- •Е. А. Трошкова История государственного управления Учебное пособие
- •Оглавление
- •Программа курса
- •Задачи учебного курса
- •Содержание программы
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления
- •Тема 2. Возникновение Древнерусского государства. Государственное управление в Киевской Руси (IX – XII века)
- •Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII – хiv века)
- •Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в хv – хvii веках
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть хviii века)
- •Тема 6. Изменения в управлении в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)
- •Тема 7. «Просвещённый абсолютизм» и совершенствование управления страной (60 – 90-е гг. XVIII века)
- •Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
- •Тема 10. Российская государственность в начале XX века
- •Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)
- •Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь 1917 – 1920 гг.)
- •Тема 13. Государственное управление в условиях нэПа (1920-е гг.)
- •Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (30-е – начало 40-х гг.) Оформление тоталитарного режима в ссср. Культ личности и.В. Сталина.
- •Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (1956 – 1964 гг.)
- •Тема 17. Эволюция системы государственного управления в ссср (середина 1960-х – начало 1980-х гг.)
- •Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.)
- •Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)
- •Тема 20. Российское государство в начале XXI века
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления
- •1.2. Форма государства
- •1.3. Государственный аппарат и государственное управление
- •1.4. Историографический обзор
- •Контрольные вопросы и задания
- •2.2. Государственный аппарат Киевской Руси
- •Великий князь
- •Контрольные вопросы и задания
- •3.2. Княжества и земли в удельный период: специфика политической организации
- •Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество
- •Галицко-Волынское княжество
- •Новгородская земля
- •3.4. Монгольская империя и Золотая Орда. Влияние Орды на отечественную государственную традицию
- •Итоги монголо-татарского ига
- •Контрольные вопросы и задания
- •2. Государственный аппарат России в XVI веке
- •4.3. Кризис Российской государственности в период Смутного времени
- •4.4. Государственное управление Россией в XVII веке
- •Воевода
- •Губная изба
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века)
- •5.2. Высшие и центральные правительственные учреждения
- •5.3. Реформы местного управления
- •5.4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора
- •5.5. Формирование бюрократии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 6. Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)
- •6. 2. Центральные государственные учреждения
- •6.3. Перестройка местного аппарата управления
- •6.4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов»
- •Контрольные вопросы и задания
- •7.2. Реорганизация высших и центральных органов власти
- •7.3. Реформирование системы местного управления
- •7.4. Сословное самоуправление в конце XVIII века
- •7. 5. «Контрреформы» Павла I в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •8.2. Введение министерской системы управления
- •8.3. Высшие учреждения дореформенной России
- •8.4. Местный аппарат в первой половине XIX века
- •8.5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»
- •Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
- •9.2. Создание всесословных органов самоуправления
- •9.3. Судебная реформа Александра II
- •9.4. Реорганизация армии и военного управления
- •9.5. Контрреформы 80 – 90-х годов XIX века в государственном управлении
- •9.6. Управление окраинами империи в XIX веке
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 10. Российская государственность в начале хх века
- •10.1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века
- •10.2. Становление многопартийности в России
- •10.3. Реорганизация Совета министров
- •10.4. Реформа Государственного совета
- •10.5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •II Государственная дума
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •10.6. Программа реформ п. А. Столыпина в государственном управлении
- •10.7. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики
- •11. 2. Временное правительство и его учреждения
- •11.3. Реорганизация местного управления и суда
- •11.4. Советы
- •Контрольные вопросы и задания
- •12.2. Новые принципы управления экономикой
- •12.3. Реорганизация судебной системы
- •12.4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 13. Государственное управление в условиях нэПа
- •13.2. Образование ссср. Конституция ссср 1924 года
- •13. 3. Управление экономикой в условиях нэПа
- •13.4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов
- •Контрольные вопросы и задания
- •14.2. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •14.3. Формирование командно-административной системы управления экономикой
- •14.4. Централизация правоохранительной системы в ссср. Развитие органов внесудебной юстиции.
- •14.5. Реформа военного строительства и управления.
- •Контрольные вопросы и задания
- •15.2. Управление экономикой
- •15.3. Правоохранительная система в годы войны
- •15.4. Государственное строительство в 1943 — 1945 гг.
- •15.5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия
- •15.6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг.
- •15.7. Изменения в судебной системе, органах мвд – мгб, Вооруженных силах
- •15.8. Советская номенклатура в послевоенный период
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели»
- •16.2. Реформирование управления экономикой
- •16.3. Реорганизация государственного и партийного аппарата
- •16.4. Изменения в судебной системе, мвд, армии, органах государственной безопасности
- •16. 5. Реформы в социальной сфере, образовании, культуре
- •Контрольные вопросы и задания
- •17.2. Реформирование управления экономикой
- •17.3. Принятие Конституции ссср 1977 г.
- •17.4. Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности
- •17.5. Нарастание кризисных явлений в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985-1991 гг.)
- •18.2. Экономическая реформа.
- •18.3. Создание парламентской системы в ссср
- •Съезд народных депутатов ссср
- •18.4. Введение поста Президента ссср
- •18.5. Кризис и крах советской государственности. Распад ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)
- •1990-Х годов.
- •19.1. Создание новой российской государственности: первые шаги
- •19.1. Начало радикальной экономической реформы
- •19.3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия
- •19.4. Конституция рф 1993 года о государственном строе
- •19.5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты
- •19.6. Основные направления государственной политики второй половины 1990-х гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •20.2. Управление экономикой и социальной сферой
- •Контрольные вопросы и задания
- •7. Должность обер-вальдмейстера была создана Петром I в составе коллегии:
- •8. Когда Россия стала империей?
- •9. Особенности идеологии «просвещенного абсолютизма» (укажите пункт, с которым не согласны):
- •10. В каком году была создана общероссийская служба политической полиции?
- •11. Ниже перечислены недостатки судебной реформы 1864 года. Укажите пункт, с которым Вы не согласны:
- •12. В какой исторический период в российском государстве система высших органов власти была дополнена Советом министров?
- •13. Почему Россию периода контрреформ нельзя считать полицейским государством в полном смысле этого слова?
- •14. Чем отличался Совет министров, реформированный в соответствии с Манифестом 19 октября 1905 года, от Совета министров прежнего образца?
- •8. Нижний земский суд в 70 – 80-е гг. XVIII века занимался:
- •9. По реформе 1802 г. Вместо коллегий создавались:
- •10. Недостатки земской реформы 1864 г. (укажите пункт, с которым не согласны):
- •11. В каком году российская армия стала формироваться на основе всеобщей воинской повинности?
- •23 Основные направления реформы политической системы, инициированной руководством ссср в конце 80-х гг. (укажите пункт, с которым не согласны):
- •24. Как формируется Совет Федерации в соответствии с Конституцией рф 1993 года?
- •25. Изменения в государственном управлении рф периода 2000 – 2005 гг. (укажите ошибку):
- •Вариант 3
- •5. Что такое опричнина?
- •14. Как называлась верхняя палата российского парламента, образованного в 1906 г.?
- •20. Какие посты занимал в годы Великой Отечественной войны и.В.Сталин?
- •22. В ходе хозяйственной реформы 1957 г. Были упразднены министерства и созданы:
- •Глоссарий
- •Список рекомендуемой литературы Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Трошкова Елена Анатольевна
Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
1. Высший, центральный и местный аппарат во второй половине XIX века.
2. Создание всесословных органов самоуправления.
3. Судебная реформа Александра II.
4. Реорганизация армии и военного управления.
5. Контрреформы 80-х – 90-х гг. XIX века в государственном управлении.
6. Управление окраинами империи в XIX веке.
9.1. Высший центральный и местный аппарат во второй половине XIX века
Вторая половина XIX века - важный этап в развитии российской государственности. Феодально-крепостнический строй к середине XIX в. полностью исчерпал свои ресурсы. Созданная Николаем I полицейско-бюрократическая система управления пробуксовывала. Отставание от передовых капиталистических стран привело к сокрушительному поражению России в Крымской войне. Сменивший Николая I в феврале 1855 г. Александр II (1855 – 1881) отчетливо понимал необходимость либеральных реформ в различных областях общественной и государственной жизни. Первой и самой главной его реформой стала отмена крепостного права. В соответствии с «Манифестом» и «Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», опубликованным 19 февраля 1861 г., крестьяне получили личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования.
Отмена крепостного права сделало возможным проведение других реформ: университетской (1863), школьной (1864), земской (1864), судебной (1864), печати (1862 – 1865), городской (1870), военной (1864 – 1874). И в период либеральных преобразований Александра II, и в последующую эпоху контрреформ решалась задача приспособления государственного аппарата к потребностям капиталистической модернизации.
Система государственного управления, сложившаяся в 20-30-е гг. ХIХ века, к концу столетия приобрела следующий вид:
ИМПЕРАТОР
Государственный
Совет Сенат Комитет
министров Совет
министров Синод Собственная
Е. И. В. канцелярия
Собственная Е.
И. В. канцелярия по учреждениям императрицы
Марии
Министерства Главные
управления
Рис. 13. Высшие и центральные органы управления России в конце XIX века
Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Особенно велика его роль была подготовке и проведении реформ 60-х – 70-х гг. XIX в. отчасти потому, что председателем Совета в 1865-1881 гг. являлся брат Александра II великий князь Константин Николаевич, возглавлявший группировку либеральной бюрократии.
В последней четверти XIX в., в связи с установившейся практикой назначать членами Государственного совета ушедших или отправленных в отставку высших чиновников, стало наблюдаться геронтократическое перерождение состава Государственного совета, что негативно сказывалось на его деятельности.
Другим высшим законосовещательным и административным учреждением являлся Комитет министров. Он был более узким по составу органом. В его ведении находились дела по всем вопросам министерского управления, об учреждении акционерных обществ, по надзору за деятельностью государственного аппарата. В 60 – 80-х гг. к Комитету министров был присоединен ряд высших комитетов: Сибирский, Еврейский, Западный, Комитет железных дорог, Комитет по делам Царства Польского и др. В 80 - 90-х гг. XIX в. Комитет министров активно вторгается в сферу компетенции Государственного совета. Из-за противодействия последнего некоторым правительственным мероприятиям эпохи контрреформ министры предпочитали вносить законопроекты в Комитет министров, откуда они, минуя Государственный совет, поступали непосредственно к императору.
В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный совещательный орган – Совет министров (1861 – 1882 гг.). Председателем Совета был император. Ему принадлежало право внесения в повестку дня любых вопросов. Созывался Совет также по его распоряжению. Членами Совета министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры, главноуправляющие. В отличие от Комитета министров, в ведении которого находились текущие административные дела, Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики, рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. Иногда проекты сразу утверждались императором и получали силу закона. В начале 80-х гг. Совет министров фактически прекратил работу.
Сенат сохранил значение высшего органа суда и надзора, но в ходе осуществления судебной реформы 1864 г. его апелляционные департаменты упразднялись. К концу XIX в. остались только два апелляционных департамента – один по уголовным и один по гражданским делам, которые в 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный департамент Сената. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты -Уголовный и Гражданский, рассматривавшие жалобы и протесты по поводу нарушений порядка судопроизводства. Первый департамент Сената сохранил функции надзора за местным управлением и судом, обнародования и толкования законов. Вместе с тем, реорганизация местного управления снизила потребность в сенатских ревизиях, их за пореформенный период было проведено всего 20. В 1884 г. в Сенате был создан Второй апелляционный департамент, называвшийся крестьянским, так как рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия.
В 1872 г. было учреждено Особое присутствие Сената – высший суд по политическим делам; в 1885 г. в составе Сената образован Высший дисциплинарный суд, который в обход принципа несменяемости судей получил право устранять неугодных судей.
Радикальным преобразованиям подверглась Собственная Его императорского Величества Канцелярия. Пятое и Шестое отделения изначально создавались как временные и прекратили существование по мере выполнения своих задач. В 1880 г. было упразднено Третье отделение, а его функции переданы Департаменту государственной полиции, образованному в составе Министерства внутренних дел. В 1882 г. Второе (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а Четвертое – преобразовано в самостоятельный высший орган – Собственную Е. И. В. канцелярию по учреждениями императрицы Марии. Таким образом, с 1882 г. в системе высшего государственного управления стали действовать две императорские канцелярии.
Святейший Синод за эти годы практически не изменился. С 1885 г. в составе Синода существовал Совет по церковно-приходским школам – орган надзора за ними. Долгие годы (1880-1905) возглавлял Синод обер-прокурор К.П. Победоносцев.
Центральные государственные учреждения. В отличие от высшего аппарата управления система министерств в пореформенный период подверглась меньшим изменениям. Продолжали действовать все прежние министерства. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения, в ведении которого находились строительство и эксплуатация казенных железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.
Если система министерств оставалась в целом стабильной, то в их внутренней организации произошли существенные изменения. В пореформенный период возросло значение Министерства финансов. Был проведен ряд реформ по упорядочению кредитной, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля. С середины XIX в. начал публиковаться государственный бюджет, была ведена единая государственная касса, распорядителем которой стало Министерство финансов. Был создан Государственный банк «для оживления кредитной системы». С 1864 г. в аппарате Министерства существовал Департамент торговли и мануфактур, управлявший казенной промышленностью и «попечительствовавший» над частной промышленностью и торговлей. С введением акцизов на производство спиртного Департамент разных податей и сборов был разделен на два – окладных и неокладных сборов (т.е. прямых и косвенных налогов). В связи с развитием промышленности, а значит, и ростом численности пролетариата при Министерстве финансов была создана фабричная инспекция, позднее – Главное по фабричным и заводским делам присутствие.
С 1851 г. в составе Министерства внутренних дел функционировал Земский отдел. Новыми подразделениями Министерства стали также Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление (в 1895 г. передано в состав Министерства юстиции). В 1880 г. при МВД образован Департамент государственной полиции (политической), Позднее происходит его объединение с Департаментом исполнительной полиции и Судебным отделом Министерства. Новая структура с 1883 г. стала именоваться Департаментом полиции. Во главе Департамента полиции стоял директор, однако общее руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра, который одновременно являлся, как правило, и начальником отдельного корпуса жандармов.
Местный аппарат. К началу ХХ в. в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств.
В результате буржуазных реформ 60-х – 70-х годов частично изменился аппарат на местах. Главой местной администрации оставался губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, но круг его прав сузился. Так, губернатор формально потерял право ревизовать судебные дела, в его ведение не попали новые учреждения, созданные в 60-е годы (контрольные палаты, акцизные управления и др.). В то же время губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губернии: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников, иногда с участием представителей местного самоуправления. Надзор за новыми пореформенными институтами осуществлялся с помощью:
за крестьянскими сословными органами:
- губернского по крестьянским делам присутствия (1861 – 1889 гг.);
- губернского присутствия (1889 – 1917 гг.);
за городскими и земскими органами самоуправления:
- губернского по городским делам присутствия (1870 – 1892 гг.);
- губернского по земским и городским делам присутствия
(1892 – 1917 гг.);
за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением:
- губернского по фабричным делам присутствия (1896 – 1917 гг.);
за наиболее прибыльным источником доходов бюджета:
- губернского по питейным делам присутствия (1885 – 1917 гг.);
за комплектованием воинских частей:
- губернского по воинской повинности присутствия (1874 – 1917 гг.);
за исполнением натуральных повинностей (постойной, подводной и др.):
- губернского распорядительного комитета (1876 – 1917 гг.);
за сохранностью казенных лесов:
- губернского лесоохранительного комитета (1888 – 1917 гг.).
Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты.
В этот период возросла роль полицейских органов. В 1862 г. городская и уездная полиция были объединены в уездное полицейское управление, причем исправник назначался губернатором из дворян. В станах в помощь становому приставу введена должность полицейского урядника, в городах – околоточного надзирателя.
Освобожденные крестьяне получили возможность создавать свои сословные учреждения:
1) сельский сход избирал сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских, делил общинные земли, раскладывал налоги;
2) волостной сход (сельские старосты, сборщики податей, выборные от десяти дворов – «десятидворцы») избирал волостного старшину, волостное правление, волостной суд, представителей на съезд для выборов гласных в уездное земское собрание, решал хозяйственные вопросы волости;
3) волостной суд представлял собой коллегию из 4 – 12 судей и занимался рассмотрением мелких тяжб между крестьянами (если сумма иска не превышала 100 руб., а с 1889 г. – 300 руб.).
Все эти органы находились под надзором и опекой местной администрации – уездного по крестьянским делам присутствия, а с 1889 г. – земского участкового начальника. Высшей инстанцией являлось губернское присутствие. Все крестьянские учреждения находились в подчинении Земского отдела МВД, а в судебном отношении – во Втором (крестьянском) департаменте Сената.