 1836 г. для реформирования управления государственными крестьянами. В 1837 г. оно было преобразовано в Министерство государственных имуществ. Деятельность Пятого отделения упорядочила крестьянское самоуправление, стимулировала хозяйственную самостоятельность крестьян, способствовала улучшению их материального благополучия, накоплению ими опыта самоуправления.

Шестое отделение было учреждено в августе 1842 г. для разработки административной реформы на Кавказе. Оно подготовило учреждение Кавказского наместничества в 1844-1845 гг., после чего было упразднено.

В целом Собственная его императорского величества канцелярия выступала орудием абсолютистского управления, помогая императору осуществлять контроль над всей страной.

Характерной чертой правления Николая I стало создание многочисленных государственных структур, деятельность которых носила секретный характер. Ими выступали особые комитеты и совещания, создававшиеся для оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, для решения отдельных вопросов в регионах России. Они действовали вне постоянных органов и даже могли их контролировать. Так, для разработки введения на окраинах нового управления были учреждены два Сибирских комитета. Для этой территории они выступали законосовещательными и высшими административными учреждениями и органами надзора за деятельностью местных властей. После подавления польского восстания 1830-1831 гг. был создан Комитет западных губерний (1831-1848 гг.), разрабатывавший мероприятия по наведению порядка на территории Царства Польского.

Министерство внутренних дел приобрело в годы царствования Николая I ключевую роль в системе центральный государственных органов. МВД были призвано заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи. Оно обладало карательными функциями, направленными на пресечение нарушения тишины и спокойствия.

МВД управляло государственной промышленностью, строительством и содержанием всех публичных зданий. В его ведении находилась мануфактурная и медицинская коллегии., Главная соляная контора, Главное почтовой отделение. Губернаторы представляли рапорты императору через МВД и должны были решать все военные, гражданские и полицейские вопросы с помощью Министерства внутренних дел. Губернские правления были переданы в систему МВД.

Вопрос о реформе местного управления был поднят на заседаниях «Комитета 6 декабря», который возглавлялся председателем Государственного совета В. Кочубеем. Общим направлением преобразований стала бюрократическая централизация.

Должность генерал-губернатора (наместника), в отличие от «Учреждений для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., стала иметь не ординарный, а экстраординарный характер и учреждалась в основном в национальных и пограничных районах. В разные времена генерал-губернаторства действовали в Прибалтике, Финляндии, Юго-Западном крае (Правобережной Украине), Северо-Западном крае (Литве, Белоруссии), Западной и Восточной Сибири. Так, в 1850 г. имелось 10 генерал-губернаторств.

Должность генерал-губернатора имела политическую подоплеку. В общей инструкции генерал-губернаторам, изданной в 1853 г., они объявлялись «Блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия». Они, как и министры, получали право непосредственного доклада императору.

Управление в губерниях не претерпело существенных изменений. 3 июня 1837 г. был издан «Общий наказ гражданским губернаторам».Несмотря на то, что губернатор объявлялся хозяином в губернии, он прежде всего выступал исполнителем императорских законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел. Губернатор следил за строгим соблюдением законов, обеспечивал единство местного управления, представлял интересы казны, возглавлял полицию, выполнял функции администратора, наблюдал за отправлением правосудия. Права на самостоятельные действия он не имел.

К тому же губернатор должен был подавать годичные и специальные отчеты и быть готовым к ревизии его деятельности Сенатом и иными государственными учреждениями.

В уезде по-прежнему действовал нижний земский суд во главе с капитан-исправником. По положению 1837 г. уезды были разделены на станы, в которых власть принадлежала назначаемым губернатором становым приставом, происходившим из числа местных помещиков. В управлении станом приставы опирались на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию помещиков.

2 января 1850 г. было издано «Учреждение губернских правлений», которое уточнило функции этих местных органов управления. Губернские правления являлись высшим местом в губернии, управляли в пределах вверенной им власти по законам, именем императора, осуществляли распорядительные и исполнительные функции, решали все дела губернии через разветвленный аппарат местной администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, рекрутским наборам, местным воинским частям. Губернские правления включали общее присутствие, которое составлялось под председательством губернатора из вице-губернатора, советников и асессоров, и канцелярию.

В 40-е гг. XIX в. была предпринята попытка усовершенствовать городское самоуправление, которое до сих пор не имело большого значения. Правительство объясняло это не бесправностью городских дум, а неучастием в самоуправлении дворян. В 1842-1846 гг. Н. Милютин разработал новое городское положение для Петербурга, которое было обнародовано в 1846 г. В соответствии с ним шестигласная дума была заменена распорядительной думой, состоявшей из 12 выборных по 3 человека от дворян, проживавших в городе, купцов, почетных граждан и 3 человека от двух категорий выборщиков - мещан и ремесленников. Для контроля за деятельностью думы в ее состав был введен «член короны». При избрании общей городской думы избирательное право было урезано введением высокого имущественного ценза, так что число выборщиков сократилось до 1,2 % от общего числа городского населения.

Оценивая это положение следует сказать, что оно не было радикальным, и несмотря на появление в думе дворян городские органы самоуправления по-прежнему играли второстепенную роль.

Инициатива Милютина не нашла продолжения. В дальнейшем император пошел по пути упразднения городских дум, принижения значения шестигласных дум, которые жестко опекались губернатором и были низведены до роли хозяйственных канцелярий.

Политика императора в целом была направлена на поднятие статуса дворянства при одновременном росте престижа государственной службы. 11 июня 1845 г. был издан указ, повышавший чины, необходимые для получения личного и потомственного дворянства. Личное дворянство стали давать на государственной службе чины VI-IX классов (начиная с титулярного советника), потомственное дворянство - с V класса (статский советник на гражданской службе, майор на военной). В то же время личное дворянство в обществе даже не рассматривалось как «настоящее», права личного дворянина распространялись только на жену, а дети получали наименование «обер-офицерских детей».

После выступления декабристов император утратил доверие к высшим слоям дворянства. Причины такого отношения сформулировал историк С.Ф. Платонов, писавший: «Вместо прежних династических и случайных целей того или иного движения декабристы под видом вопроса о престолонаследии преследовали цели общего переворота. Представители сословия, достигшего исключительных сословных льгот, теперь проявили стремление к достижению политических прав... Шляхетство, превратившееся в дворянство, переставало быть надежной и удобной опорой власти, потому что в значительной части ушло в оппозицию; надобно, значит, искать иной опоры». Главную опору самодержавия Николай I видел в чиновничьей бюрократии. Ее доходы были недостаточны, чтобы можно было обойтись без государственной службы и жалованья, и следовательно благополучие бюрократии в решающей степени зависело от расположения к ней монарха.

Николай I стремился укреплять бюрократический аппарат. Совершенствовались системы подготовки кадров высшей служилой бюрократии, чинопроизводства, прохождения государственной службы, повышения деловой квалификации, поощрения верноподданичества и служебного карьеризма (жалованье, формы благодарности, почетные звания, пособия, ордена), условия работы. Сверх окладов, за особые заслуги, чиновники получали от государства в аренду земельные участки сроком на 12 лет.

Государственное управление в России во второй половине XIX в.

1. Модернизация государственного аппарата Российской империи Александром II

2. Государственное управление в годы царствования Александра III

3. Формирование всесословного самоуправления во второй половине XIX в.

После смерти Николая I на российский престол вступил Александр II (1855-1881). Его воцарение произошло в обстановке кризиса политического режима, резко обозначившегося в годы Крымской войны. Последняя выявила не только военно-техническую отсталость России по сравнению с передовыми странами Европы, но и показала необходимость кардинальных преобразований в сфере государственного управления. К реформам царизм подталкивали усиление революционно-демократического движения и нарастание крестьянских волнений п всей территории страны.

Движущей силой преобразований выступала либеральная бюрократическая элита. Ее отличали следующие качества: высокий образовательный уровень, восприимчивость к передовым идеям, сотрудничество с прогрессивными общественными деятелями, учеными, литераторами. Либеральные бюрократы выступали за модернизацию политической системы без радикальных потрясений.

Во второй половине 1855 г. в правящий кругах широко обсуждалась записка курляндского губернатора П. Валуева, резко критиковавшего сложившийся механизм управления за низкую эффективность функционирования, чрезмерную степень централизации, разобщенность отдельных министерств. Выход из положения он видел во введении «начал правды в формах управления вместо бездушной формалистики», в децентрализации «разрешительной власти» и в установлении единства в действиях отдельных правительственных учреждений.

Став министром внутренних дел, а затем государственных имуществ, Валуев вдвинул новые предложения, направленные на совершенствование исполнительной власти и введение представительных органов. Так, он заявил о полезности проведения особого совещания министров по важнейшим государственным вопросам с целью оптимизации принятия решений в области государственного управления. Также Валуев предлагал преобразовать Государственный совет в выборный совещательный орган, своего рода верховную палату, и создать нижнюю - съезд государственных гласных, куда включить выборных представителей от земств, городов и окраин, не имевших земских учреждений.

Схожие идеи выдвигали и другие либералы: великий князь и брат императора Константин Николаевич, Н. Милютин, П. Шувалов, М. Лорис-Меликов, А. Абаза.

Однако позиции либеральной бюрократии в государственном управлении были слабы. До тех пор пока стремления либеральной бюрократии совпадали с интересами самодержавия им предоставлялась возможность для реализации своих идей. К тому же власть учитывала, что ввиду изменений социально-экономических условий не обойтись без профессионализма и энтузиазма либеральной бюрократии. Однако позиции либеральных чиновников были уязвимы по следующим причинам:

1) непостоянством самодержавия в выборе методов политической стабилизации общества и государственной системы;

2) абсолютной зависимостью либеральной бюрократии от монарха, который выступал решающим гарантом реформационного процесса;

3) отсутствием тесного союза либерального чиновничества с передовой частью российского общества;

4) либеральная бюрократия составляла просвещенное меньшинство, находившееся в окружении сил, которые были уверены в негативном влиянии реформ на состояние государства и общества;

5) сплоченностью консервативно настроенного высшего чиновничества;

6) опорой государственного аппарата на наиболее авторитарные традиции управления, ее замкнутостью на бюрократическое решение проблем;

7) постепенным нарастанием репрессивно-полицейских черт в функционировании государства.

Поэтому большинство проектов либеральной бюрократии не было воплощено в жизнь.

В годы царствования Александра II поднялось значение Государственного совета., причем особенно велика его роль в подготовке и проведении буржуазно-либеральных реформ 60—70-х годов XIX в.

Государственный совет сохранил статус высшего законосовещательного учреждения империи. По-прежнему право принятия окончательного решения закреплялось за общим собранием членов Совета. В структуре Государственного совета действовали 3 департамента: законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии. Делопроизводство находилось в руках Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем. Также в Государственном совете создавались специальные комитеты и комиссии, разрабатывавшие различные законопроекты, которые затем поступали на обсуждение в департаменты и в общее собрание.

Члены Государственного совета делились на 2 категории: имеющие дополнительное поручение присутствовать в одном из департаментов и присутствующие только в общем собрании.

В компетенцию Государственного совета входили разнообразные вопросы. Он был наделен правом толкования законов и рассмотрения частных изменений в них (за исключением имеющих оборонное значение). До издания в 1864 г. Судебных уставов Государственный совет принимал решения по ряду судебных вопросов, входивших в компетенцию Сената как высшей апелляционной инстанции. Это происходило в тех случаях, когда в Сенате не было кворума в 2\3 членов, или генерал-прокурор не соглашался с решением большинства, или сам Сенат ходатайствовал перед императором о пересмотре своих решений.

В Государственном совете осуждались также финансовые вопросы, сметы министерств и главных управлений, дела об отчуждении части государственных доходов в частные руки.

К этому времени выросло число членов Государственного совета, причем в основном за счет высших чиновников прежней либеральной эпохи (например, в Совет вошли бывшие министры: внутренних дел - М. Лорис-Меликов, финансов - А. Абаза, народного просвещения - А. Головнин, А. Николаи и др.), а также высокообразованных профессионалов, либерально настроенных чиновников-правоведов (Н. Стояновский, Д. Ровинский и др.). Пользуясь свой относительной независимостью, ибо члены Государственного совета назначались пожизненно, это учреждение проявило признаки оппозиционности (с учетом всей условности такой возможности в условиях самодержавного режима). Государственный совет зачастую позволял себе отвергать большинством голосов или существенно изменять представлявшиеся на его обсуждение проекты. Например, в 1889 г. Государственный совет большинством голосов отклонил закон о земских начальниках, что, впрочем, не помешало Александру III подписать его. Ближайшее окружение императора высказывало недовольство деятельностью Государственного совета. Так, идеолог курса контрреформ, редактор «Московских ведомостей» М. Катков назвал деятельность Государственного совета «игрой в парламент». А обер-прокурор Синода К. Победоносцев считал, что это учреждение «надо бы на замок запереть и ключ бросить в Неву». Прислушиваясь к этим мнениям, Александр III ослабил совещательные функции Государственного совета, а в дальнейшем отодвинул его на второй план, предпочитая опираться более на Кабинет Министров.

Во второй половине XIX в. при Государственном совете создавались различные комитеты и комиссии, имевшие характер высших учреждений. Они занимались конкретными государственными вопросами. В 1884 г. было образовано Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената, что способствовало поддержанию баланса влияния между этими учреждениями.

Характер самостоятельного высшего учреждения приобрела Комиссия прошений, которая в 1895 г. была преобразована в Канцелярию по принятию прошений на высочайшее имя подаваемых. В Комиссию (затем в Канцелярию) направлялись жалобы и прошения об оказании помощи, помиловании, освобождении от воинской повинности. В связи с расширением деятельности этого учреждения Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

В среде либеральной бюрократии зрела идея о необходимости образования по западноевропейским образцам кабинета во главе в премьер-министром. Это позволило бы, во-первых, обеспечить единство государственного управления путем координации деятельности различных ведомств, а, во-вторых, направить возможное недовольство политикой самодержавия не в адрес лично императора, а членов правительства.

В 1857 г. Александр II решил образовать Совет министров, который бы действовал наряду с Комитетом министров. Новый орган должен был стать «местом коллективного приема всеподданнейших докладов», всестороннего обсуждения и принятия взвешенных решений по наиболее крупным вопросам государственной жизни. 12 ноября 1861 г. был издан указ о создании Совета министров. При этом было категорически отвергнуто предложение ввести пост главы Совета министров, с которым император делил бы в известной мере реальную власть. Председательство в Совете министров Александр II возложил на себя. Членами Совета Министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры и главноуправляющие, близкие к императору лица. Каждый член Совета министров имел право внести на обсуждение вопрос, представляющийся ему важным.

Чаще всего на заседаниях Совета министров рассматривались вопросы реорганизации министерств и главных управлений, заключения особых комиссий, созданных для рассмотрения отчетов министров, материалы о работе отдельных комитетов и комиссий, разрабатывавших законопроекты реформ, годовые отчеты министров, их доклады на высочайшее имя с предложениями преобразований.

Однако абсолютистские настроения Александра II помешали превращению Совета министров в регулярно действующий орган управления. Он даже не имел регламента заседаний и созывался по усмотрению императора. В 60-е гг. Совет министров созывался 2-3 раза в год, в 70-е гг. - 12 раза в год.

По итогам заседаний Совета министров некоторые мероприятия сразу утверждались царем и получали силу закона (высочайшего повеления), а другие передавались в специальные совещания и комитеты для дальнейшей разработки. Делопроизводство Совета министров велось управляющим делами Комитета министров.

Расцвет деятельности Совета министров пришелся на период реформ 60-70-х годов. По мере их проведения и укрепления бюрократического аппарата роль Совета министров в системе государственного управления стала падать. После смерти Александра II деятельность Света министров затухает. При Александре III он заседал всего дважды, а после 1882 г. вообще не созывался.

Комитет министров в данный период функционировал преимущественно на прежних основаниях. Он сохранял значение высшего административного учреждения, рассматривающего текущие дела. Одним из важнейших направлений его работы стало поощрение промышленности и торговли. На его утверждение поступали уставы акционерных обществ, банков, положения о биржах. Одновременно Комитет министров Комитет министров выступал как орган проведения карательной политики. В 1872 г. был издан закон, по которому министр внутренних дел подавал на имя Комитета министров представления о запрещении определенных книг. Кроме того, Комитет министров принимал решение о закрытии издательств, печатающих неблагонадежную литературу. Через Комитет министров были проведена мероприятия по усилению власти губернаторов и повышению полномочий полиции. Также в Комитете министров прошли предварительное обсуждение большинство контрреформ 80-90хх гг.

В середине 50-х - начале 60-х гг. XIX в. Сенат сохранил свое значение высшего органа суда и надзора. В его составе имелось 12 департаментов. С 1863 г. несколько раз в неделю Сенатом издавались «Сборники узаконений и распоряжений правительства», которые рассылались и виде брошюр о всем центральным и местным учреждениям.

Изменения в статусе Сената произошли в связи с проведением судебной реформы. В ноябре 1864 г. были изданы Судебные уставы, согласно которым высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей. Тем самым исчезла необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената. По мере распространения судебных уставов по территории России большинство апелляционных департаментов (в Москве и Варшаве) было ликвидировано. Продолжали действовать лишь апелляционные инстанции в Санкт-Петербурге.

Однако укрепились позиции первого административного департамента Сената. Он продолжал толковать законы, занимался восстановлением нарушенных прав лиц, сословий, учреждений, осуществлял надзор за местным управлением и судами. В пореформенный период было проведено 20 сенатских ревизий.

В 1864 г. вместо второго апелляционного департамента возник одноименный департамент с иными функциями. Он ведал крестьянскими делами, принимал и рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия. Последние возглавлялись губернатором, состояли из губернского предводителя дворянства, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора и четырех дворян. Присутствия рассматривали жалобы на решения мировых посредников и их уездного съезда.

Тем временем процесс ликвидации апелляционных департаментов Сената был продолжен. К концу XIX в. оставалось только 2 апелляционных департамента (четвертый и пятый), которые в июне 1898 г. были объединены с Межевым комитетом в Судебный департамент.

После принятия Судебных уставов Сенат превратился в высший кассационный орган для пересмотра дел о государственных преступлениях, рассмотренных в судебных палатах и Верховном уголовном суде. В 1886 г. была изменена структура Сената: открылись 2 кассационных департамента - уголовный и гражданский. Они рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган.

В 1872 г. в составе Сената было создано Особое присутствие для суждения о государственных преступлениях и противозаконных сообществах - орган высшего суда по политическим делам. В состав присутствия входили сенаторы, а также назначаемые императором по списку Министерства внутренних дел и Министерства юстиции на 1 год сословные представители - по одному губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии.

Решения Особого присутствия могли выноситься в закрытых процессах. Кассационные жалобы на эти решения подавались в общее собрание уголовного и гражданского кассационных департаментов Сената. В конце 70-х гг. стали применяться для ведения политических дел военно-окружные суды с закрытым и ускоренным процессом. В связи с этим роль Особого присутствия уменьшилась.

Большую роль в системе государственного управления России продолжала играть Собственная его императорского величества канцелярия, в составе которой к воцарению Александра II насчитывалось 4 отделения. Наибольшей активностью отличалась деятельность Второго и Третьего отделений.

С 1862 г. Второе отделение стало важнейшим звеном законодательства: любой законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет, предварительно рассматривался во Втором отделении. Оно же участвовало в разработке многих реформ Александра II (например, подготовило Устав уголовного судопроизводства). Также отделение проводило текущую работу по изданию второго Полного собрания законов Российской империи. В 182 г. Александр III принял решение об упразднении Второго отделения и передаче его дел Государственному совету.

Третье отделение в пореформенный период продолжало осуществлять контроль на деятельностью государственного аппарата принимать меры по устранению злоупотреблений. Распределение обязанностей между его экспедициями несколько изменилось. В первой экспедиции велись дела, связанные с оскорблением императора и его семьи, а также следствия по государственным преступлениям; вторая ведала штатом Третьего отделения (он был невелик и к 1880 г. насчитывал 72 служащих), собирала сведения о религиозных сектах, изобретениях, культурно-просветительных, экономических и страховых обществах и занималась иными делами, не имеющими политического характера. Третья экспедиция из органа надзора за проживающими в России иностранцами превратилась в орган, руководивший всеми карательными мерами по борьбе с массовым движением крестьян, революционным движением, наблюдавший за общественным мнением, дававший распоряжения о высылке под надзор полиции, ссылке на поселение, заключения в крепость. Четвертая экспедиция занималась разнородными делами: сбором сведений о пожарах, грабежах, убийствах, о ходе торговли, злоупотреблениях местных властей, о беспорядках в городах, борьбой с контрабандой. Дела пятой экспедиции в 1865 г. поступили в Главное управление по делам печати МВД. Но при Третьем отделении была создана Газетная часть, наблюдавшая за прессой.

В 1880 г. идя навстречу пожеланиям либеральной общественности, Александр II по инициативе М.Лорис-Меликова закрыл Третье отделение. Его дела были переданы Департаменту государственной полиции МВД. Министр внутренних дел стал также шефом корпуса жандармов. Тем самым произошло объединение общий и политической полиции.

Четвертое отделение канцелярии в 60-70-е гг. XIX в. сохранило старое устройство. В августе 1880 г. оно было преобразовано в самостоятельное высшее учреждение - Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии. Оно просуществовало до февраля 1917 г.

После закрытия Второго и Третьего Первое отделение по закону от 22 февраля 1882 г. стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией.

В 1878-18881 гг. обострилась ситуация в стране. В связи с военными расходами в годы русско-турецкой войны ухудшилось экономическое положение, имели место неурожаи и голод. Промышленность находилась в депрессивном состоянии. Между тем начался подъем рабочего и крестьянского движения, оживилась либеральная оппозиция, активизировалась деятельность революционных народников. Россию захлестнули террористические акты. Так, в августе 1878 г. был убит шеф жандармов Н. Мезенцев, в апреле 1879 г. совершено покушение на Александра II. В августе того же года исполнительный комитет «Народной воли» вынес императору смертный приговор, а в феврале 1880 г. С. Халтурин осуществил взрыв в Зимнем дворце. Подобные акции показали низкую эффективность охраны царской и государственной безопасности.

В целях исправления ситуации самодержавие приступило к созданию чрезвычайных высших органов управления. Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. Валуева было создано Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи. Это был межведомственный орган, в который входили министры внутренних дел, юстиции, военный министр, шеф жандармов, т.е. начальники «силовых» ведомств. Особое совещание разработало обширную программу действий всего правительственного аппарата по усилению полиции, надзору за печатью, вузами и школами.

В феврале 1880 г. последовал указ Александра II об учреждении Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с М. Лорис-Меликовым. Последний получил чрезвычайные диктаторские полномочия. В ведение комиссии поступила все политические следствия столицы и Петербургского военного округа. Ей поручался верховный надзор за политическим следствием по всей стране. Вскоре Верховной комиссии были временно подчинены Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии и корпус жандармов. Верховная комиссия была призвана объединить все карательные органы для борьбы с революционным движением. Для решения поставленной задачи разбор политических дел стал экстренным, судебные процессы велись ускоренным порядком, широко использовались меры административного воздействия.

В конце июля 1880 г. Лорис-Меликов написал доклад Александру II, в котором предложил ликвидировать Верховную комиссию и Третье отделение, а дела по охране государственного спокойствия сосредоточить в Министерстве внутренних дел. Одобрив предложение Лорис-Меликова, император 6 августа 1880 г. закрыл Верховную распорядительную комиссию, а Третье отделение, как было сказано выше, ликвидировал.

Ввиду нарастания социальной напряженности в стране Александр III в августе 1881 г. издал «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», согласно которому:

а) в местности, объявленной на чрезвычайном положении, каждый житель мог быть подвергнут административному аресту на срок до 3 месяцев или оштрафован на сумму до 3 тыс. рублей; его дело могло передаваться в военный суд, а имущество конфисковываться;

б) любой житель мог быть отправлен в ссылку в самые отделенные районы империи на срок до 5 лет;

в) местные власти могли закрывать учебные заведения, торговые и промышленные предприятия, газеты и журналы, а также приостанавливать деятельность земских собрания и городских дум.

Хотя данное положение было издано как временный документ, оно подтверждалось каждые три года и просуществовало до 1917 г.

С усилением охранительных начал произошло возрастание роли министерств в системе государственного управления. В составе министерств появились департаменты и прочие структуры, созданные в связи с проведением реформ и контрреформ во второй половине века. Такими структурами явились главные управления, управления и отделы. Помимо советов министра возник ряд новых совещательных органов, в которых вместе с чиновниками присутствовали представители других ведомств. На эти заседания часто стали приглашаться представители предпринимательских кругов и специалисты, что было призвано формировать партнерские отношения между государством и экономическими структурами.

На министерства возлагались новые обязанности, которые также были порождены велениями времени, в том числе проведением экономических и социальных преобразований. Так, в связи с отменой крепостного права в 1861 г. Министерство финансов приступило к проведению выкупных операций по всей стране. В его составе появилось Главное выкупное управление, наблюдавшее за своевременной выплатой крестьянами долгов. При министерстве появился Департамент торговли и промышленности, который руководил казенной промышленностью, а также оказывал помощь частным предпринимателям. В 1882 г. в структуре министерства были созданы Крестьянские поземельный и Дворянский банки, предоставлявшие ссуды соответствующим категориям населения, причем банки служили проводниками правительственной политики. Например, Крестьянский поземельный банк выдавал ссуды на покупку земли только сельским обществам, тем самым внося вклад в сохранение крестьянских общим.

В связи с обострением политической ситуации в конце 70-х - начале 80-х гг. в системе государственного управления возросло значение Министерства внутренних дел.

6 августа 1880 г. в составе МВД был создан Департамент государственной полиции. Его основной функцией было предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка. В его ведении находились охранные и розыскные отделения, полицейские учреждения, пожарные команды. С этим Департаментом были тесно связаны губернские жандармские управления.

Состав Департамента подвергался изменениям. Сначала он делился на 3 делопроизводства. Первое (распорядительное) занималось общеполицейскими делами и личным составом полиции. Второе (законодательное) заведовало органами полиции и разработкой различных полицейских законопроектов и циркуляров. Третье (секретное) ведало вопросами политического сыска. В его ведении находилась внутренняя и заграничная агентура Департамента полиции, охрана императора, предупреждение и пресечение революционной деятельности. С созданием в 1898 г. особого отдела Департамента у третьего делопроизводства остались лишь второстепенные вопросы.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Четвертое наблюдало за ходом политических дознаний. Пятое делопроизводство ведало вначале гласным, а потом негласным надзором. В 1894 г. появилось шестой делопроизводство, занимавшееся вопросами фабрично-заводского законодательства, делами об изготовлении, хранении и перевозке взрывчатых веществ. В 1902 г. возникло седьмое делопроизводство, наблюдавшее за производством жандармскими управлениями дознаний, главным образом по государственным преступлениям.

Общей тенденцией данного периода стало увеличение полномочий» «хозяев» губерний. Губернаторам была подчинена вся губернская полиция, в том числе губернские жандармские управления.

Губернаторы контролировали деятельность возникших в ходе реформ 60-70-х годов органов местного управления: присутствий по крестьянским делам, по делам земского и городского самоуправления. Также под контролем губернаторов действовали органы местного самоуправления, причем в период контрреформ Александра III полномочия губернаторов в этой области выросли. Они имели право в семидневный срок наложить вето на любое распоряжение земского органа.

Новой функцией губернаторов стало взаимодействие с руководителями экстерриториальных систем управления, возникших для целей отдельных ведомств. Это 10 судебных округов, объединявших губернии, где действовали Судебные уставы, 12 военных округов, 13 учебных округов, 8 округов Министерства путей сообщения в Европейской России.

12 июля 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках». В 40 губерниях России создавалось 2200 земских участков во главе с земскими начальниками, а в уездах учреждался уездный съезд земских начальников, состоявший из административного и судебного присутствий. Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернаторов и губернского предводителя дворянства из числа местных потомственных дворян.

К земским начальникам предъявлялись следующие требования: возраст не менее 25 лет, наличие высшего образования, обладание земельной собственностью в размере более 200 десятин, трехлетний срок службы в должности или мирового посредника, или мирового судьи, или члена губернского по крестьянским делам присутствия.

В функции земских начальников входили надзор и контроль над деятельностью крестьянских сельских и волостных учреждений, регламентация крестьянской жизни; властные полномочия земских начальников распространялись и на другие категории населения, в том числе местную интеллигенцию. Также земские начальники были наделены широкими судебными функциями и руководили деятельностью местной полиции.

В связи с учреждением института земских начальников упразднялись уездные по крестьянским делам присутствия и мировые суды, а их дела передавались земским начальникам.

Земская реформа Александра II преследовала следующие цели: а) укрепления опоры самодержавия в обществе; б) ослабление революционного движения в стране; в) привлечение всех слоев населения к участию в решении местных хозяйственных вопросов.

Этой реформе в правящих кругах России придавалось исключительно важное значение. Глава Второго отделения Собственной его императорского величества канцелярии М. Корф считал, что сущность реформы состоит в «изменении самих коренных условий нашей системы управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на началах почти совершенно ей до сих пор чуждом децентрализации и самоуправлении».

1 января 1864 г. было издано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», вводившее всесословные выборные органы местного самоуправления. Земские учреждения состояли из распорядительных органов (уездные и губернские земские собрания) и исполнительных (уездные и губернские земские управы). Те и другие избирались на трехлетний срок.

Члены земских собраний назывались гласными. Количество уездных гласных колебалось от 10до 96 человек, губернских - от 15 до 100. Выборы гласных земских собраний проводились на трех избирательных съездах (по куриям). В первую курию (землевладельческую) входили все уездные землевладельцы, имевшие от 200 до 800 десятин земли ( в зависимости от местности); лица, обладавшие недвижимой собственностью на сумму более 15 тыс. рублей, а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин.

Во вторую курию (городскую) входили купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью 500-2000 рублей.

В третью курию (сельскую) входили члены крестьянских общин независимо от имущественного состояния.

Если по 1-й и 2-й куриям выборы были прямыми, то по 3-й - многоступенчатыми: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, а затем уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание.

Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета 1 губернский гласный от 6 уездных.

Председатели уездных и губернских земских собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Гласные земских собраний собирались ежегодно на сессии (продолжительность сессии в уезде - не более 10 дней, а в губернии - не более 20 дней). На земских собраниях рассматривались годовые отчеты земских управ, утверждались планы работы на следующий год, сметы расходов и доходов земств.

На земских собраниях избирались исполнительные органы -земские управы, состоявшие из председателя и двух членов. При этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел.

Сфера компетенции земств была ограничена. В соответствии с законом земства создавались «для заведования делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам»: устройство и содержание местных путей сообщения, почт, школ, больниц, богаделен, приютов, попечение о местной торговле и промышленности, ветеринарная служба, страхование, постройка церквей и др. Эта деятельность требовала больших средств, которых казна не выделяла. Поэтому земствам было предоставлено право облагать местное население сборами, шедшими на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества.

Политических функций земства не получили. Губернатор имел право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений под предлогом нарушения законов, противоречия государственным интересам.

Опасаясь превращения земств в оппозиционные организации, Сенат принял постановление, запрещающее сношения земств друг с другом. Земства создавались только в 34 губерниях России. Они не были введены в Сибири, Средней Азии, Кавказе, Западной Украине, Архангельской, Астраханской, Оренбургской губерниях.

Тем не менее земства действительно сыграли значительную роль в решении вопросов, связанных с развитием хозяйства, культуры на местах. Так, в 1880 году на селе было создано 12 тысяч земских школ.

В 1862 г. началась подготовка реформы городского самоуправления 16 июня 1870 г. проект «Городового положения» был утвержден Александром II и стал законом. В 509 городах России вводились новые бессословные органы самоуправления - городские думы, избираемые на 4 года. Городские думы избирали постоянно действующий исполнительный орган - городскую управу, состоявшую из городского головы т двух или более ее членов. Городской голова являлся председателем городской думы и городской управы. .

Право избирать и быть избранным в городскую думу получали лишь обладавшие определенным имущественным цензом плательщики городских налогов. По размерам уплачиваемого ими городу налога они разделялись на 3 избирательных собрания: в первом участвовали наиболее крупные плательщики, уплачивавшие 1/3 общей суммы налогов; во втором - средние плательщики, платящие1/3 налогов ив третью - мелкие плательщики, платящие также треть налогов. Каждое избирательное собрание избирало равное число членов городской думы.

Новые органы городского самоуправления унаследовали от старых круг вопросов, входивших в их компетенцию благоустройство городов, учреждение рынков, забота о развитии местной промышленности, о здравоохранении и народном образовании. В рамках этой компетенции органы городского самоуправления были самостоятельны. Для своей деятельности и ее финансирования городской думе предоставлялось право обложения имуществ и доходов частных лиц города: 1% стоимости городской недвижимости, торговли и промышленности.

Городские думы подчинялись непосредственно Сенату, но губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы. Городской голова в крупных городах утверждался в своей должности министром внутренних дел, а в мелких - губернатором.

На губернаторов возлагались контрольные функции по отношению к городским думам и управам. Основная их обязанность состояла в том, чтобы не допускать нарушений органами самоуправления «Городового положения» и произвольного выхода за его пределы. Губернатор также имел право предложить на обсуждение городской думы то или иное дело. Незаконные постановления городской думы он вносил на рассмотрение губернского по городским делам присутствия, главой которого являлся. Было возможно приостановление исполнения этих постановлений на срок до одного месяца.

20 ноября 1864 г. Александр II утвердил Судебные уставы, учредившие бессословный, «равный для всех подданных» суд. .

Для разбора мелких проступков и гражданских дел с иском до 500 руб. создавался мировой суд с упрощенным судопроизводством. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями и городскими думами, а утверждались Сенатом. Во главе мирового суда стоял дворянин, имевший не менее 400 десятин земли, ценз оседлости не менее 2 лет и высшее образование. Решения мирового судьи могли быть обжалованы на уездном съезде мировых судей.

Коронный суд был представлен окружными судами и судебными палатами, председатели и члены которых утверждались императором. Окружной суд обычно создавался в каждой губернии, составлявшей судебный округ, а судебные палаты объединяли несколько судебных округов. Окружной суд решал крупные гражданские и уголовные дела. Гражданские дела разбирались судьями и двумя членами суда. По уголовным делам в судебном процессе участвовали присяжные заседатели,

привлекаемые по жребию из числа местного населения. На каждое заседание избиралось 12 человек. К присяжным заседателям предъявлялись следующие требования: возраст от 25 до 70 лет, ценз оседлости - 2 года, имущественный ценз - ежегодный доход не мене 200 руб. Присяжные заседатели решали по совести вопрос о виновности или невиновности подсудимого; судьи же на основе вердикта присяжных или освобождали его от суда, или же приговаривали к соответствующему наказанию.

Решения, принятые судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными, а без их участия могли быть обжалованы в судебной палате. В случае нарушения законного порядка судопроизводства решения окружных судов и судебных палат также могли быть обжалованы. Апелляции на эти решения рассматривал Сенат, который являлся высшей судебной инстанцией, имевшей право кассации (пересмотра или отмены) судебных решений. При этом Сенат передавал дело для повторного рассмотрения либо в другой суд, либо в тот же суд, но с иным составом.

Новые суды были обособлены от администрации и независимы. По закону их члены не подлежали ни увольнению в административном порядке, ни временному отстранению от должности. Они могли быть отстранены от должности лишь в случае привлечения их к суду по обвинению в уголовном преступлении. Решение об отстранении их от должности выносил только суд.

Действие судебных уставов распространялось только на 44 губернии России. Реформой не были затронуты территории Белоруссии, Сибири, Средней Азии, северные и северо-восточные окраины Европейской России. Судебные преобразования шли медленно. К 1866 г. было образовано лишь 2 судебных округа (в Москве и Санкт-Петербурге); к 1870 г. они были созданы в 23 губерниях. В остальных губерниях образование новых судов завершилось к 1896 г.

К тому же судебная реформа не затронула значительный круг лиц. Сохранялся духовный суд (консистория) по соответствующим делам и военные суды для армии. Высшие царские сановники (члены Государственного совета, сенаторы, министры) судились особым Верховным уголовным судом.

Земские и городские органы самоуправления стали центрами, откуда исходили конституционные притязания и оппозиционные настроения. Будучи обеспокоенным этими явлениями, Александр III осуществил соответствующие контрреформы.

12 июня 1890 г. было утверждено новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Оно предусматривало усиление позиций дворянства на местах. Части гласных от землевладельческой курии на выборах в земское собрание увеличивалось; при этом сокращался имущественный ценз для дворян. Для городских жителей ценз, наоборот, возрастал. Крестьяне лишались выборного представительства: теперь они выбирали только кандидатов в земские гласные, список которых рассматривал уездный съезд земских начальников. По его представлению гласных от крестьян утверждал губернатор.

Права последнего по отношению к земствам были значительно расширены. Он мог остановить исполнение не только незаконных, выходящих за пределы компетенции земства постановлений, но и решений, «не соответствующих общим государственным пользам, либо явно нарушающим интересы местного населения». Вводилось новое звено - губернское по земским делам присутствие, посредник между земствами и губернатором. Оно проверяло законность и целесообразность постановлений земских собраний.

Все же правительство было вынуждено считаться с земствами, имело заинтересованность в их эффективном функционировании, что давало возможность удовлетворять местные хозяйственные нужды.

1 июня 1892 г. было издано новое «Городовое положение». Путем повышения имущественного ценза, дававшего право избирать гласных в городские думы, сокращать число избирателей (например, если раньше в Москве и Петербурге правом выбирать городские думы обладало 5 % жителей, то теперь - всего 0,7 %). Среди избирателей увеличилось количество дворян-землевладельцев и представителей торгово-промышленной буржуазии. Как и земства, органы городского самоуправления формально-юридически оказались в большей зависимости от губернатора, чем ранее. Но и здесь на практике функционирование городского самоуправления не укладывалось в жесткие рамки, определенные законом.