Глава 2. Система исполнительной власти в российской федерации

§ 1. Понятие исполнительной власти

и органа исполнительной власти

Исполнительная власть традиционно рассматривается как одна из трех ветвей государственной власти, в функциональном и организационном смысле самостоятельная и независимая в своих отношениях с другими ветвями власти.

В научной литературе сложилось несколько подходов к рассмотрению исполнительной власти.

Многие авторы характеризуют исполнительную власть как вторичную подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 382.

Другой подход к понятию исполнительной власти заключается в рассмотрении ее через субъектный состав. Например, И.Л. Бачило определяла исполнительную власть как ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 31.

Другие авторы рассматривают понятие и содержание исполнительной власти во взаимосвязи с ее основными функциями. Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

К.С. Бельский выделяет два уровня функций исполнительной власти <1>. Первый уровень составляют функция охраны общественного порядка, регулятивно-управленческая функция, функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню относятся "вспомогательные" функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная.

--------------------------------

<1> См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 14 - 21.

Одним из важнейших признаков исполнительной власти является ее масштабность. В предметы ведения исполнительной власти входят практически все сферы общественной жизни: социальное обеспечение, экономика, образование, наука, культура, здравоохранение, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешней политики.

Эти обстоятельства порождают другой характерный признак: исполнительная власть реализуется непрерывно.

Третий признак характеризует исполнительную власть как самостоятельную, обособленную и обеспеченную ресурсами власть. Масштабы и характер ее деятельности обусловливают необходимость соответствующего ресурсного обеспечения. Для эффективного функционирования исполнительной власти важно не только финансовое и материальное обеспечение, но и достаточное количество кадров, технических средств, правовых инструментов, организационных и идеологических ресурсов.

Деятельность исполнительной власти напрямую зависит от компетентности ее аппарата. Поэтому исполнительную власть отличают от законодательной и судебной ветвей власти преемственность и профессионализм государственных служащих. Деятельность исполнительной власти осуществляется на профессиональной основе.

Исполнительная власть призвана способствовать реализации прав и законных интересов граждан, обеспечивать общественный порядок, регулировать общественные отношения в различных областях и сферах жизнедеятельности общества. В целях решения данных задач исполнительная власть осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность.

Исполнительную власть в Российской Федерации характеризует признак федерализма. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть осуществляется на уровне как Российской Федерации, так и субъектов РФ.

Таким образом, можно дать следующее определение исполнительной власти: это самостоятельная, функционально и организационно обособленная ветвь государственной власти, выполняющая функции государственного управления и осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность на основе предоставленных властных полномочий в лице соответствующих государственных органов.

Орган исполнительный власти является особым видом государственных органов, обладает специфическими признаками, функциями и полномочиями.

Рассмотрим более подробно сложившиеся в науке подходы к понятию государственного органа.

В советский период из-за сращивания законодательных и исполнительных функций власти органы государственного управления определялись как "часть государственного аппарата" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1990.

В настоящее время взгляды на орган исполнительной власти изменились. Одни авторы рассматривают государственный орган как часть государственного механизма, другие - как коллектив граждан, третьи - как государственную организацию.

Государственный орган представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для решения задач и осуществления функций государственной власти Российского государства. Сходные определения даны во многих работах ученых-государствоведов и представителей науки административного права <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 46.

По мнению Ю.М. Козлова, орган исполнительной власти - это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 147 - 150.

Схожее определение содержится в учебнике административного права под редакцией Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной: орган исполнительной власти - часть организационно-правового механизма государства, которому в соответствии с принципом разделения властей оно поручает практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М., 2008. С. 111 - 112.

Близкой позиции придерживалась И.Л. Бачило. Она рассматривала орган исполнительной власти как самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения <1>.

--------------------------------

<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. С. 31.

Другого подхода придерживается Д.Н. Бахрах. По его мнению, под органом исполнительной власти следует понимать коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников. Д.Н. Бахрах указывает, что орган исполнительной власти обладает всеми признаками, характерными для государственного органа. Так, он представляет собой организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, выполняющий государственные функции; наделенный собственной компетенцией и выступающий в правоотношениях от своего имени; его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: Сб. матер. М., 2003. С. 66.

Высказывается также точка зрения, согласно которой орган исполнительной власти является политическим учреждением, созданным для участия в осуществлении функций этой власти и наделенным с этой целью полномочиями исполнительно-распорядительного характера <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алехин А.А., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. А.А. Алехина. 4-е изд. М., 2002. С. 96.

Отдельного внимания заслуживает позиция Ю.Н. Старилова, который считает, что "орган исполнительной власти - это государственная организация" <1>.

--------------------------------

<1> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. С. 444.

Исходя из приведенных определений государственного органа, можно выделить следующие основные его признаки.

1. Государственный орган наделен властными полномочиями, т.е. юридически закрепленными возможностями осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридически значимые решения и обеспечивать их реализацию.

Государственно-властное полномочие характеризуется тем, что:

а) порядок формирования и деятельности органа, его структура и компетенция (права и обязанности) закрепляются нормами права;

б) орган государства наделен правом издания юридических актов, содержащих обязательные общие и индивидуальные правовые предписания;

в) установленные этими актами предписания обеспечиваются прежде всего мерами убеждения, воспитания, поощрения, будучи одновременно с тем охраняемыми от нарушений возможностью применения принудительной силы государства;

г) государственный орган опирается на материальное обеспечение своих предписаний благодаря возможности распоряжаться определенной частью средств из государственного бюджета.

Наличие у организации (учреждения) перечисленных выше взаимосвязанных элементов, образующих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить ее как государственный орган. Обладание властными полномочиями - важнейший признак государственного органа.

2. Государственному органу свойственны определенные экономическая и организационная обособленность и самостоятельность. Это обеспечивается принципом разделения властей. Ветви власти могут только контролировать деятельность друг друга, но ни в коем случае не вмешиваться в нее.

3. Каждый государственный орган сообразно своей компетенции выполняет свойственные ему функции. Механизм государства действует через отдельные государственные органы: функции государства в целом осуществляются посредством функций отдельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

4. Особый статус органа исполнительной власти утверждается вышестоящим органом государственной власти. Каждый орган государственной власти занимает определенное место в системе исполнительной власти и образует иерархическую соподчиненность органов. Построение вертикальной системы органов характерно только для исполнительной власти в отличие от законодательной и судебной ветвей власти. Именно вертикаль органов исполнительной власти позволяет эффективнее решать управленческие задачи.

5. Для выполнения своих функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами. Государственное финансирование и наличие собственной материально-технической базы являются гарантиями качественного осуществления полномочий органа исполнительной власти.

6. Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, составляющие коллектив данного органа. Характерной чертой является сложная внутренняя структура аппарата органа исполнительной власти.

Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для выполнения задач и осуществления функций государственной власти Российского государства.