12. Способы измерения децентрализации

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, т.е. позволяет упорядочить сравниваемые объекты, в качестве которых могут выступать как разные страны, так и одна эта же страна на разных этапах своего развития. Качественный подход также позволяет сравнивать степень децентрализации отдельных полномочий. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, однако на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление об истинной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке желательно использовать оба подхода.

Качественный подход к измерению степени децентрализации расходных полномочий

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по а нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению – оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти, например, по следующей схеме:

Пример 1

Функция	Нормативно-правовое регулирование	Финансовое обеспечение	Исполнение
Национальная оборона	Ф	Ф	Ф
Внешняя политика	Ф	Ф	Ф
Школьное образование	Р	Р	Р
Дошкольное образование	М	М	М
Здравоохранение	Р	Р	Р
Жилищно-коммунальное хозяйство	М	М	М
Судебная система	Ф	Ф	Ф
ИТОГО	Ф=3 Р=2 М=2	Ф=3 Р=2 М=2	Ф=3 Р=2 М=2

Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти.

В этой таблице представлено 7 функций, из них функций, закрепленных исключительно¹ за федеральным уровнем власти – 3, исключительно за региональным – 2, исключительно за местным – 2.

При подобном способе разграничения предметов ведения между уровнями власти пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в области здравоохранения или образования, регионы не вмешиваются в то, как местные власти проводят жилищную политику.

Заметим, что, глядя на такую таблицу, невозможно сказать, насколько децентрализованы расходы. Например, если на школьное образование расходуется столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая степенью децентрализации расходов, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то степень децентрализации расходов может быть очень сильной, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать вообще. Этому случаю будет соответствовать следующая таблица разграничения полномочий: