§ 5. Понятие локальных нормативных актов, содержащих нормы

трудового права, их функции и виды

Преобразование отношений собственности, многообразие организационно-правовых форм собственности и видов деятельности организаций существенным образом повлияли на способы правового регулирования условий труда работников. Отказ от командно-административной системы управления и переход преимущественно к экономико-правовым средствам регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений все более сопровождается ослаблением роли государства в установлении условий труда. Организации при этом освобождаются от ведомственного диктата со стороны органов государственного управления и заметно обретают полную хозяйственную самостоятельность. Эти же принципы все шире и глубже проникают в сферу отношений между работодателями и работниками.

Рыночные преобразования, происходящие сегодня в экономике России, находят свое отражение в механизме правового регулирования трудовых отношений, который вынужден теперь опираться в первую очередь на коллективно-договорное и индивидуально-договорное регулирование, сочетание интересов их участников, социальное партнерство и лишь во вторую очередь - на государственно-нормативное регулирование трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Следовательно, на первый план сегодня выдвигается локальное нормативное (в большей степени договорное) регулирование условий труда.

Поэтому вопрос о локальных нормативных актах (их понятии, функциях, содержании и значении в правовом регулировании условий труда) сегодня, особенно с принятием ТКРФ, приобретает не столько теоретическое, сколько практическое значение.

Следует отметить, что ТК РФ восполнил пробел в трудовом законодательстве. В частности, в него включена ст. 8, специально посвященная локальным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, принимаемым работодателем в установленном законом порядке.

Термин "локальные нормативные акты" охватывает своим содержанием разнообразные нормативные акты. Общим качеством, объединяющим все локальные акты, регулирующие трудовые отношения (включая условия труда), является их внутрикорпоративный характер, который наделяет их чертами обязательности только применительно к членам одной производственно-трудовой корпорации.

Прежде чем анализировать содержание локальных правовых нормативных актов, регулирующих условия труда работников, необходимо рассмотреть юридические особенности локальных норм, дать определение понятия локальных норм трудового права, определить их функции применительно к современным условиям хозяйствования организаций.

Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, как известно, занимают низшую ступень в иерархии источников трудового права.

В современной российской теории права локальными нормативными актами называются юридические документы, содержащие нормы права, принимаемые субъектами управления в организациях различных форм собственности и ведомственной подчиненности <1>. Следовательно, локальные нормативные акты - это предписания, регулирующие внутреннюю жизнь организаций, например правила внутреннего трудового распорядка, коллективный договор, положение об оплате труда, положение об аттестации работников и др.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права. М., 2000. С. 312; Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 1999. С. 317.

Локальные нормативные акты, направленные на регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, содержат правовые нормы, а потому являются нормативными правовыми актами.

В последние годы, как и ранее, под локальными источниками трудового права традиционно принято понимать нормативные акты, действие которых ограничивается рамками конкретной организации.

Таким образом, локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права, являются лишь те, которые регулируют трудовые и непосредственно связанные с ними отношения, складывающиеся в данной конкретной организации. Именно в организации происходит разработка, согласование и принятие локальных норм трудового права, составляющих основу правового регулирования условий труда работников этой организации.

Государство уполномочивает организации осуществлять локальное нормативное правовое регулирование определенных видов (подвидов) общественных отношений, предоставляет возможность в локальном правовом порядке решать те или иные вопросы непосредственно в организации. Следовательно, главным признаком локального нормативного акта является принятие такого акта непосредственно в организации.

Вместе с тем локальная норма права, в отличие от общей нормы, содержит специфические черты, присущие только этой норме: она имеет ограниченную сферу действия; конкретизирует и модифицирует общую норму применительно к условиям данной организации; охватывает сравнительно узкий круг вопросов, вытекающих из трудовых отношений и требующих урегулирования.

Предписание, содержащееся в локальной норме, обращено к любым работникам организации при наличии у них соответствующего юридического факта на установление условия труда, например на получение дополнительного отпуска по основаниям, предусмотренным в коллективном договоре.

Локальное нормативное регулирование характеризуется большим динамизмом, чем государственное. Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, оперативно проходят практическую проверку, которая выявляет степень их возможности для эффективного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. В случае обнаружения недостатков локальные нормативные акты без каких-либо затруднений могут быть подвергнуты необходимым изменениям или дополнениям.

Локальные нормы, как правило, регулируют тот же круг общественных отношений в сфере труда, что и общие нормы трудового законодательства, но с учетом их особенностей в конкретных условиях той или иной организации.

Например, продолжительность рабочей недели, продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска устанавливаются общими нормами трудового законодательства (ст. 91,115ТК РФ), а распределение рабочего времени (режим труда) в конкретных условиях данной организации с учетом специфики производства и труда может устанавливаться при помощи локальных правовых норм, к примеру правил внутреннего трудового распорядка, коллективного договора, графика работы организации, графика сменности, графика выхода на работу и др.

Таким образом, по сравнению с законодательным регулированием, осуществляемым государством, локальное регулирование отличается некоторым своеобразием, которое проявляется прежде всего в том, что оно:

- осуществляется непосредственно в сфере труда - в организациях;

- испытывает опосредованное воздействие государства с помощью трудового законодательства (органы государственной власти и управления прямого участия в локальном регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений не принимают);

- имеет подзаконный характер, главным образом развивая, уточняя и конкретизируя положения законодательных и иных нормативных актов, принятых в установленном законом порядке компетентными органами, и не может противоречить централизованному регулированию;

- направлено на упорядочение таких общественных отношений, которые являются специфическими для данной организации и не урегулированы (или не полностью урегулированы) в централизованном порядке;

- осуществляется с участием самих работников организации или профсоюзного органа, представляющего интересы работников данной организации, другого представительного органа в случае, предусмотренном законом.

В ряде случаев локальная норма призвана восполнить пробелы в праве, в частности, когда принятие такой нормы обусловлено необходимостью дальнейшего развития и совершенствования трудовых отношений, развития уставной деятельности организации. Это весьма актуально в период перехода к рыночным экономическим отношениям. При этом совершенно очевидно, что принятие локальной нормы на уровне организации в таких случаях должно иметь место только в рамках компетенции данной организации и при этом локальная норма не должна противоречить действующему законодательству.

Деятельность организаций по установлению локальных правовых норм в области трудовых отношений представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Эта деятельность осуществляется в пределах установленной законодательством компетенции. Формой выражения локальных норм служат локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права.

Характерной особенностью локального нормативного регулирования трудовых отношений является способ принятия локальных нормативных актов, в основе которого лежит, как правило, договорно-согласительный принцип. Достоинство этого принципа состоит в том, что он обеспечивает широкое участие работников организации (в большинстве случаев через представительные органы) в регулировании трудовых отношений. Право работников на участие в управлении организацией непосредственно или через свои представительные органы ныне регулируется ТКРФ, иными федеральными законами, учредительными документами организации, коллективным договором.

Так, в соответствии со ст. 53ТК РФ основными формами участия работников в управлении организацией являются учет мнения представительного органа работников в случаях, предусмотренных ТК РФ, коллективным договором; проведение представительными органами работников консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права; получение от работодателя информации по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы работников; обсуждение с работодателем вопросов о работе организации, внесение предложений по ее совершенствованию; участие в разработке и принятии коллективных договоров; иные формы, определенные ТК РФ, учредительными документами организации, коллективным договором или локальным нормативным актом организации.

Правовым основанием (базой) для локального нормотворчества остаются общие или специальные правовые нормативные акты, которые по своему характеру являются диспозитивными. Законодатель в общей норме, как правило, определяет задачу или указывает общее направление, круг вопросов локального правового регулирования. В ряде случаев в общей норме содержится более подробный перечень вопросов, которые подлежат правовой регламентации при заключении нормативных соглашений. Примером тому может служить ст. 41ТК РФ, определяющая содержание и структуру коллективного договора.

В других случаях общая правовая норма содержит сравнительно общие указания о возможности принятия локального нормативного акта, об основных принципах решения тех или иных вопросов и т.д. К примеру, в соответствии со ст. 144ТК РФ работодатель имеет право устанавливать различные системы премирования, стимулирующие доплаты и надбавки, порядок выплаты и размер которых определяется коллективным договором с учетом результатов труда работника.

Роль локального регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений в современный период обусловлена его характеристикой как вспомогательного регулятора. Это проявляется главным образом в том, что локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, не могут применяться без учета государственных стандартов.

Тесная связь между централизованными актами трудового законодательства и локальными нормативными актами, необходимость их одновременного учета как при их установлении, так и применении является одной из особенностей правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в России.

В соответствии с этим в механизме правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений локальные нормативные акты выполняют важнейшую функцию - конкретизация (детализация) правовых норм, содержащихся в трудовом законодательстве. Функция конкретизации (детализации) выполнения общих норм трудового законодательства регулируется правовыми предписаниями, содержащимися в локальных актах.

Конкретизирующее значение локального нормативного акта зависит от наличия в нем соответствующих предписаний. При этом конкретизирующая норма может применяться лишь совместно с общей нормой права. Образуется определенная зависимость правовых предписаний: одни устанавливают общее правило, другие развивают отдельные детали правового регулирования.

Конкретизация общих норм в процессе локального нормативного регулирования трудовых отношений и сегодня остается своего рода продолжением сложившихся традиций, тем более что значительную часть актов локального нормотворчества ныне составляют такие социально-партнерские соглашения на уровне организации, как коллективные договоры.

Изучение содержания локальных нормативных актов в организациях позволяет прийти к выводу о том, что обычно конкретизируются лишь те общие нормы трудового законодательства, которые, по существу, не обрели законченного выражения и не могут быть реализованы без соответствующих уточнений. Характерным примером является установление в коллективном договоре или в положении об оплате труда порядка, места и сроков выплаты заработной платы (ст. 136ТК РФ).

На практике локальными нормативными актами довольно часто конкретизируются положения ст. 147ТК РФ, предусматривающей оплату труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда.Статья 149ТК РФ по поводу оплаты труда в других случаях выполнения работ в условиях, отклоняющихся от нормальных (при выполнении работ различной квалификации, совмещении профессий (должностей), сверхурочной работе, работе в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни и при выполнении работ в других условиях, отклоняющихся от нормальных) предусматривает, что работнику производятся выплаты, предусмотренные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором. Такие выплаты не могут быть ниже установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Таким образом, конкретизирующие нормы локальных нормативных правовых актов применяются в сочетании с общими нормами трудового законодательства, которым они придают "завершенный вид". Выполнение функции конкретизации норм трудового законодательства связано со строгой иерархической системой источников трудового права и особенностями формулирования некоторых трудовых прав: конкретное право работника закреплено в нормативном правовом акте, а условия и порядок его предоставления определяются в локальном нормативном правовом акте.

В современных условиях правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений локальным нормативным актам присуща еще одна не менее важная функция, повышающая государственный уровень условий труда. Речь идет о том, что в локальных нормативных актах конкретной организации могут предусматриваться нормы, повышающие уровень установленных государством гарантий трудовых прав работников. К примеру, ст. 157ТК РФ предусматривает минимальный гарантированный размер оплаты времени простоя не по вине работника не менее двух третей средней заработной платы работника. В локальном нормативном акте этот размер может быть повышен даже до 100 процентов средней заработной платы работника.

Среди функций локального нормативного регулирования трудовых отношений следует указать в качестве самостоятельной функцию восполнения пробелов в трудовом праве.

Возможность ликвидации правовых пробелов в трудовом законодательстве локальными нормативными актами обусловлена уже самим фактом признания таковых самостоятельным видом правотворчества и предоставлением работодателям права в установленном порядке определять содержание этих актов. Особенно это право выражено с принятием ТКРФ.

Будучи вспомогательным средством правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, локальные нормативные акты (особенно коллективный договор) должны обеспечивать гибкость и полноту регулирования трудовых отношений. Следовательно, выявление и устранение пробелов в правовом регулировании направлено на формирование определенной завершенности правового регулирования трудовых отношений в организациях различных организационно-правовых форм и форм собственности.

Между тем не любой пробел в законодательстве может быть восполнен локальными нормами, в частности коллективным договором. Например, нельзя признать допустимым принятие в организации каких бы то ни было правил разрешения индивидуальных или коллективных трудовых споров или порядка наложения дисциплинарного взыскания, порядка привлечения работника к материальной ответственности за ущерб, причиненный работодателю.

Восполнение пробелов в трудовом законодательстве как функция локального нормативного регулирования трудовых отношений и в дальнейшем сохранит свое значение, поскольку по ряду причин пробелы в праве неизбежны. Развитие общественных отношений (в том числе и трудовых) происходит постоянно. В связи с этим возникают потребности в их новом правовом регулировании. Для этого требуется определенное (иногда значительное) время, чтобы четко определить эти потребности. Особенно это важно в современный период становления новых экономических отношений и применения нового трудового законодательства.

Следует подчеркнуть, что локальное нормативное правовое регулирование трудовых отношений представляет собой деятельность организаций по правовой регламентации условий труда (рабочее время, время отдыха, заработная плата, охрана труда, трудовая дисциплина, быт, труд молодежи, труд женщин и др.) с учетом специфики производства и труда, а также экономических и финансовых возможностей данной организации.

По сравнению с государственным регулированием локальное нормативное регулирование отличается своеобразием, которое проявляется прежде всего в том, что сфера его действия ограничена рамками конкретной организации: предмет регулирования и порядок установления локальных нормативных актов определен в действующем трудовом законодательстве; их содержание определяется в ходе переговоров между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями); они выступают как форма привлечения работников к управлению делами организации.

Именно в организации происходит в установленном законодательством порядке разработка, согласование и принятие локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, распространяющиеся на работников данной организации, и некоторые другие, например определяющие управленческие функции работодателя.

Локальное правовое регулирование направлено, как правило, на конкретизацию и дополнение централизованных правовых актов (норм). Оно охватывает собой все способы, формы и средства воздействия правовых норм на социальную деятельность людей.

Задача локального нормативного регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений состоит главным образом в том, чтобы с его помощью в конечном итоге была достигнута реализация субъективных прав и юридических обязанностей субъектов трудовых правоотношений.

Локальное правовое регулирование придает трудовым отношениям, возникающим в процессе труда работников, известную определенность и стабильность, устанавливая определенный правопорядок в сфере труда и норму поведения субъектов трудовых правоотношений в данной организации. При этом осуществление прав и юридических обязанностей субъектов трудовых правоотношений гарантируется силой принуждения со стороны государства.

Сегодня можно выделить основные специфические признаки локальных нормативных актов, характерные особенности, отличающие их от общих норм права. К ним относятся:

- источник формирования (нормы общего значения);

- круг субъектов локального нормативного правотворчества (организации независимо от их организационно-правовых форм деятельности и форм собственности);

- форма участия работников организации - работодатель (его представитель), работники организации (или представительные органы работников);

- сфера действия (в пределах данной организации, в которой была принята локальная норма).

На основе вышеизложенного можно сделать вывод о том, что под локальными нормативными актами в трудовом праве следует понимать принятые в организации в установленном порядке правила общеобязательного поведения субъектов трудового правоотношения, регулирующие трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения по вопросам условий труда работников, а также организационно-управленческой деятельности работодателя.

Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в подавляющем большинстве представляют собой нормативные соглашения между работниками организации (их представителями) и работодателями по вопросам трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, принимаемые субъектами в пределах их компетенции и в порядке, установленном для соответствующего их вида.

Для всесторонней характеристики локальных нормативных актов их, как представляется, можно классифицировать на определенные виды по следующим основаниям: по сфере действия; сроку действия; способу их принятия; содержанию.

По сфере действия выделяются локальные нормативные акты общего (широкого) и специального (узкого) действия. Локальные нормативные акты общего (широкого) действия включают нормы, касающиеся регулирования различных сторон трудового правоотношения. Они распространяются на всех работников организации при наличии соответствующего юридического факта, определяющего возможность их применения. К таким локальным актам следует отнести, например, коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, положение об оплате труда.

Локальные нормативные акты специального (узкого) действия регулируют отдельные стороны трудового правоотношения, например график отпусков, положение о премировании, положение об аттестации работников. Действие таких актов распространяется на определенные категории работников данной организации.

По сроку действия локальные нормативные акты могут быть подразделены на акты неопределенного срока действия (например, правила внутреннего трудового распорядка организации) и определенного срока действия (например, коллективный договор, положение об оплате труда работников и др.).

Как показывает практика, преобладающее количество локальных нормативных актов относится к актам с определенным сроком действия. Это одна из особенностей применения локального способа регулирования трудовых отношений, позволяющего быстро учитывать изменяющиеся условия труда и в то же время своевременно установить соответствующее нормативное регулирование.

Вопросы условий труда, быта, материального стимулирования постоянно находятся в центре внимания как самих работников организации, так и работодателя. Они имеют возможность быстрее учитывать складывающийся уровень хозяйственной деятельности организации и своевременно учесть его при разработке коллективного договора, а также решить вопрос о внесении необходимых изменений в регулирование условий труда работников. Вот поэтому установленные локальными нормативными актами условия труда, его оплаты и другое не могут быть "застывшими" раз и навсегда. Они должны с учетом финансово-экономического положения организации постоянно учитываться в производственной и экономической жизни организации и совершенствоваться, дополняться, изменяться в интересах повышения социально-трудовых прав работающих, а также работодателя.

По способу принятия локальные нормативные акты делятся на три вида:

а) нормативные соглашения между работниками организации (их представителями) и работодателем (его представителями), принимаемые совместно на основе социального партнерства;

б) нормативные акты, принимаемые работодателем с учетом мнения представительного органа работников организации;

в) единоличные акты работодателя (должностные инструкции, правила и т.п.).

Что касается содержания локальных нормативных актов, то имеется в виду их классификация исходя из принадлежности к тому или иному разделу особенной части трудового права (дисциплина труда, заработная плата, рабочее время, время отдыха, охрана труда и др.).

Классификация локальных нормативных актов по данному признаку не является столь существенной и принципиальной, ибо она не раскрывает специфических особенностей локальных нормативных актов, регулирующих трудовые отношения, так как данный признак присущ и другим нормативным правовым актам трудового законодательства. И все же этот критерий имеет немаловажное значение для классификации нормативных актов в области локального регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, в том числе относящихся к условиям труда работников.

Такая классификация позволяет определить не только тенденции развития локального правотворчества, но и дает возможность для унификации локальных нормативных актов, выяснения перспектив их развития, позволяет избежать дублирования в решении тех или иных вопросов деятельности организации.

Как показывает практика, осуществляя свои права в области регулирования социально-трудовых отношений в новых условиях хозяйствования, организации различных организационно-правовой форм и форм собственности в пределах предоставленной им компетенции издают главным образом следующие локальные нормативные акты: коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка, положение об аттестации работников, положение о тарификации рабочих, положение об оплате труда, положение о премировании, положение о выплате вознаграждения по итогам годовой работы, графики сменности, перечень работников с ненормированным рабочим днем, положение о дежурствах в организации, положение об охране труда и др.