2. Понятие и признаки правового акта управления

Правовой акт управления — это подзаконное, юриди­чески властное одностороннее волеизъявление субъекта государственно­го управления (органа, должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции, в соответствии с принятым порядком, заключенное в установленную форму и направленное на урегулирование общественных отношений в целях реализации исполнительной власти.

Признаки: 

1) подзаконность акта предполагает, что акт управления принима­ется на основании действующих норм законов, должен им соответст­вовать и не должен противоречить их требованиям. В административ­но-правовой науке встречается широкое толкование такого соответст­вия, а значит, и подзаконности. Рассматриваемые акты должны соответствовать не только закону, но и актам Президента РФ, Правительства РФ, актам, принятым другими вышестоящими органами (при условии их соответствия закону);

2) властный, волевой характер акта предполагает, что в нем прояв­ляется властная природа государственного управления. В качестве ак­та не может рассматриваться официальный документ, не содержащий властного волевого решения. Документы несут определенную инфор­мацию, фиксируют юридические факты. Это справки, докладные за­писки и рапорты, акты проверок и экспертиз, протоколы и т. д. Одна­ко документы в отличие от актов не содержат властных правовых ре­шений в отношении каких-либо субъектов.

От служебных документов правовые акты управления отличаются тем, что они имеют правовой характер, содержащиеся в них нормы могут служить основанием возникновения, изменения и прекраще­ ния административных правоотношений. Однако служебный до­кумент, в свою очередь, может стать основанием для издания право­вых актов управления;

3) правовой характер актов — их способность вызывать определен­ные юридические последствия. Эти последствия выражаются в уста­новлении правил должного поведения (норм) для конкретного или неопределенного круга субъектов в сфере государственного управления;

4) императивность (авторитарность) акта связана с государственно­-властными полномочиями принимающих его субъектов государствен­ного управления и выражается в обязательности его исполнения неза­висимо от согласия исполнителя и подчиненности субъекта;

5) полномочность предполагает издание акта только в пределах компетенции субъекта, определенной действующими нормами.

Возможность быть юридической основой для возникновения, изме­нения и прекращения административно-правовых отношений, слу­жить юридическим фактом, порождающим юридические последст­вия, — неотъемлемая черта рассматриваемых актов.

3. Классификация правовых актов управления

Важнейшим признаком классификации правовых актов управле­ния является их юридическое содержание, юридические свойства. В зависимости от этого признака акты подразделяются на норматив­ные и индивидуальные, которые, в свою очередь, классифицируются на виды по различным основаниям.

Нормативные правовые акты управления — важнейшие источники административного права. В них содержатся нормы права, регули­рующие общественные управленческие отношения, не имеющие пер­сонифицированного характера, рассчитанные на длительный срок действия. Такие акты устанавливают общеобязательные правила по­ ведения в конкретной сфере (например, правила пользования транс­портом, санитарно-гигиенические правила). Причем они могут со­ держать не только нормы административного права, но и нормы иных отраслей права (финансового, экологического, жилищного и др.). 

Нормативные правовые акты управления могут приниматься (из­даваться) только теми органами и должностными лицами, которым такое право предоставлено законодательством РФ или субъектов РФ, и только по вопросам, отнесенным к их ведению. Такие акты принимаются только в установленной форме и с со­блюдением установленной процедуры (подготовки, издания, опубли­кования, вступления в силу).В случае нарушения названных требований данные акты не всту­пают в законную силу и не порождают юридических последствий.

Многочисленными являются признаки, на основании которых классифицируются нормативные правовые акты управления.

В зависимости от своего нормативного содержания они подразде­ляются: 

а) на содержащие только нормы административного права;

б) содержащие нормы как административного, так и других отраслей права.

По органам, их издающим, такие акты делятся на издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъек­тов РФ.

По количеству издающих субъектов акты могут подразделяться на издаваемые (принимаемые): 

а) одним органом (лицом) по вопросам, отнесенным к его ведению; 

б) двумя и более органами (лицами) по во­просам, требующим совместного правового регулирования.

По охвату территории выделяют акты, действующие: на террито­рии всей Российской Федерации; на территории субъекта РФ; в пре­делах границ административно-территориальной единицы.

В зависимости от документально установленной формы правовые акты управления могут быть следующих видов:

указы — принимаются только Президентом РФ, главами исполни­тельной власти субъектов РФ;

постановления — принимаются Правительством РФ, высшими ис­полнительными органами государственной власти субъектов РФ;

приказы — издаются руководителями органов исполнительной власти;

правила — утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министров;

положения — утверждаются постановлениями Правительства РФ, приказами федеральных министров;

уставы — утверждаются приказами федеральных министров;

инструкции — утверждаются руководителями различного ранга федеральных органов исполнительной власти и т. д.

От четкого и неуклонного соблюдения требований, предъявляе­мых к нормативным правовым актам управления, зависит процесс подзаконного нормотворчества.

Несмотря на вторичность такого процесса, его роль важна, как важна и роль самих нормативных правовых актов управления. С их помощью решаются наиболее важные управленческие проблемы. Та­кие акты обеспечивают механизм реализации конституционного ста­туса субъектов (граждан, органов, общественных объединений и т. д.); они конкретизируют содержащиеся в законодательных актах нормы; определяют правила поведения в сфере государственного управления и основы взаимодействия отдельных частей государственного испол­нительного аппарата; возлагают обязанности и предоставляют права субъектам управления; способствуют поддержанию должного уровня порядка и дисциплины в государственном управлении.

К правовым актам управления предъявляются следующие требо­вания:

• правовой акт управления должен издаваться в соответствии с зако­ном полномочным органом в пределах его компетенции;

• правовые акты управления Правительства РФ издаются на основа­нии и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов, нормативных указов Президен­та РФ;

• правовые акты управления федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и во исполнение федерального законо­дательства, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

• учитывая иерархичность системы органов исполнительной власти, правовые акты управления издаются по инициативе указанных орга­нов с учетом актов, принятых вышестоящими органами;

• правовые акты управления должны основываться на конституци­онном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами ис­полнительной власти субъектов РФ.

Несоблюдение требований, предъявляемых к нормативным актам управления, часто влечет их недействительность (ничтожность, оспо­ римость). Акт может быть опротестован или обжалован в установленном законодательством или административно-правовыми нормами порядке.

В отличие от нормативных индивидуальные акты управления име­ют правоисполнительный характер. Они представляют собой одно­стороннее властное волевое решение органа или должностного лица, выраженное в установленной административно-правовыми нормами официальной форме, принимаемое в отношении конкретного субъек­та в целях установления (изменения, прекращения, подтверждения) его прав, обязанностей, мер поощрения и принуждения.

Индивидуальный акт управления является решением, не содержа­щим норм административного или других отраслей права, но при этом такой акт — это основание для возникновения, изменения, прекра­щения определенных правоотношений с участием лиц и органов, по поводу которых такие решения принимаются.

Помимо оперативного решения вопросов управления индивиду­альные акты управления обеспечивают юрисдикционную (правоохра­нительную) функцию исполнительной власти. При помощи таких ак­тов могут реализовываться нормы и других (кроме административно­го) отраслей права.

Индивидуальный акт управления должен соответствовать норма­тивным правовым актам и основываться на содержащихся в них нор­мах, устанавливающих разрешения, запреты, дозволения, которые не­посредственно применяются к конкретным лицам.

Критерии разграничения индивидуальных актов управления различны.

По пространственным пределам действия такие акты подразделя­ются:

на акты, действующие в отдельных органах или подразделениях и распространяющиеся только на их работников (например, приказ о применении дисциплинарной ответственности);

акты, действие которых выходит за пределы органа или подразде­ления (постановление о применении административной ответствен­ности).

В зависимости от способа властного воздействия различаются акты:

правоустанавливающие (приказ о назначении на должность госу­дарственной службы);

обязывающие (решение о призыве гражданина на военную службу);

удостоверяющие (решение об аттестации государственного служа­щего);

поощрительные (приказ о поощрении государственного служаще­го) и т. д.

По способу охраны актов управления от посягательств выделяются акты, охраняемые мерами административной или дисциплинарной ответственности.

По характеру административно-властного воздействия на лиц (фи­зических или юридических) такие акты подразделяются:

на акты-предписания (содержат властные требования об исполне­нии обязанностей, например о перечислении должником денежных средств);

акты-запреты (властные требования о прекращении нарушений установленных правил);

акты, устанавливающие ограничения (на совершение каких-либо действий);

акты-предупреждения (например, предостережение о недопусти­мости нарушения действующих норм);

акты-санкции (например, постановление о назначении административного наказания) и т. д.

По форме индивидуальные акты управления можно подразделить на письменные, устные и конклюдентные.

В зависимости от принимающих органов можно выделить индиви­дуальные акты управления коллегиальных органов и акты органов, действующих на основе единоначалия.