§ 2. Понятие и система государственной службы

Российской Федерации

В условиях модернизации государственного управления в Российской Федерации, как уже указывалось, особое внимание уделяется реформе государственной службы, возрастает ее роль как правового механизма, призванного обеспечить реализацию функций государства, от которого в решающей степени зависит эффективность функционирования всех сфер жизни общества.

Государственная служба - важнейший институт государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно урегулирована, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными анализировать происходящие процессы, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Текст лекций. Екатеринбург, 1995. С. 11.

Изучение государственной службы необходимо начать с определения ее понятия. Еще дореволюционные юристы пытались сформулировать дефиницию государственной службы. Под государственной службой понималась в основном совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства.

Например, О. Эйхельман считал, что государственная служба есть "исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии" <1>.

--------------------------------

<1> Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 76.

По мнению А.Д. Градовского, основоположника государственного права как науки в России, "под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности" <1>.

--------------------------------

<1> Градовский А.Д. Начала русского государственного права // Собр. соч. СПб., 1908. С. 47.

Видный государствовед Н.М. Коркунов под службой государству понимал всякую деятельность на пользу государству, а в узком смысле определял ее как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности <1>. Если учесть, что Н.М. Коркунов рассматривал государственную службу в широком смысле слова как социальный институт, который представляет собой устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, "совершаемую от лица государства", и реализует функции государства, то становится очевидно, что государственная служба возникла с момента образования государства.

--------------------------------

<1> См.: Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 271.

Долгое время понятие "государственная служба" не фиксировалось в законодательстве. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы, где под государственной службой понималась профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов. Позднее оно было скорректировано в ст. 1 Закона о системе государственной службы.

В соответствии с п. 1 ст. 1 указанного Закона государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В настоящее время к числу субъектов, для обеспечения исполнения полномочий которых предназначена государственная служба, относятся также Российская Федерация и ее субъекты.

Сейчас служба в государственных организациях рассматривается как обычная наемная работа, не имеющая ничего общего с государственной службой.

Закон о системе государственной службы вводит новую видовую классификацию государственной службы.

Если ранее согласно Закону об основах государственной службы государственная служба подразделялась только на федеральную и субъектов РФ, то теперь единая система государственной службы подразделяется не только в зависимости от уровня осуществления государственной власти, но и в зависимости от правового положения государственных служащих.

В соответствии с Законом о системе государственной службы система государственной службы первоначально включала государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу. Однако данная система не получила реализации в полной мере. В частности, положение о том, что функционирование системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, не было реализовано в отношении правоохранительной службы.

Одной из причин, по которой федеральный закон о правоохранительной службе не был принят, называется отсутствие в законодательстве РФ определения понятия "правоохранительный орган", т.е. в нем не закреплены критерии и признаки, которым этот орган должен соответствовать <1>. Не определены также государственные органы, которые являются правоохранительными. Представляется, что такое обоснование не может рассматриваться как истинная причина отсутствия закона о правоохранительной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Разъяснения Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (по состоянию на 13 июля 2015 года). URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru.

Прежде всего перед законодателем стояла задача определить, какие должности будут относиться к правоохранительным видам деятельности. Общеизвестна практика совмещения различных должностей нескольких видов государственной службы в рамках одного органа государственной власти. Необходимо было определить характерные черты, свойственные правоохранительной службе как особому виду деятельности, направленной на выполнение правоохранительных функций, а также установить порядок ее прохождения.

В полной мере заслуживает поддержки позиция Б.В. Россинского. По его мнению, коренным отличием правового положения государственных служащих в традиционно называемых "правоохранительных органах" и в некоторых других органах исполнительной власти (например, в системах МЧС России, МИД России) от правового положения государственных служащих обычной федеральной государственной гражданской службы является наличие у государственных служащих, проходящих службу в органах и организациях, относящихся к этим системам, специального звания или дипломатического ранга <1>.

--------------------------------

<1> См.: Россинский Б.В. О необходимости уточнения понятия государственной службы // Модернизация экономики России. Итоги и перспективы: В 2 кн. Кн. 2. М., 2003. С. 194 - 195.

Единая система государственной службы, указывает Б.В. Россинский, должна включать такие виды государственной службы, как: 1) федеральная гражданская служба и государственная гражданская служба субъекта РФ; 2) федеральная государственная служба в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ; 3) федеральная государственная служба лиц, имеющих специальные звания или дипломатические ранги <1>.

--------------------------------

<1> См.: Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 162.

К сожалению, в законодательстве не обобщена специфика правового положения государственных служащих, которые осуществляют правоохранительную деятельность в различных органах государственной власти. И вследствие этого вопрос о содержании, которое законодатель вложил в понятие "государственная служба иных видов", остается открытым.

Прежде чем перейти к рассмотрению видов служебной деятельности, которые могли бы быть включены в понятие "государственная служба иных видов", необходимо остановиться на отдельных аспектах, не вызывающих сомнения.

Во-первых, в соответствии с п. 3 ст. 2 Закона о системе государственной службы государственная служба иных видов является видом федеральной государственной службы. И в силу этого правовое регулирование находится в ведении Российской Федерации.

Во-вторых, данным Законом устанавливается, что государственная служба иных видов регламентируется федеральными законами. Таким образом, речь идет о служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и федеральных государственных органов.

По сути, законодательно закреплены только эти два положения, на основании которых можно предполагать, какие виды служебной деятельности могут быть отнесены к понятию "государственная служба иных видов".

После внесенных изменений перечень видов государственной службы стал открытым и включает не три вида государственной службы, а неопределенное количество. Такой подход в определенной степени тяготеет к практике, когда по каждому виду правоохранительной службы принимается отдельный правовой акт.

Рассмотрим отдельные виды государственной службы, которые могли бы быть отнесены к рассматриваемому понятию.

В качестве бесспорного достижения необходимо отметить принятие Федерального закона от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ "О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". Данный Закон готовился длительное время и его вступление в силу является долгожданным событием. В нем предусмотрено, что служба в уголовно-исполнительной системе - это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях в уголовно-исполнительной системе РФ. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что этим Законом обеспечивается взаимосвязь всех видов государственной и муниципальной службы, а сама служба в уголовно-исполнительной системе встраивается в единую систему государственной службы.

К иным видам государственной службы следует отнести и службу в органах внутренних дел. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" данная служба осуществляется в соответствии с основными принципами построения и функционирования системы государственной службы РФ. Устанавливается взаимосвязь службы в органах внутренних дел, государственной службы иных видов и муниципальной службы. Перечень типовых должностей в органах внутренних дел и соответствующих им специальных званий утверждается Президентом РФ.

В ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" закреплено, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов РФ. Однако данный Закон не устанавливает взаимосвязь службы в таможенных органах с государственной службой иных видов и муниципальной службой.

В качестве государственной службы иных видов можно также рассматривать службу в органах прокуратуры и в Следственном комитете РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой. Прокурорские работники являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по должности федеральной государственной службы. И хотя указанный Закон прямо не предусматривает взаимосвязь с другими видами государственной службы, в части ограничений, запретов и обязанностей сотрудников прокуратуры он содержит отсылки к Закону о государственной гражданской службе.

Служба в Следственном комитете РФ является федеральной государственной службой, а сотрудники Комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации".

В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "О судебных приставах" деятельность приставов не определяется как особый вид государственной службы. Однако анализ правового положения судебных приставов позволяет отнести ее к иным видам государственной службы. В последние годы в экспертном и научном сообществе активно обсуждается необходимость подготовки новой редакции Федерального закона о службе судебных приставов, которая бы могла в полной мере закрепить их особый правовой статус. Однако, к сожалению, эта идея остается пока нереализованной.

Наряду с действующим правовым регулированием необходимо отметить и планируемые изменения законодательства. В частности, в феврале 2017 г. в Государственную Думу был внесен подготовленный Верховным Судом РФ проект Федерального закона N 102341-7 "О государственной судебной службе Российской Федерации". По мнению его разработчиков, в связи с важной ролью судебной власти и спецификой выполняемых ею функций судебную службу РФ целесообразно выделить в самостоятельный вид государственной службы. Данный законопроект направлен на установление особого статуса государственного служащего судебной службы РФ, правовых, организационных и финансово-экономических условий прохождения государственной судебной службы. Однако Правительство РФ в своем заключении справедливо указало на то, что внесенный законопроект не позволяет установить наличие специфики служебной деятельности в судебных органах <1>.

--------------------------------

<1> См.: Заключение Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. N 946п-П17 на проект Федерального закона "О государственной судебной службе Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу Верховным Судом РФ. Доступ из СПС "КонсультантПлюс". URL: http://asozd.duma.gov.ru/.

В начале 2000-х гг. активно обсуждалась идея о необходимости выделения в качестве самостоятельного вида государственной службы парламентской службы, поскольку служебная деятельность государственных служащих в Федеральном Собрании обладает особой спецификой, так как сопряжена с обеспечением законодательного процесса. Тем не менее предложение о формировании парламентской службы не нашло воплощения.

Отдельного внимания заслуживает институт государственной гражданской службы. Государственная гражданская служба - это публично-правовой институт, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях гражданской службы, содержанием которой является оказание государственных услуг и осуществление публичных функций <1>.

--------------------------------

<1> Данное определение соответствует положениям и принципам, которые предусмотрены в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Как указывает А.А. Гришковец, недостаточно лишь назвать гражданскую службу публично-правовым институтом. Ее следует таковым сделать путем внесения основополагающих изменений в законодательство, закрепления в нем неких постулатов, наличие которых позволит идентифицировать деятельность кадров государственного аппарата как гражданскую службу, а не обычную наемную работу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гришковец А.А. Государственная гражданская служба: проблемы становления // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования / Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 107.

Необходимо подчеркнуть, что гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях гражданской службы, которая принципиально отличается от всех других видов практической и духовной деятельности человека <1>. "Профессиональная деятельность" и есть то основополагающее понятие, которое находится в центре всех предлагаемых законодателем мер по реформированию гражданской службы. Однако в законодательстве о государственной службе его определение отсутствует.

--------------------------------

<1> См.: Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. С. 74.

В современной литературе под профессиональной деятельностью понимается активность человека, направленная на преобразование предмета труда с целью получения результата, отвечающего общественным и личным материальным и духовным потребностям <1>.

--------------------------------

<1> См.: Акмеология: Учебник / Под общ. ред. А.А. Деркача. М., 2002. С. 308 - 309.

По мнению американского теоретика и практика государственного управления Ф.К. Мошера, под профессиональностью следует понимать: 1) четко и разумно очерченное поле деятельности; 2) наличие высшего образования; 3) пожизненную карьеру. По его мнению, профессионализм и государственность взаимосвязаны друг с другом. Профессионализм выступает как связующее звено между теоретическими знаниями, с одной стороны, и целями деятельности государства - с другой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Mosher F.C. The Professional State Public Administration. Concept and Cases. Boston; Toronto, 1996. P. 173 - 192.

Таким образом, профессионализм гражданских служащих подразумевает:

1) наличие соответствующего образования, компетентности, знаний и опыта работы;

2) наличие организаторских способностей, умения грамотно и эффективно (с высокой степенью результативности) решать возникающие управленческие задачи, при этом использовать как традиционные, так и нетрадиционные методы;

3) постоянное занятие только гражданской службой (запрет на предпринимательство и т.п.), превращение ее в своеобразный образ жизни;

4) своевременное и полное выполнение четко прописанных функциональных обязанностей.

Гражданская служба отличается от других видов профессиональной деятельности тем, что не является службой конкретному органу государственной власти, а тем более конкретному руководителю. С ее помощью реализуется власть государства в интересах общества. Нельзя не согласиться с И. Бентамом, что "на государственной службе все пронизано идеями власти и властвования, защиты государственных и общественных интересов, прав и свобод гражданина и человека. А в идеале - благодеяния, добра и счастья" <1>.

--------------------------------

<1> Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства. М., 1998. С. 10.

Гражданская служба имеет профессиональный характер с точки зрения как целей и качества выполняемых действий, так и эффективности исполнения функций. В то же время, как верно отметил В.В. Черепанов, гражданская служба носит политико-административный характер по результатам своей деятельности и правовой характер по своей сути <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черепанов В.В. Указ. соч. С. 74.

Если учесть, что гражданская служба - это профессиональная деятельность, то службу гражданина в качестве гражданского служащего следует рассматривать как профессию.

Под профессией гражданского служащего понимается вид основной, стабильной и конкретной служебной деятельности лица, владеющего комплексом определенных знаний и навыков, приобретенных в результате специальной подготовки и опыта службы. Поступая на гражданскую службу, служащие должны стремиться посвятить ей наиболее активную часть своей трудовой жизни, а не использовать в качестве стартовой площадки для последующего перехода на более престижную и высокооплачиваемую работу в коммерческие структуры.

Основной нормативный правовой акт для государственной гражданской службы - Закон о гражданской службе, который устанавливает правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы.

На государственных гражданских служащих в определенной степени распространяется трудовое законодательство. Однако Закон о гражданской службе устанавливает однозначный приоритет специального законодательства о государственной службе над нормами трудового права, определяя, что последние могут применяться к отношениям, связанным с гражданской службой, лишь в части, не урегулированной данным Законом (например, вопросы материальной ответственности государственных гражданских служащих, предоставления учебного отпуска государственному гражданскому служащему и др.).

Многие вопросы организации государственной гражданской службы в настоящее время урегулированы подзаконными актами, а также актами федеральных органов исполнительной власти, в которых предусматриваются особенности прохождения государственной службы в конкретных государственных органах.

Субъекты РФ также могут принимать законы и подзаконные акты в сфере государственной гражданской службы. Правотворчество субъектов РФ в этой сфере весьма динамично.

Конституции и уставы большинства субъектов РФ содержат положения о государственной службе РФ. В уставах некоторых субъектов РФ выделены даже специальные разделы, посвященные регулированию государственной службы данного субъекта РФ (например, Устав Пензенской области от 10 сентября 1996 г., Устав Астраханской области, принятый Законом Астраханской области от 9 апреля 1997 г. N 21/2007-ОЗ и др.).

Отличительной особенностью регионального законодательства являлась тенденция к воспроизводству норм и положений федерального законодательства на всех этапах реформирования государственной службы.

Таким образом, ключевая роль в развитии системы государственной службы субъектов РФ принадлежит Закону о гражданской службе. Значительная часть вопросов, ранее относящихся к компетенции субъектов РФ по правовому регулированию государственной гражданской службы, сегодня принадлежит Российской Федерации. Общие принципы построения и основополагающие правовые институты государственной службы (прохождение государственной службы, статус государственных служащих, прекращение государственной службы) должны быть едиными для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ.

Хочется надеяться, что реформа государственной службы позволит повысить уровень и качество правового регулирования государственной службы, имея в виду создание ее законодательных основ.