Государственное управление в России в XVI - начале XVII вв.

1. Система управления в Российском государстве в первой половине XVI века.

2. Реформы центральных и местных органов власти в 50-е гг. XVI в.

3. Опричное управление (1565-1572 гг.).

4. Смутное время и распад русской государственности.

На рубеже XV-XVI вв. завершился процесс объединения русских земель вокруг Москвы. Объединение земель еще не означало создания централизованной системы государственного управления. Ряд факторов не позволял охарактеризовать сложившуюся на рубеже веков систему управления в Российском государстве как централизованную. Этими факторами являлись: 1) неразвитость общегосударственных органов власти и отсутствие общегосударственных органов власти и отсутствие в них строго разграничительных функций» 2) центральные органы управления не только не дублировались на местах, но и не имели там своих представителей; 3) сохранялись также пережитки феодальной раздробленности, как :а) удельные княжества; б) кормления№ в) принцип местничества при назначении на государственные должности; г) относительная самостоятельность церкви.

После смерти Василия III в 1533 г. на престол взошел трехлетний Иван IV. Первые годы правления нового государя делятся на два периода: регентство его матери, Елены Глинской (1533-1538 гг.) и боярское правление (1538-1546 гг.), в течение которого управление государством находилось в руках различных боярских группировок (Шуйских, Бельских, Воронцовых, Глинских). В это время процесс централизации постепенно набирал обороты. Так, правительство Глинской ограничило податные и судебные льготы церкви, поставило под свой контроль рост монастырского землевладения, запретило покупать земли у служилых дворян. Для упорядочения финансовой системы была проведена денежная реформа (1535-1541 гг.), уменьшившая вес монеты, что устранило разнобой между московской и сохранившейся еще новогородской денежными системами.

В 1539-1541 гг. началась реформа управления на местах. Там вводились губные учреждения (губа - административный орган равнявшейся по территории уезду). Из среды местных служилых людей (дворян) избирались губные старосты - «излюбленные головы», в ведение которых перешли вопросы судопроизводства по наиболее важным делам, прежде всего о «разбое» и «татьбе». Под этими терминами понимались выступления против правительства, феодалов, краже их имущества. В городах получил распространение и укрепился институт приказчиков, которые взяли в свои руки военно-административное управление. Они назначались великим князем и поместного служилого дворянства, не завися ни от Боярской думы, ни от кормленщиков. Реформа местного управления была направлена на ограничение полномочий бояр-кормленщиков управлявших на местах.

Однако процессы централизации в эти годы тормозились междоусобными распрями боярских группировок.

В январе 1547 г. по задуманному митрополитом Макарием ритуалу произошло торжественное венчание Ивана IV на царство. Впервые московский великий князь наделялся титулом царя, что резко возвышало его над всей русской знатью и уравнивало в положении с западноевропейскими императорами. Иван IV стал в глазах русских людей преемником римских кесарей. К тому же царскую корону Иван получил из рук главы церкви, которая тем самым освящала власть и благословляла царя на реформы.

Спустя две недели Иван IV женился на Анастасии Романовне Захарьиной-Юрьевой, что, по русским традициям, означало достижение им совершеннолетия и способности к самостоятельному управлению государством.

В 1547-1549 гг. происходило формирование «Избранной рады» - небольшого круга приближенных к царю лиц, неофициального правительства Ивана IV. Основным направлением деятельности «Избранной рады» стала борьба с сепаратизмом феодалов и создание сильного государственного аппарата. В состав «Избранной рады» входили А. Адашев - выходец из незнатных, но крупных землевладельцев; духовенство было представлено митрополитом Макарием и духовником царя, протопопом кремлевского Благовещенского собора Сильвестром; княжеско-боярскую знать представляли князья А. Курбский и М. Воротынский; приказную администрацию -дьяк Посольского приказа И. Висковатый.

Для обсуждения важнейших вопросов внутренней и внешней политики с середины XVI века (с 1549 г.) стал созываться Земский собор. Это был орган, имевший генетическую связь с вечем, воспринявший традиции участия общественных групп в решении правительственных вопросов, но заменивший присущие вечу элементы демократизма началами сословного представительства. Наименование, а также определенные организационные и процедурные формы Земский собор получил от церковного, появившегося ранее.

Земский собор являлся совещательным сословным органом, члены которого высказывали свои мнения по предлагавшимся царем вопросам. В состав Земского собора входили члены Боярской думы, представители духовенства, служилый людей. Впоследствии в соборах участвовали также представители купечества и городской верхушки (это население являлось главным источником денег для казны). Соотношение сил на Земским соборе зависело в значительной степени от причины созыва и содержания его деятельности. Каждое сословие на Земском соборе заседало отдельно и подавало собственное письменное мнение, а в результате обработки мнений всех сословий составлялся соборный приговор. Земские соборы не ограничивали власть царя, а напротив. Служили ему советом и опорой в проведении внутри- и внешнеполитических мероприятий.

Русское самодержавие нуждалось в Земских соборах, полезность которых для власти заключалось в следующем:

а) Земские соборы постоянно поддерживали царскую политику;

б) через Земские соборы правительство получало информацию о положении в обществе и его запросах в отношении правительства;

в) с помощью Земских соборов власть перекладывала на общество часть ответственности за результаты мероприятий, ею проводимых.

В 50-е годы XVI в. завершилось становление центральных органов управления в лице приказов. В основе приказной системы лежал принцип неразделенности административной и судебной власти. В каждом приказе сосредоточивалась определенная отрасль управления. Разрядный приказ являлся центральным ведомством по делам дворянского войска. Поместный приказ ведал поместным землевладением. Челобитный приказ разбирал прошения, жалобы, контролировал деятельность иных центральных ведомств. Разбойный приказ возглавлял систему полицейско-сыскных органов. В связи с присоединением к России новых территорий сложилось несколько областных приказов, например, Казанский приказ.

Для приказной системы было характерно отсутствие четкого разграничения функций между отдельными учреждениями, соединение функционального управления с территориальным.

В работе приказов вырабатывался бюрократический стиль: жесткое подчинение (по вертикали) и строгое следование инструкциям и предписаниям (по горизонтали). Во главе каждого приказа стоял начальник (боярин), который назначался из состава Боярской думы. Делопроизводством ведали дьяки, происходившие из рядов духовенства, мелкого дворянства и купечества. Дьяки вместе с начальниками рассматривали дела и принимали решения.

Документы, издаваемые приказами, были разнообразны. Это жалованные грамоты (содержали различные пожалования), указы от имени царя в форме решения по конкретному делу, изложенному в отписке (докладной записке должностного лица), памяти (документе, исходящем от другого приказа) или челобитной. Также издавались наказы - инструкции должностным лицам, доклады - проекты решения по делу, расспросные и пыточные грамоты.

Процесс централизации неизбежно выдвигал вопрос о положении церкви в государстве. Церковь представляли собой крупнейшего феодала, имела собственные органы управления и финансовую независимость. Для лишения церкви самостоятельности требовалось прежде всего ограничить ее материальные ресурсы.

В самой церковной среде проявилось направление нестяжательства, выступавшее с предложением отторжения от церкви земельных владений, а также отвергавшее возможность вмешательства церкви в политическую деятельность государства. Иван IV с одобрением воспринял эти взгляды.

В январе - мае 1551 г. в Москве состоялся Стоглавый церковный собор, на котором было принято несколько важный решений. С одной стороны большинство собора во главе в митрополитом Макарием отвергло идею ликвидации земельных богатств церкви, что вызвало открытое недовольство царя. С другой стороны приговором 11 мая 1551 г. покупка и продажа духовными феодалами вотчинных земель без «доклада» Ивану IV запрещалась под угрозой конфискации этих земель. На царя отписывались поместные и черные земли, которые были захвачены монастырями и дворян и крестьян за долги, а также все владения бояр, переданные монастырям в малолетство Ивана IV (после 1533 г.). Тем самым царская власть устанавливала контроль над ростом церковного землевладения. Церкви было запрещено заниматься ростовщичеством как в денежной, так и в натуральной форме.

В 1556 г. было принято «Уложение о службе», определившее порядок несения воинской службы служилыми людьми «по отечеству», к которым относились дворяне и дети боярские. Служба переходила по наследству и начиналась с 15 лет; до этого возраста дворянин считался «недорослем». За службу лицо получало от 150 до 450 десятин земли (одна десятина - 1,09 га). С каждых 150 десятин бояре и дворяне должны были выставить одного воина на лошади и вооружением. Если выставлялось больше воинов, то за это полагалось дополнительное денежное жалованье, а если меньше, то налагался штраф. Уклонение от воинской обязанности могло привести к конфискации земли и передаче ее другому служилому человеку.

В XVI в. произошли значительные изменения с системе местных органов управления. Институт кормлений постепенно был ликвидирован. К этому результату привели следующие шаги.

В ходе губной реформы 1539-1541 гг. важнейшие уголовные дела были изъяты из ведения наместников и волостелей и переданы в руки губных старост, выбранных из числа дворян. Но реформа проводилась не повсеместно, а в отдельных округах, по челобитию местного дворянства и верхушки посада. В 1549 г. на Земском соборе было принято решение о выведении дворян из-под подсудности бояр-наместников. По Судебнику 1550 г. суд наместников был ограничен участием в нем выборных представителей местного населения. В 1555-1556 гг. состоялось повсеместное введение губных учреждений.

В то же время приняла широкой размах земская реформа, суть которой заключалась в замене власти наместников земскими старостами, выборными из верхушки торговых людей и зажиточных черносошных крестьян. Они занимались раскладкой налогов и повинностей и вершили судебные дела. Земские старосты подчинялись правительственным учреждениям.

Губная и земская реформы ослабили власть феодальной знати и усиливали позиции служилого дворянства. Созданное выборно-губное управление стало сословно-представительным органом дворянства. В свою очередь местное земское управление было органов власти посада и зажиточного черносошного крестьянства.

Реформы, проведенные в конце 40-х - 50-е годы XVI в. объективно усилили центральную государственную власть. Однако Иван IV был недоволен итогами реформ, ибо ему не удалось добиться беспрекословного подчинения феодалов своей власти. Это подтолкнуло царя на крайние меры.

В 1565 г. царь учредил опричнину - особый государев удел, в который были включены территории - лучшие для земледелия, а также те, которые представляли особый интерес. Создавая опричнину, Иван выговорил себе право казнить бояр без суда и следствия. Для создания впечатления о всесословной поддержке политики царя указ о введении опричнины в феврале 1565 г. был представлен на утверждение Земского собора.

Цель опричнины - установление в стране режима личной власти царя с помощью массового террора. Террор был направлен против всего населения и объективно свидетельствовал о реальной слабости власти. В этих условиях создавался не четко работающий государственный аппарат, обеспечивающий выполнение правительственных решений, а аппарат репрессий.

В голы опричнины было ликвидировано последнее удельное княжество и уничтожен (вместе со всей семьей) последний удельный князь Владимир Андреевич Старицкий; ослаблена церковь ввиду расправы с митрополитом Филиппом и рядом других церковных иерархов подвергся разгрому в 1570 г. и лишился своего самоуправления Новгород; погибли или были отправлены в ссылку тысячи россиян - князей, бояр, дворян, купцов, крестьян, подавляющее большинство которых не замышляло никаких заговоров против царя.

Верховная власть в опричнине принадлежала царю, опиравшемуся на опричный аппарат управления. Его составляли опричная дума и опричные («дворцовые») приказы. Царь учредил особое опричное войско из дворян, бояр, князей, иностранцев-наемников, численность которого постоянно увеличивалась (от 1 до 6 тыс. человек). Это войско представляло собой карательный механизм, сочетавший в себе внешние атрибуты монашеского ордена и обычаи бандитской шайки. Опричники клялись, вступая на службу, отречься даже от родителей и подчиняться только воле царя и поставленных им начальников.

За годы опричнины страна значительно продвинулась вперед по пути централизации. Однако был сформирован такой механизм государственного управления, который подкреплял самодержавную неограниченную власть. Победил деспотический вариант централизма.

Факторы, спобствовавшие этой победе, были следующие:

1) переход к государственному подданству (подчинение всех одному сюзерену) произошел не от вассалитета, который почти угас с середине XVI в. и не мог закрепить права и привилегии феодалов, а от победивших внутри класса феодалов княжеско-подданнических отношений;

2) недостаточное развитие среды (ремесла, торговли, промыслов, товарно-денежных отношений, которая могла бы породить обособленную личность, твердо отстаивавшую свои права и свободы перед лицом власти;

3) отсутствие третьего сословия - силы, в многом обеспечившей победу централизаторских тенденций в странах Западной Европы. Полноценно заменить эту силу в России смогло только государство;

4. стремление Ивана IV к неограниченной диктаторской власти.

Смутой называется период острейшего политического, социально-экономического, духовно-нравственного кризиса русского общества, приведшего к распаду государственности.

Годы смуты характеризовались непрерывным ухудшением материального благосостояния и снижением степени правовой защищенности населения. Крепостническое законодательство конца XVI в. (введение в 1581 г. «заповедных лет», а в 1597 г. «урочных лет» - 5-летнего сыска беглых) ухудшило положение крестьянства и переориентировало его социальный протест с владельцев на непосредственно государственную власть. Тяжелый налоговый гнет и административный произвол вызвали недовольство горожан. Укрепление власти Москвы на окраинах России, стремление поставить под контроль действия казачества привели к резкому обострению отношений власти с донскими казаками.

К 1610 году русская государственность фактически распалась. В России действовало два властных центра. В Москве находился царь Василий Шуйский, а в подмосковном селе Тушине - его противник Лжедмитрий II, объявивший себя государем. Каждый из них опирался на свой государственный аппарат, контролировавший разные регионы страны.

В сентябре 1609 г. под предлогом заключения Россией союза с врагом Польши - Швецией король Речи Посполитой Сигизмунд III перешел к открытой интервенции и осадил Смоленск. К Сигизмунду прибыли видные представители русских тушинцев (Салтыковы, Масальский, Хворостинин и др.), которые заключили с ним в феврале 1610 г. договор о предварительном избрании русским царем королевича Владислава -сына Сигизмунда при условии сохранения самостоятельности Московского царства и православия. Появление третьего властного центра окончательно расшатало российскую государственность. В июне 1610 г. войска Шуйского потерпели поражение под Клушином от гетмана Жолкевского, после чего участь московского царя была решена. 17 июня 1610 г. Боярская дума вынудила Шуйского отречься от престола, а затем постричься в монахи. К власти пришло правительство, состоявшее из семи бояр («Семибоярщина») и не обладавшее реальной силой. Его глава Ф. Мстиславский призвал гетмана Жолкевского выступить из Можайска для защиты Москвы от Лжедмитрия II и затем начал переговоры с Жолкевским относительно признания королевича Владислава на русском престоле.

17 августа 1610 г. в польском стане под Москвой был подписан договор о призвании на русский престол Владислава. Сигизмунд III, недовольный некоторыми статьями договора, не отпустил сына в Москву, а ввел в не свои войска и направил воеводу Гонсевского, которому фактически и принадлежала власть. Боярское правительство никакой роли в управлении не играло.

Многие регионы отказались признать власть поляков и кого бы то ни было. Русская государственность фактически распалась.

Попытка патриотических сил, составлявших первое народное ополчение, в марте 1611 г. освободить Москву не увенчалась успехом. Однако осенью 1611 г. в Нижнем Новгороде начало формироваться второе народное ополчение, во главе которого стали земский староста Кузьма Минин и воевода князь Дмитрий Пожарский. По городам рассылались грамоты с призывом поддержать ополчение, цель которого была сформулирована четко: освобождение Москвы от польских интервентов и создание нового русского правительства. Весной 1612 г. ополчение начало движение из Нижнего Новгорода. Первоначально оно остановилось в Ярославле, где создало Совет всей земли - высшее правительственное учреждение, решавшее вопросы внутренней и внешней политики, в частности сбора денежных средств, суда, дипломатических переговоров. В состав Совета входили выборные от духовенства, дворянства, служилых людей по прибору, горожан, дворцовых и черносошных крестьян. Также Совет всей земли сформировал приказы - центральные органы государственного управления.

В августе 1612 г. ополчение, поддержанное казаками Трубецкого, взяло верх над отрядом гетмана Ходкевича, а в октябре вынудило сдаться польский гарнизон Москвы. Столица России была освобождена, что явилось важнейшим условием сохранения русской государственности.

После освобождения Москвы по стране были разосланы грамоты о созыве Земского собора для выборов нового царя. Собор состоялся в январе - феврале 1613 г., причем на нем присутствовали представители широких слоев населения, в том числе бояр, дворянства, духовенства, казаков, черносошных крестьян.

Вокруг кандидатуры нового царя разгорелась борьба. Среди возможных претендентов назывались Голицын, Мстиславский, сын Лжедмитрия II и Марины Мнишек («воренок») и другие. Однако после длительных споров 21 февраля 1613 г. царем единогласно был избран 16-летний Михаил Федорович Романов.

Причины его избрания на престол были следующие:

1) родство с династией Рюриковичей (Михаил являлся внучатым племянником первой женя Ивана Грозного Анастасии), как доказательство сохранение генеалогической преемственности царского рода;

2) древность и знатность рода Романовых;

3) широкая известность отца Михаила Филарета Никитича (в миру Федора);

4) популярность рода Романовых в различны слоях русского общества, прежде всего в среде казачества, дворянства и горожан;

5) незамешанность Михаила Романова в кровавых событиях Смутного времени;

6) сложившийся в народе положительный образ Романовых (невинно пострадавших в ходе репрессий Бориса Годунова);

7. удачная предвыборная агитация в пользу Михаила Федоровича.