Пример 2

Функция	Нормативно-правовое регулирование	Финансовое обеспечение	Исполнение
Национальная оборона	Ф	Ф	Ф
Внешняя политика	Ф	Ф	Ф
Школьное образование	Ф	Ф	Р
Дошкольное образование	Ф	Ф	М
Здравоохранение	Ф	Ф	Р
Жилищно-коммунальное хозяйство	Ф	Ф	М
Судебная система	Ф	Ф	Ф
ИТОГО ссылок на каждый уровень власти:	Ф=7	Ф=7	Ф=3 Р=2 М=2

Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти.

В этом случае, хотя конечные расходы в отношении ряда функций производятся из региональных и местных бюджетов, все решения принимаются на федеральном уровне и все средства на исполнение государственных функций предоставляются из центрального (федерального) бюджета. Таки образом, даже если бюджетная статистика покажет, что расходы сильно децентрализованы, реальная децентрализация власти отсутствует.

Анализ этих двух условных примеров подсказывает возможный способ качественного измерения децентрализации: чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель децентрализации конечных расходов соответствует децентрализации полномочий.

13. Децентрализация доходов

Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией налоговых полномочий. Во многих странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы, и тому есть объективные причины.² Для обеспечения сбалансированности бюджетной системы по вертикали используются межбюджетные трансферты³.

Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Доходы в Российской Федерации более централизованы, чем доходы других федераций, США, Германии, Канады).

Однако, общая сумма доходов, поступающих в бюджетную систему, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов, повлиять на которые субъекты Федерации не могут. Поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.

Для измерения степени налоговой независимости субфедеральных органов власти можно воспользоваться также классификацией налоговых полномочий. Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке убывания контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):

1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;

4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

В случае (1)-(3) и (4.1)-(4.2) субфедеральные органы власти обладают значительным контролем над налоговыми доходами, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны.

Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников⁴, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации не так просто, как может показаться на первый взгляд. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2) соответственно. Поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Кроме того, все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации. Однако фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории (1.2). Анализ показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, при том что доля налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты РФ, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.