11. Децентрализация нормативно-правового регулирования, административного исполнения и финансового обеспечения государственных функций

При определении реальной степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:

1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;

3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).

В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений. Среди нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т.д.). До последнего времени реализация всех этих федеральных законов, включая финансовое обеспечение, возлагалась на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Кроме того, значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти неформально требует, чтобы эти средства расходовались на вполне определенный вид расходов (прежде всего, заработную плату, регулируемую в соответствии с федеральными законами); во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления настолько перегружены нормативным правовым регулированием практически в отношении всех видов бюджетных расходов, что перед ними не остается никакого выбора в отношении того, как израсходовать переданные им нецелевые средства. В то же время в бюджетной отчетности эти доходы и расходы отражаются именно как нецелевые.