§ 4. Система правовых актов федеральных органов

исполнительной власти

Правотворческая практика Правительства РФ. Акты Правительства РФ обладают мощным правотворческим потенциалом, являются динамичными и эффективными, так как их разработка, принятие и исполнение возможны в сжатые сроки. Данные акты представляют собой действенный инструмент правового регулирования, поэтому небезынтересно рассмотреть их с точки зрения соотношения с законодательными актами, выделить виды и формы, в которых они могут издаваться, а также обозначить сложившиеся тенденции в правотворческой деятельности Правительства РФ.

Значение правовых актов Правительства РФ определено в ст. 115 Конституции РФ: "На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение". Эта же норма продублирована в ст. 23 Закона "О Правительстве Российской Федерации". На первый взгляд из данного положения следует, что все правовые акты Правительства РФ направлены только на реализацию вышестоящих правовых актов и являются по отношению к ним вторичными. Действительно, правовые акты Правительства РФ являются подзаконными и зачастую носят вторичный характер. Однако Правительство РФ может выступать инициатором правового регулирования.

Еще Н.М. Коркунов писал, что наряду с актами властвования, являющимися простым исполнением велений закона, всегда необходимо совершаются также акты властвования, вносящие собой в государственную жизнь нечто новое. В актах первого рода проявляется, так сказать, охранительная и в своем содержании подчиненная закону функция властвования. В актах второго рода - функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах <1>.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. Т. I. СПб., 1892. С. 3.

В отличие от подзаконных законодательные акты могут издаваться "на пустом месте", в отсутствие какого-либо акта. Таким образом, законом осуществляется первичное регулирование. Подзаконные акты в основном служат для вторичного регулирования общественных отношений. В законе могут содержаться прямое указание на целесообразность издания определенного акта и поручение органу принять соответствующий нормативный правовой акт либо лишь общее положение о необходимости дополнительного подзаконного регулирования.

Проведенный анализ свидетельствует о большом количестве правовых актов, принятых в целях реализации положений федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в период с 1 января 2018 г. по 1 января 2019 г. было издано 1 528 постановлений, из них более 600 (около 40%) содержат прямое указание на то, что они приняты во исполнение конкретных федеральных законов. При этом иногда указываются конкретные статьи федеральных законов, на реализацию которых направлены правовые акты Правительства РФ. Небольшой процент правовых актов Правительства РФ направлен на исполнение указов Президента РФ. В общем количестве постановлений такие акты составляют менее 100 постановлений (около 1,5%).

Издание правовых актов Правительства РФ во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ, с одной стороны, является положительной тенденцией, свидетельствующей о том, что органы государственной власти работают в тесной взаимосвязи. С другой стороны, выявленные показатели указывают на наличие сильной зависимости правотворческой деятельности Правительства РФ от необходимости обеспечивать вышестоящие нормы дополнительным подзаконным правовым регулированием. В связи с этим практически не остается сферы для принятия самостоятельных управленческих решений, выработки первичных правовых актов, действий на основе усмотрения. Иными словами, в деятельности Правительства РФ наблюдается тенденция к преобладанию исполнительной функции по сравнению с распорядительной.

Однако несмотря на то что количество постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ, достаточно велико, многие положения вышестоящих правовых актов остаются необеспеченными подзаконным правовым регулированием.

Рассмотрим отдельные формы правовых актов Правительства РФ подробнее.

Федеральные программы, концепции и планы действий можно объединить в одну группу актов, которые имеют целеполагающий характер и рассчитаны на формирование моделей развития социальной и экономической сфер.

Федеральные целевые программы, государственные программы являются базовыми формами актов Правительства РФ. Это объясняется тем, что они охватывают почти все виды полномочий Правительства РФ в различных сферах. В 2018 г. были приняты Постановления Правительства РФ об утверждении федеральной целевой программы <1>, государственной программы <2> и программы <3>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2018 г. N 420 "О федеральной целевой программе "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018 - 2026 годы)".

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2018 г. N 1272 "Об утверждении Государственной программы "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2019 - 2023 годы".

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2018 г. N 158 "О программе "Фабрика проектного финансирования".

Другой разновидностью правовых актов являются концепции, которые формируют и фиксируют систему взглядов на социальные, экономические проблемы. Как и в федеральных целевых программах, в концепциях Правительство РФ определяет основные направления развития тех или иных отраслей экономики. Основное различие этих разновидностей актов состоит в том, что федеральные целевые программы содержат конкретный перечень мероприятий, предусмотренных на определенный период времени для определенной отрасли, а концепции, как правило, предусматривают более общее определение направлений работы государственных органов с планом мероприятий по реализации концепции.

Анализ правовых актов показывает, что до 2000 г. концепции утверждались постановлениями Правительства РФ, а после - его распоряжениями. В общей сложности за 1995 - 2000 гг. Правительством РФ было утверждено не более 15 концепций. С 2000 г. по настоящее время издано около 60 концепций. В 2018 г. и в первой половине 2019 г. концепции не принимались.

Для реализации ранее принятых программ или на основании концепций, утвержденных в данной области, Правительство РФ принимает планы действий, которые рассчитаны на конкретные сроки их выполнения. Они содержат перечень мероприятий, указание на исполнителей и требуемый результат. В отличие от программ и концепций в планах действий не приводятся обоснования оптимальности выбранного решения в сфере государственного управления. Эта информация содержится в первичных документах, на основании которых эти планы разработаны. Данные акты носят организационный характер, поэтому в их отношении, как и в отношении концепций, наблюдается тенденция перехода от установления данной формы актов постановлениями к их утверждению распоряжениями Правительства РФ.

Другую группу составляют регламентирующие акты, например такие, как правила, порядки, инструкции, методики, и др.

Одной из наиболее распространенных форм актов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, являются правила.

В 2018 г. Правительством РФ было принято почти 350 постановлений, утверждающих правила. Этот вид актов составляет более 20% от общего количества постановлений (1 528).

Распространенность данной разновидности правовых актов объясняется следующим. Во-первых, в ходе реализации своей компетенции Правительство РФ с помощью этих актов регулирует процедуры исполнения государственных функций в экономической и социально-культурной сферах. Во-вторых, данными актами регламентируется порядок осуществления гражданами, предприятиями и учреждениями хозяйственной деятельности. В-третьих, устанавливаются процедурные нормы для всех органов исполнительной власти, координируется их деятельность и определяются способы их взаимодействия <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля".

Схожими по содержанию являются акты "Об утверждении порядка..." или "О порядке...". В 2018 г. было издано 48 постановлений Правительства РФ, утверждающих порядок (около 3%). Акты такой формы закрепляют способы реализации определенной деятельности, очередность проведения каких-либо действий.

Еще одной разновидностью правовых актов Правительства РФ являются методики, методические рекомендации или указания, направленные на упорядочение какой-либо деятельности. В 2018 г. было принято 18 постановлений Правительства РФ "Об утверждении методики...".

Методики могут утверждать механизмы выполнения отдельных государственных функций, способы распределения средств федерального бюджета или расчета различных показателей.

Наименее распространенной формой регламентирующих актов являются инструкции. За весь период деятельности Правительством РФ было утверждено не более 10 инструкций. В их числе инструкции о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений, о мерах по реализации федеральных законов. Ни в 2018, ни в первой половине 2019 г. не было принято ни одного правового акта, утверждающего или изменяющего инструкции. По одному постановлению, утверждающему инструкции, было принято в 2015, 2016 и 2017 гг.

Учитывая сложившуюся практику, можно сделать следующий вывод. Правительству РФ как высшему органу исполнительной власти, обладающему общей компетенцией, не свойственно разрабатывать и издавать акты, регулирующие частные вопросы реализации отдельных процедур. Такая форма актов, как инструкции, больше характерна для федеральных органов исполнительной власти.

Еще одну группу составляют статутные акты. Наиболее распространенной разновидностью таких актов являются положения, утверждаемые постановлениями Правительства РФ. Традиционно в литературе положения рассматриваются как акты, определяющие статус и порядок деятельности государственных органов или государственных организаций.

Исходя из содержания этих актов можно выделить правоустанавливающие (так, постановлениями Правительства РФ утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти) и направленные на установление порядка осуществления экономической, социальной и иных видов деятельности.

Четвертую группу актов составляют перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки. Это так называемая табельная группа актов, которые содержат списки чего-либо в систематическом или последовательном порядке.

Самой распространенной разновидностью актов данной группы являются перечни. В зависимости от содержания они могут утверждаться либо постановлениями, либо распоряжениями Правительства РФ. Перечни, которые затрагивают права или обязанности, направлены на создание определенных правоотношений, на реализацию какой-либо государственной функции или деятельности, т.е. имеют нормативный характер и утверждаются постановлениями Правительства РФ. Акты, которые не содержат нормативных положений, а закрепляют лишь перечисление каких-либо категорий, утверждаются распоряжениями Правительства РФ.

Постановлениями Правительства РФ помимо реестров и классификаторов утверждено около 70 списков. Такая форма актов, как номенклатура, утверждалась Правительством РФ до 1996 г., причем как постановлениями, так и распоряжениями. Более поздние акты Правительства РФ не содержат номенклатур.

Проведенный анализ позволяет наряду с закрепленными видами актов, такими как постановления и распоряжения Правительства РФ, выделить следующие по содержанию разновидности правовых актов Правительства РФ: федеральные целевые программы, концепции, планы (они образуют целеполагающую группу актов); правила, порядки, инструкции, требования, методики (составляют регламентирующую группу); положения, уставы (являются статутными актами); перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки (формируют табельную группу актов).

Таким образом, как показывает исследование, со временем происходит корректировка разновидностей правовых актов Правительства РФ.

В качестве положительной тенденции следует отметить увеличение количества первичных актов, т.е. актов, принятие которых не предусмотрено действующим законодательством. Они принимаются в инициативном порядке, поскольку Правительство РФ стремится к устранению пробелов в правовом регулировании, особенно в тех случаях, когда в федеральных законах существует прямое указание на необходимость издания соответствующих нормативных правовых актов.

В то же время принимаемые Правительством РФ правовые акты в большой степени нуждаются в доработке, отдельные проблемы правотворческой деятельности Правительства РФ до сих пор сохраняются. Представляется, что повышению эффективности и качества правовых актов Правительства РФ могло бы способствовать выделение их различных разновидностей по содержанию, установление четких различий между ними и предметов их правового регулирования.

Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти. По своей правовой природе правовые акты федеральных органов исполнительной власти составляют самую сложную и многообразную часть законодательства. В силу своей отраслевой и функциональной направленности они наиболее многочисленны, чем обусловлена актуальность проведения многих теоретических и практических исследований по данной проблеме.

В процессе повседневной реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти возникает потребность в конкретизации и детализации норм федеральных законов, нормативно-правовой регламентации отношений, не урегулированных или частично урегулированных законами. Эта задача решается посредством издания актов федеральных органов исполнительной власти. По мнению Р.Ф. Васильева, "при всем множестве актов управления среди них нет хотя бы двух, которые были бы абсолютно тождественными. Каждый акт имеет свою специфику, выраженную содержанием предписаний и совокупностью элементов его юридической природы, а следовательно, может рассматриваться как отдельное правовое явление" <1>.

--------------------------------

<1> Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость, направления). С. 9.

Содержание и характер предписаний правовых актов федеральных органов исполнительной власти предопределяются сущностью реализуемых с их помощью функций и полномочий государственных органов.

Базовые полномочия федеральных органов исполнительной власти по принятию правовых актов предусмотрены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. В соответствии с ним федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральные службы и федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование. Сказанное не касается случаев, предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Таким образом, основными органами исполнительной власти, которые вправе издавать нормативные акты, являются федеральные министерства.

Правовые акты федеральных министерств занимают особое место в системе законодательства. Прежде всего это предопределено положением данных органов в государственном механизме, а также характером выполняемых ими функций и задач. Акты министерств многочисленны, так как они призваны осуществлять детальное регулирование оперативных вопросов. Особое место данных правовых актов обусловлено статусом и обширными полномочиями этих федеральных органов по разработке государственной политики.

Федеральные службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию нормативных правовых актов указами Президента РФ, если руководство данными органами осуществляет глава государства. Согласно ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации" Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов. В остальных случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию нормативных правовых актов постановлениями Правительства РФ.

Некоторые федеральные службы в соответствии с положениями о них не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Однако в отдельных указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ такие их полномочия предусмотрены. Например, в соответствии с п. 7 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору <1> данная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Вместе с тем согласно Постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1009 нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с ее полномочиями. Этим же Постановлением Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предоставлены нормотворческие полномочия.

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327.

Объем нормотворческих полномочий федеральных министерств выявить достаточно сложно. Ярким примером сказанного является Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 г. N 739 "Об отдельных вопросах государственного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Российской Федерации", в котором предусмотрены дополнительные нормотворческие полномочия Министерства труда и социальной защиты РФ и Министерства финансов РФ.

Отдельные положения о федеральных службах, помимо наделения их полномочиями по изданию нормативных правовых актов, возлагают на них функции по разработке государственной политики. Например, такими широкими полномочиями в данной сфере обладают Федеральная служба охраны РФ и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

При этом следует отметить, что в последние годы неоправданно широкие полномочия некоторых федеральных служб были сокращены. Так, функций по разработке государственной политики оказались лишенными Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка и Федеральная таможенная служба.

Выполняют функции по разработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию федеральные агентства, например Федеральное космическое агентство. Кроме того, совмещают функции по контролю и надзору с функциями по предоставлению государственных услуг Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2009 г. N 314 такие полномочия предусмотрены в отношении федеральных министерств, так как разработка государственной политики является наиболее важной функцией государственного управления. Хотя в данном Указе прямого запрета на осуществление федеральными службами и федеральными агентствами подобных функций не установлено, представляется, что это является прерогативой федеральных министерств.

Наделение федеральных служб и федеральных агентств функциями по разработке государственной политики в определенной сфере может привести к различного рода коллизиям. Во многих законах и иных правовых актах не упоминается наименование конкретного органа исполнительной власти, а используется юридическая конструкция "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере...". Как правило, под таким федеральным органом подразумевается министерство. Однако на практике данным органом может оказаться федеральная служба или федеральное агентство. Зачастую разобраться в подобных ситуациях бывает непросто.

Таким образом, около 1/3 федеральных служб и федеральных агентств изначально на основании положений о них выполняют нормотворческие функции, которые Указом Президента РФ от 9 марта 2009 г. N 314 не были для них установлены.

Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти свидетельствует о том, что в них используются различные способы закрепления правотворческих полномочий соответствующих органов.

Положения могут содержать указание на то, что нормативные правовые акты принимаются федеральным органом исполнительной власти в определенной сфере или области, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ. Иными словами, федеральный орган фактически ничем не ограничен, кроме своей компетенции.

Аналогичным способом закрепления правотворческих полномочий является указание на то, что федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере его деятельности. Хотя в данном случае конкретные вопросы не перечисляются, представляется, что таким способом устанавливается более узкий круг предметов правового регулирования.

Другой способ заключается в перечислении нескольких общих вопросов, относящихся к компетенции федерального органа. Например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры; противодействия техническим разведкам; технической защиты информации; проведения экспортного контроля <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю".

Отдельные положения о федеральных органах исполнительной власти содержат прямой перечень принимаемых ими нормативных правовых актов. В частности, Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации <1> содержит перечень, включающий более чем 200 наименований нормативных правовых актов, Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации <2> - 168. Такой способ закрепления правотворческих полномочий является весьма спорным, так как в законодательстве невозможно предусмотреть все отношения, нуждающиеся в правовом регулировании. Поэтому, как правило, подобные перечни являются открытыми. Кроме того, подробное перечисление всех правовых актов, которые федеральный орган правомочен принимать, делает положение о нем слишком громоздким. Единственным положительным моментом использования таких перечней является прямое указание на обязанность федерального органа издать какой-либо определенный правовой акт.

--------------------------------

<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608.

<2> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610.

Существуют также закрытые перечни конкретных нормативных правовых актов, которые уполномочены издавать федеральные органы исполнительной власти. Но в настоящее время такой способ определения нормотворческих полномочий встречается крайне редко.

Что касается видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то в положениях о последних никаких указаний на этот счет не содержится.

Следует отметить, что совершенствование правотворческой деятельности и классификация видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти не утрачивают свою актуальность.

Направления развития современной правотворческой деятельности органов исполнительной власти были заложены еще в советские годы. Становление правотворческой деятельности происходило в несколько этапов. В 1975 г. Министерство юстиции СССР утвердило рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств. Однако общей классификации видов правовых актов органов государственного управления данные рекомендации не содержали. В связи с этим органы государственного управления вынуждены были самостоятельно регулировать виды правовых актов и порядок их подготовки и издания. Так, в 1977 г. Госкомтруд СССР утвердил правила подготовки проектов нормативных актов, регламентирующие порядок разработки и оформления проектов актов, а также внесения их на рассмотрение Комитета. Министерством электротехнической промышленности СССР также были приняты методические рекомендации по подготовке проектов ведомственных актов. В 1982 г. Министерство тяжелого и транспортного машиностроения СССР в своем регламенте определило порядок подготовки нормативных актов и внесения проектов правовых актов в Совет Министров СССР, а также методы организации их контроля.

Но вопрос, касающийся унификации видов правовых актов, в советские годы так и не был решен. С 1993 г. правотворческая деятельность органов исполнительной власти регулировалась Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. N 722 "Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов". В настоящее время действует уже неоднократно упоминавшееся выше Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Примечательно, что в течение последних пяти лет в него 14 раз вносились изменения.

Данное Постановление содержит исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые принимаются федеральными органами исполнительной власти (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). Такое многообразие их видов предопределено исторически. Еще в практике советских органов государственного управления наблюдалось разнообразие правовых актов. Органами советского государственного управления издавалось более 10 их видов: постановления, инструкции, положения, рекомендации, указания, разъяснения, письма, правила, порядки, распоряжения и др.

Самым распространенным видом правовых актов является приказ. Текст этого распорядительного документа, как правило, состоит из двух частей: констатирующей и распорядительной. В 2018 г. было принято около 220 приказов, утверждавших правила, в 2017 г. - около 235. В 2018 г. приказами было утверждено 45 инструкций, в 2017 г. - 35. Всего федеральными министерствами, службами и агентствами в 2017 г. было издано около 3 800, в 2018 г. - около 3 250 приказов, зарегистрированных в Минюсте России.

Значительно реже федеральными органами исполнительной власти принимаются распоряжения. В 2017 г. Минюстом России было зарегистрировано всего два распоряжения федеральных органов исполнительной власти, а в 2018 г. - три.

Другой вид нормативных правовых актов - постановления. Но в практике федеральных органов исполнительной власти они не встречаются. Ученые-административисты сходятся во мнении, что постановления как вид правовых актов являются официальными документами коллективных органов власти, принимаемыми в коллегиальном порядке <1>. В связи с этим они не в полной мере соответствуют природе федеральных органов исполнительной власти. Правда, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) принимает постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении, однако они являются не нормативными, а индивидуальными актами.

--------------------------------

<1> См.: Керимов Д.А. Источники советского социалистического права: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1950. С. 303.

Нормативные правовые акты, регламентирующие процедурные вопросы, издаются в виде правил и инструкций. Правила представляют собой правовой акт, направленный на регулирование какой-либо деятельности, взаимодействия субъектов правоотношений или осуществления некой операции. Правилами устанавливаются нормы и требования, обязательные для соблюдения. Инструкция - это правовой акт, издаваемый в целях закрепления процедур, регулирующих отдельные направления деятельности федерального органа исполнительной власти, либо в целях разъяснения и определения процедуры применения определенного нормативного акта либо отдельных его положений. В инструкции может устанавливаться порядок исполнения законодательных актов, правовых актов Президента и Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, в котором детализируются положения законов, закрепляется процедура исполнения тех или иных дел, устанавливается порядок совершения действий и принятия решений.

До 2005 г. правила и инструкции в качестве самостоятельных видов актов встречались, хотя и довольно редко <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Правила оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков (утв. Росземкадастром 5 марта 2004 г.).

Такой вид правовых актов, как положение, отдельно в правотворческой деятельности органов исполнительной власти также не принимается. В положениях определяются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, задачи, права, обязанности, ответственность, закрепляются взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления управленческой деятельности. Положение принимается в том случае, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила, касающиеся вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов исполнительной власти. В 2018 г. было издано почти 250 приказов об утверждении положений, в 2017 г. - более 260. В настоящее время значение положений как вида правовых актов, носящих статутный характер, учреждающих деятельность органов или организаций, практически утрачено. Многие положения фактически закрепляют порядок осуществления какой-либо деятельности, процедуры выполнения определенных функций.

Таким образом, анализ практики принятия правовых актов федеральных органов исполнительной власти позволяет сделать вывод, что ими фактически издаются два вида актов - приказы и распоряжения, которыми утверждаются различные по форме и содержанию акты. Следует отметить, что существующая практика обусловлена историческим развитием ведомственного нормотворчества. В советские годы приказами министра могли утверждаться положения, правила, уставы, наставления и т.д. <1>

--------------------------------

<1> См.: Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового регулирования // Акты управления (вопросы теории): Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. Р.Ф. Васильева. С. 35.

Федеральные министерства, службы и агентства по-своему решают проблемы правотворческой деятельности. В силу определенных обстоятельств они отказываются от принятия некоторых видов правовых актов либо вводят собственные виды, которые, по их мнению, в большей степени отражают содержание их деятельности.

В целях обеспечения законности нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации.

По данным публичного доклада Минюста России, в 2018 г. на государственную регистрацию поступило 6 134 нормативных правовых акта федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. Из них зарегистрировано 3 689, отказано в государственной регистрации 46, возвращено без государственной регистрации 2 359, признано не нуждающимися в государственной регистрации 40.

Анализ правовых актов, поступающих на государственную регистрацию в Минюст России, позволяет осуществлять мониторинг правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и выявлять проблемы и нарушения.

Основной проблемой является нарушение законодательно установленных полномочий органов государственной власти на федеральном и региональном уровне. Федеральные органы исполнительной власти вторгаются в компетенцию друг друга, выполняют не свойственные им функции, издают правовые акты по предметам, относящимся к ведению других органов власти.

Много нарушений наблюдается в процедуре издания нормативных правовых актов. В частности, это несоблюдение порядка согласования проектов нормативных правовых актов и получения на них соответствующих заключений. Например, Минэкономразвития России отмечает, что разработчики не представляют проекты нормативных актов для проведения оценки регулирующего воздействия, направляют проекты актов на регистрацию в Минюст России с отрицательными заключениями, без учета высказанных замечаний или направляют проекты актов на оценку регулирующего воздействия после их принятия. В целях предотвращения таких нарушений Минэкономразвития России предлагает внести в Правила подготовки ведомственных актов и Регламент Правительства РФ соответствующие дополнения, закрепив обязанность разработчиков прикладывать заключения об оценке регулирующего воздействия при направлении на государственную регистрацию в Минюст России ведомственных актов либо внесении в Правительство РФ проектов актов в случаях, когда следует провести оценку регулирующего воздействия. При этом Минюст России должен будет лишь фиксировать факт наличия заключения об оценке регулирующего воздействия в отношении направляемых на государственную регистрацию ведомственных актов. При выявлении фактов принятия ведомственных актов без оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России будет во внеочередном порядке проводить экспертизу таких актов на предмет их отмены.

Другой проблемой является несоблюдение требований законодательства РФ о порядке вступления нормативных правовых актов в силу.

Однако нормативные правовые акты лишь создают предпосылки для возникновения управленческих отношений. Осуществление государственного управления непрерывно и повседневно требует дополнения нормативного правового регулирования индивидуальными предписаниями, направленными на уточнение правовых положений и взаимодействия участников управленческих отношений. Индивидуальные акты играют роль юридических фактов, трансформирующих общие нормативные предписания в содержание конкретных правоотношений, определяя при этом всю совокупность их элементного состава <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975. С. 9.

Принятие индивидуального правового акта необходимо, когда правовая норма может быть реализована только посредством издания конкретизирующего акта, в котором общие права и обязанности, предусмотренные в норме, будут применены в отношении конкретного лица. Применение норм права приводит в действие механизм абстрактного правового регулирования.

В Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 отсутствует четкая регламентация видов правовых актов, являющихся ненормативными.

На практике виды ненормативных правовых актов намного разнообразнее. Вопросы, касающиеся видов индивидуальных правовых актов, не являются предметом регулирования указанного Постановления. Федеральные органы исполнительной власти также не уделяют данному вопросу достаточного внимания. Ни в регламентах органов, ни в специальных актах, посвященных процедуре подготовки и принятия ведомственных актов, данный вопрос не урегулирован. Полагаем, что целесообразно на законодательном уровне закрепить основные виды индивидуальных актов и определить их содержание. Чем рациональнее используются индивидуальные акты в качестве средства организации правоотношений (применение требований правовых норм непосредственно к интересам конкретных лиц), тем эффективнее будет государственное управление.

Таким образом, для правильного выбора способа и метода воздействия при решении управленческих задач необходимо четкое понимание федеральным органом исполнительной власти соотношения форм и видов различных правовых актов.

Эффективность государственного управления во многом зависит от упорядочения правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, правильного и четкого применения правовых актов. В связи с этим необходимо закрепить исчерпывающий перечень видов правовых актов (как нормативных, так и ненормативных), которые вправе принимать федеральные органы исполнительной власти, а также четко определить юридическую природу этих актов, круг вопросов, по которым они принимаются, и их соотношение между собой. Рациональное и качественное государственное управление возможно лишь на основе правильного использования того или иного вида правовых актов в соответствии с их значением, местом и ролью в механизме правового регулирования.