§ 2. Научные подходы к понятию государственного управления

Государственное управление представляет собой разновидность социального управления, которое обеспечивает организацию конкретных социальных процессов и отношений в определенную систему, согласованность действий, упорядоченность общественных систем, их необходимую стабильность и устойчивость. Социальное управление и правовое регулирование деятельности людей неизбежно связаны с государственной властью. В свою очередь, как полагают авторы словаря по социологии, "власть - это форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп и классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета, традиции, насилия... Сущностью власти являются отношения руководства, господства и подчинения" <1>. Она немыслима без принуждения, которое в соответствии с конкретными обстоятельствами и характером власти приобретает различные содержание и форму. Несомненно то, что "без управления невозможно осуществлять власть" <2>.

--------------------------------

<1> Краткий словарь по социологии. М., 1989. С. 29.

<2> Политология / Отв. ред. Б.И. Краснов. М., 1991. Вып. 1. С. 53.

Наибольшей концентрации государственное управление достигает именно при реализации исполнительной власти. Еще В. Еллинек рассматривал государственное управление как государственную деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством <1>. Таким образом, он отождествлял государственное управление с исполнительной деятельностью государства. Исходя из реализуемых функций и видов этой деятельности государственное управление традиционно связано с осуществлением прежде всего исполнительной власти.

--------------------------------

<1> См.: Jellinek W. Verwaltungsrecht. Berlin, 1931. S. 6.

В СССР государственное управление рассматривалось как "исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов" <1>. Такой подход сложился в силу особенностей организации государственных органов. Государственно-партийный механизм подменил собой государственно-правовые институты, вследствие чего произошло сращивание различных видов государственной деятельности. А.Е. Лунев, указывая на отсутствие в СССР разделения властей, отмечал, что деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает деятельность, направленную на исполнение законов, и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу <2>.

--------------------------------

<1> Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949. С. 3 - 4.

<2> См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 8 - 13.

В Конституциях 1924, 1936, 1977 гг. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" отражали осуществление представительных функций, функций правотворчества, исполнительно-распорядительных, а также контрольно-надзорных. В целом содержание правительственной власти в советское время определялось принципом полновластия Советов депутатов трудящихся (Советов народных депутатов). Реализация полновластия Советов предполагала осуществление исполнительных и распорядительных полномочий государственной власти Советами министров и исполнительными комитетами Советов на основе их подконтрольности и подотчетности Советам как органам, осуществляющим государственную власть в полном ее объеме <1>. Государственное управление обеспечивалось в основном не самими Советами, а их управленческими органами. Составным элементом управления государственными делами являлась деятельность органов государственного управления: высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти - Совета Министров СССР, Советов министров союзных и автономных республик; министерств, государственных комитетов и иных ведомств; исполнительных комитетов Советов разных уровней. Но, как указывал Р.С. Павловский, отдельные вопросы государственного управления непосредственно разрешались и органами государственной власти - Верховным Советом СССР, Верховными советами союзных республик, местными советами <2>.

--------------------------------

<1> См.: Попов Л.Л., Мигачева Е.В., Тихомиров С.В. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2012. С. 185 - 186.

<2> См.: Павловский Р.С. Административное право и государственное управление в СССР. Текст лекций. Харьков, 1985. С. 40.

В результате политических, экономических, социальных и правовых преобразований Конституция РФ 1993 г. закрепила принцип разделения властей: согласно ст. 10 государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом в Конституции РФ не содержатся понятия "государственное управление", "органы государственного управления". Как отмечает Ю.М. Козлов, вместо термина "государственное управление" в оборот введен новый термин - "исполнительная власть" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000. С. 6.

Анализ развития взглядов на соотношение государственного управления и исполнительной власти позволяет выделить две трактовки государственного управления.

Согласно первой государственная управленческая деятельность в Российской Федерации реализуется только органами исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Такое понимание государственного управления базируется на существовавшей в Советском Союзе практике формирования государственных органов. В советской науке административного права анализу государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата уделялось большое внимание <1>. Например, Ц.А. Ямпольская государственное управление определяла как исполнительно-распорядительную деятельность Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления <2>. В.М. Манохин под государственным управлением понимал организующую исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов <3>.

--------------------------------

<1> См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 50.

<2> См.: Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М., 1954. С. 58.

<3> См.: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 13.

Сторонники другой трактовки придерживаются иной точки зрения. Так, по мнению А.А. Мишина, цель государственного управления заключается в повседневном соблюдении требований социалистических законов и подзаконных актов <1>. При этом государственное управление предполагает осуществление органами управления полномочий юридически властного характера, "возможность при исполнении воли вышестоящих органов, и прежде всего велений закона, принимать определенные действия по собственной инициативе, то есть распоряжаться" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мишин А.А. Административное право зарубежных социалистических стран: Учеб. пособие. М., 1985. С. 8.

<2> Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. С. 9.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти. При таком подходе понятие государственного управления является более объемным, нежели понятие исполнительной власти, поскольку в этом случае государственное управление представляет собой общую функциональную характеристику государственной власти, включая все три ее ветви.

Широкий подход базируется на том, что государственное управление представляет собой деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. Содержание государственного управления в широком смысле производно от функций государства, которые реализуются на основе разделения государственной деятельности в зависимости от ветвей власти. Государственные функции выполняют все государственные органы, все они реализуют единую государственную власть, и поэтому их деятельность характеризуется как государственное управление.

В основе широкого подхода лежит следующая концепция: на современном этапе развития государства, когда произошло существенное расширение объема государственного управления, оно осуществляется не только органами исполнительной власти, но и другими субъектами государственной деятельности (законодательными и представительными, а также судебными и иными государственными органами, прокуратурой, Счетной палатой РФ, Центральным банком РФ, избирательными комиссиями и др.).

Такого подхода придерживается ряд известных авторов <1>. Впервые его элементы нашли отражение в учебнике "Советское административное право", в котором под государственным управлением понималась исполнительно-распорядительная деятельность всех подзаконных органов государства <2>. Однако в силу господствовавшей в советский период парадигмы государственного управления такой подход подвергся критике. Например, Г.И. Петров рассматривал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов в целях построения коммунистического общества. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления <3>.

--------------------------------

<1> См., например: Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1960; Козлов Ю.М. Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963; Тихомиров Ю.А. Советы и развитие государственного управления. М., 1963; Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник. 4-е изд. М., 2009.

<2> См.: Власов В.А., Студеникин С.С. Советское административное право: Учебник. М., 1959. С. 7.

<3> См.: Петров Г.И. Указ. соч. С. 3 - 12.

В 1960-е гг. представленный широкий подход получил развитие. В этот период в процесс государственного управления активно начали включаться представительные органы и общественные организации, особое значение стали приобретать Советы, и ряд функций управления постепенно передавали их постоянным комиссиям. В науке и на практике начали формироваться новые подходы. Ю.М. Козлов высказал и обосновал следующее мнение: государственное управление не есть исключительная сфера деятельности органов администрации <1>. Эту позицию фактически поддержал Ю.А. Тихомиров <2>, который, определяя государственную власть как один из видов социального управления, утверждал, что "всякое проявление власти есть управление" <3>. Власть, по мнению Ю.Н. Старилова, - это необходимое средство регулирования социальных процессов; она формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управляющую волю и обеспечивает создание социального порядка, демократических основ жизни общества <4>. Похожее мнение высказала И.Л. Бачило, рассматривая управление в социальной сфере как целенаправленное организационно-распорядительное воздействие субъектов на объекты, призванное обеспечить жизнедеятельность последних в соответствии с потребностями и задачами общества, что реализуется в конкретных действиях субъекта <5>.

--------------------------------

<1> См.: Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 21 - 22.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Советы и развитие государственного управления.

<3> Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 38.

<4> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 28.

<5> См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976. С. 44.

Как отмечал А.А. Мишин, функции социалистического государства выполнялись всеми органами государственной власти, государственного управления, суда и прокуратуры. Следовательно, о государственном управлении можно говорить в широком смысле, понимая под ним целенаправленное властное воздействие государства на поведение людей, коллективов и общества в целом с учетом регулирования социальных процессов и достижения оптимальной организации общества в интересах господствующего класса <1>. Аналогичной точки зрения придерживался Р.С. Павловский, который указывал, что управление государственными делами обеспечивается органами советского государства - Советами народных депутатов, их управленческим аппаратом, судами и прокуратурой. Оно проявляется в принятии законодательных актов и в иных формах правотворчества, реализации нормативных правовых актов и контроле, в правосудии и прокурорском надзоре. В комплексе все это является государственным управлением в широком смысле <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мишин А.А. Указ. соч. С. 7.

<2> См.: Павловский Р.С. Указ. соч. С. 39.

В последние годы особое внимание широкому подходу к государственному управлению уделяли Б.В. Россинский и Ю.Н. Старилов. Так, Б.В. Россинский отмечает, что "в соответствии с современными представлениями государственное управление понимается в широком смысле этого слова как совокупная деятельность всех ветвей власти, других государственных структур, хотя реализация методов государственного управления занимает разный объем в их работе" <1>. По мнению Ю.Н. Старилова, "государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти" <2>.

--------------------------------

<1> Россинский Б.В. Административное право: Учеб.-метод. пособие. М., 2001. С. 11.

<2> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 34.

Представляя собой разновидность социального управления, государственное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование и организацию всех сфер и областей жизни общества. При таком подходе к государственному управлению деятельность законодательных органов, направленную на регулирование общественных отношений, также можно рассматривать как управленческую. "Правотворческая деятельность органов исполнительной власти, - писал К.С. Бельский, - продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Хотя в нашей юриспруденции проводится четкая граница между законами и подзаконными актами, нужно признать, что в практическом плане и те и другие должны рассматриваться как акты, обладающие одинаковой юридической силой" <1>.

--------------------------------

<1> Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 36.

В настоящее время органы судебной власти приобрели не свойственные им ранее полномочия по осуществлению абстрактного нормоконтроля. В советский период суды в основном рассматривали дела и налагали меры ответственности. Как указывал Р.С. Павловский, подчиняясь только закону, суды рассматривают конкретные уголовные или гражданские дела, осуществляют юрисдикционную деятельность, устанавливают определенные юридические факты <1>. В отличие от органов исполнительной власти они не правомочны издавать нормативные правовые акты. Значение судебной практики в правотворчестве сводилось к толкованию и конкретизации действующего законодательства. В СССР обобщение и изучение судебной практики осуществлялось Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик, которые выносили постановления и руководящие разъяснения об условиях и порядке применения судами тех или иных законоположений <2>. Издание таких документов являлось в тот период основным способом реализации судебной нормоустановительной функции.

--------------------------------

<1> См.: Павловский Р.С. Указ. соч. С. 42.

<2> См.: Боботов С.В. Роль судебной практики в правотворчестве // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского симпозиума). М., 1980. С. 81.

С.Н. Братусь и А.В. Венгеров указывали, что такие правоположения должны соответствовать общему смыслу закона, его цели. Тем не менее они являются хотя и подзаконными, но новыми положениями нормативного характера и только в этом смысле своеобразными новыми "нормами", поскольку их ранее не было и без них невозможно регулировать конкретные отношения, осуществлять правоприменительную деятельность <1>. В связи с этим С.В. Боботов указывал, что "со временем в связи с возросшим объемом решаемых судами дел и усилением внимания законодателя к судебным решениям роль судебной практики будет повышаться и в предзаконодательной работе, и в самом нормотворчестве" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Судебная практика в советской правовой системе. М., 1975. С. 39 - 40.

<2> Боботов С.В. Указ. соч. С. 81.

Кроме того, признание Конституционным Судом РФ правового акта или отдельных его положений неконституционными влечет в соответствии с Конституцией РФ (ч. 6 ст. 125) утрату ими юридической силы. Решения Суда действуют непосредственно, и поэтому отмены не соответствующего Конституции РФ правового акта принявшим его органом не требуется, так как этот акт считается отмененным, т.е. недействительным. Б.А. Страшун указывает на то, что признание тех или иных актов либо отдельных их положений конституционными или неконституционными имеет выраженное нормативное значение и по форме может рассматриваться как правовая норма (норма особого характера, квазинорма) <1>. Нормативный характер решений Конституционного Суда РФ подтверждается не только научными выводами, представленными в литературе, но и судебной практикой <2>. Наличие нормативного характера у решений Конституционного Суда РФ позволяет включить этот Суд в общую систему правового регулирования.

--------------------------------

<1> См.: Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г.: Учеб. пособие / Сост. Б.А. Страшун. М., 1996. С. 159.

<2> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея".

Таким образом, наряду с деятельностью органов исполнительной и законодательной власти работа органов судебной власти также направлена на упорядочение и поддержание функционирования системы общественных отношений, которое реализуется благодаря целенаправленному управленческому воздействию, оформленному в виде управленческих решений.

Кроме того, государственное управление осуществляется государственными органами, не относящимися ни к одной ветви власти, например органами прокуратуры, Счетной палатой, Центральным банком РФ, избирательными комиссиями и др.

Сущность государственного управления определяется прежде всего кругом субъектов, осуществляющих управление, и содержанием управляющего воздействия. Определение видов управляющего воздействия зависит от конкретных субъектов управления.

В настоящей работе в качестве основных субъектов государственного управления предметом исследования явились система органов исполнительной власти, должностные лица государственных органов и система государственных служащих РФ, а в качестве форм реализации государственного управления раскрываются лишь основные - нормативные и ненормативные правовые акты. Авторами намеренно не исследуются все виды субъектов государственного управления, которые выделяются в рамках широкого подхода. Это позволило сконцентрироваться на изучении приоритетных задач совершенствования системы государственного управления в современной России.