- •Е. А. Трошкова История государственного управления Учебное пособие
- •Оглавление
- •Программа курса
- •Задачи учебного курса
- •Содержание программы
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления
- •Тема 2. Возникновение Древнерусского государства. Государственное управление в Киевской Руси (IX – XII века)
- •Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII – хiv века)
- •Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в хv – хvii веках
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть хviii века)
- •Тема 6. Изменения в управлении в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)
- •Тема 7. «Просвещённый абсолютизм» и совершенствование управления страной (60 – 90-е гг. XVIII века)
- •Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
- •Тема 10. Российская государственность в начале XX века
- •Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)
- •Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь 1917 – 1920 гг.)
- •Тема 13. Государственное управление в условиях нэПа (1920-е гг.)
- •Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (30-е – начало 40-х гг.) Оформление тоталитарного режима в ссср. Культ личности и.В. Сталина.
- •Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (1956 – 1964 гг.)
- •Тема 17. Эволюция системы государственного управления в ссср (середина 1960-х – начало 1980-х гг.)
- •Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.)
- •Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)
- •Тема 20. Российское государство в начале XXI века
- •Тема 1. Предмет истории государственного управления
- •1.2. Форма государства
- •1.3. Государственный аппарат и государственное управление
- •1.4. Историографический обзор
- •Контрольные вопросы и задания
- •2.2. Государственный аппарат Киевской Руси
- •Великий князь
- •Контрольные вопросы и задания
- •3.2. Княжества и земли в удельный период: специфика политической организации
- •Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество
- •Галицко-Волынское княжество
- •Новгородская земля
- •3.4. Монгольская империя и Золотая Орда. Влияние Орды на отечественную государственную традицию
- •Итоги монголо-татарского ига
- •Контрольные вопросы и задания
- •2. Государственный аппарат России в XVI веке
- •4.3. Кризис Российской государственности в период Смутного времени
- •4.4. Государственное управление Россией в XVII веке
- •Воевода
- •Губная изба
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века)
- •5.2. Высшие и центральные правительственные учреждения
- •5.3. Реформы местного управления
- •5.4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора
- •5.5. Формирование бюрократии
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 6. Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)
- •6. 2. Центральные государственные учреждения
- •6.3. Перестройка местного аппарата управления
- •6.4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов»
- •Контрольные вопросы и задания
- •7.2. Реорганизация высших и центральных органов власти
- •7.3. Реформирование системы местного управления
- •7.4. Сословное самоуправление в конце XVIII века
- •7. 5. «Контрреформы» Павла I в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века
- •8.2. Введение министерской системы управления
- •8.3. Высшие учреждения дореформенной России
- •8.4. Местный аппарат в первой половине XIX века
- •8.5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»
- •Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)
- •9.2. Создание всесословных органов самоуправления
- •9.3. Судебная реформа Александра II
- •9.4. Реорганизация армии и военного управления
- •9.5. Контрреформы 80 – 90-х годов XIX века в государственном управлении
- •9.6. Управление окраинами империи в XIX веке
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 10. Российская государственность в начале хх века
- •10.1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века
- •10.2. Становление многопартийности в России
- •10.3. Реорганизация Совета министров
- •10.4. Реформа Государственного совета
- •10.5. Создание и деятельность Государственной думы
- •I Государственная дума
- •II Государственная дума
- •III Государственная дума
- •IV Государственная дума
- •10.6. Программа реформ п. А. Столыпина в государственном управлении
- •10.7. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики
- •11. 2. Временное правительство и его учреждения
- •11.3. Реорганизация местного управления и суда
- •11.4. Советы
- •Контрольные вопросы и задания
- •12.2. Новые принципы управления экономикой
- •12.3. Реорганизация судебной системы
- •12.4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 13. Государственное управление в условиях нэПа
- •13.2. Образование ссср. Конституция ссср 1924 года
- •13. 3. Управление экономикой в условиях нэПа
- •13.4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов
- •Контрольные вопросы и задания
- •14.2. Развитие системы управления на основе Конституции ссср 1936 г.
- •14.3. Формирование командно-административной системы управления экономикой
- •14.4. Централизация правоохранительной системы в ссср. Развитие органов внесудебной юстиции.
- •14.5. Реформа военного строительства и управления.
- •Контрольные вопросы и задания
- •15.2. Управление экономикой
- •15.3. Правоохранительная система в годы войны
- •15.4. Государственное строительство в 1943 — 1945 гг.
- •15.5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия
- •15.6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг.
- •15.7. Изменения в судебной системе, органах мвд – мгб, Вооруженных силах
- •15.8. Советская номенклатура в послевоенный период
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели»
- •16.2. Реформирование управления экономикой
- •16.3. Реорганизация государственного и партийного аппарата
- •16.4. Изменения в судебной системе, мвд, армии, органах государственной безопасности
- •16. 5. Реформы в социальной сфере, образовании, культуре
- •Контрольные вопросы и задания
- •17.2. Реформирование управления экономикой
- •17.3. Принятие Конституции ссср 1977 г.
- •17.4. Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности
- •17.5. Нарастание кризисных явлений в государственном управлении
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985-1991 гг.)
- •18.2. Экономическая реформа.
- •18.3. Создание парламентской системы в ссср
- •Съезд народных депутатов ссср
- •18.4. Введение поста Президента ссср
- •18.5. Кризис и крах советской государственности. Распад ссср
- •Контрольные вопросы и задания
- •Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)
- •1990-Х годов.
- •19.1. Создание новой российской государственности: первые шаги
- •19.1. Начало радикальной экономической реформы
- •19.3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия
- •19.4. Конституция рф 1993 года о государственном строе
- •19.5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты
- •19.6. Основные направления государственной политики второй половины 1990-х гг.
- •Контрольные вопросы и задания
- •20.2. Управление экономикой и социальной сферой
- •Контрольные вопросы и задания
- •7. Должность обер-вальдмейстера была создана Петром I в составе коллегии:
- •8. Когда Россия стала империей?
- •9. Особенности идеологии «просвещенного абсолютизма» (укажите пункт, с которым не согласны):
- •10. В каком году была создана общероссийская служба политической полиции?
- •11. Ниже перечислены недостатки судебной реформы 1864 года. Укажите пункт, с которым Вы не согласны:
- •12. В какой исторический период в российском государстве система высших органов власти была дополнена Советом министров?
- •13. Почему Россию периода контрреформ нельзя считать полицейским государством в полном смысле этого слова?
- •14. Чем отличался Совет министров, реформированный в соответствии с Манифестом 19 октября 1905 года, от Совета министров прежнего образца?
- •8. Нижний земский суд в 70 – 80-е гг. XVIII века занимался:
- •9. По реформе 1802 г. Вместо коллегий создавались:
- •10. Недостатки земской реформы 1864 г. (укажите пункт, с которым не согласны):
- •11. В каком году российская армия стала формироваться на основе всеобщей воинской повинности?
- •23 Основные направления реформы политической системы, инициированной руководством ссср в конце 80-х гг. (укажите пункт, с которым не согласны):
- •24. Как формируется Совет Федерации в соответствии с Конституцией рф 1993 года?
- •25. Изменения в государственном управлении рф периода 2000 – 2005 гг. (укажите ошибку):
- •Вариант 3
- •5. Что такое опричнина?
- •14. Как называлась верхняя палата российского парламента, образованного в 1906 г.?
- •20. Какие посты занимал в годы Великой Отечественной войны и.В.Сталин?
- •22. В ходе хозяйственной реформы 1957 г. Были упразднены министерства и созданы:
- •Глоссарий
- •Список рекомендуемой литературы Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Трошкова Елена Анатольевна
8.3. Высшие учреждения дореформенной России
Государственный совет был образован в соответствии с указом императора 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801—1810 гг). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.
Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент — департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии.
Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX века выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным.
В начале XIX века Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX века достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й — по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й — по уголовным делам.
В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», если они противоречили российским законам. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права.
Таким образом, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно.
К концу первой половины XIX века в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция: Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М.С.Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате».
Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал надведомственные и межведомственные вопросы. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министерств. В то же время Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель, в отличие от министров, не имел права еженедельного доклада у императора.
В 1812 г. полномочия Комитета министров были уточнены. Он получил особую власть по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время действовал как совещательный орган при монархе по вопросам, требовавшим согласованных действий ряда министерств.
Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А. А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.
31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения. Первое унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя. Второе занималось кодификацией законодательства
Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А. Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.
Исполнительным органом Третьего отделения являлся отдельный корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами; округа соответственно делились на отделения, возглавляемые жандармскими штаб-офицерами; под началом последних находились губернские команды жандармов. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», контроле за исполнением законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».
Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А. Х. Бенкендорфу (1826—1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844—1856). Их помощником являлся управляющий Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л.В.Дубельт.
Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями; Пятое - по управлению государственными крестьянами, Шестое — по созданию Кавказского наместничества. Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности.
Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как орган личного контроля императора за деятельностью государственного аппарата.
Управляю- щий |
Управляю-щий |
Главный начальник |
Управляю-щий |
Управляющий |
Управляющий |
Первое отделение- гражданская служба 1826-1882 |
Второе отделение- кодифика-ционное 1826-1882 |
Третье отделение - политическая полиция 1826-1880 |
Четвертое отделение - Управление учреждений императрицы Марии 1828-1880 |
Пятое отделение- проект управления государственными крестьянами 1836-1882 |
Первое отделение - проект Кавказского наместничества 1842-1882 |
|
|
Шеф жандармов |
|
|
|
|
|
Штаб отдельного корпуса жандармов |
|
|
|
Рис. 12. Структура Собственной Е.И.В. канцелярии
На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Фактически они представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии по конкретным вопросам внутренней и внешней политики. Деятельность большинства комитетов носила секретный характер. Их делопроизводство в форме журналов велось специально приглашенным чиновником. После прочтения и одобрения журнала императором принятое решение доводилось до органов, призванных претворять его в жизнь. Таким образом, правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров принимались и высшими комитетами.
Высшие комитеты по вопросам внутренней политики можно условно подразделить на четыре группы. К первой группе относились комитеты по разработке мер, направленных на укрепление государственного аппарата. Например, Комитет 6 декабря 1826 г. занимался разграничением полномочий между Государственным советом, Сенатом, Комитетом министров и министерствами.
Во вторую группу входили комитеты по крестьянскому вопросу. Всего их было образовано свыше десяти. Крестьянские комитеты подготовили ряд указов, частично смягчавших крепостное право.
Третью группу составили комитеты по подготовке и проведению охранительных или карательных мероприятий: Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817—1855), Комитет по борьбе с голодом (1840), Комитет 2 апреля 1848 г., или Бутурлинский комитет, осуществлявший надзор над цензурой, и др.
Самую же многочисленную группу высших комитетов составили комитеты по управлению национальными окраинами: два сибирских комитета, два комитета по делам Царства Польского, два остзейских комитета, Комитет западных губерний, Кавказский комитет, несколько еврейских комитетов и др. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов.
Некоторые высшие комитеты созывались для рассмотрения внешнеполитических вопросов. В 1820 г. был образован Азиатский комитет — межведомственный орган, ведавший политическими и торговыми отношениями с государствами Средней Азии и частично с Китаем и Персией. В сентябре 1829 г. заседал Особый комитет по восточным делам, занимавшийся русско-турецкими отношениями. Усиление активности России на Дальнем Востоке привело к появлению особых комитетов по китайским и японским делам. В 1857 г. создается Особый комитет для рассмотрения вопроса о завершении разграничения с Китаем в Приамурье (неофициальное название – Амурский комитет).
Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших постоянно действующие высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации управления, об искусственном усложнении государственного аппарата и приводило к неизбежному параллелизму в работе.