Регалии частноправового характера

I. Регалии частноправового характера

А. Государственные промыслы

§ 10. Регалии первого вида, или, лучше сказать, государст- Казенные венные промыслы, при существовании частной конкуренции ос- фабрики новываются на частноправовом начале и потому должны находиться в одинаковых условиях с частными промыслами, имеющими критерием своей успешности величину промысловой прибыли. Каждый промысловый доход, как известно, слагается из поземельной ренты, процента на капитал и прибыли предпринимателя; казна точно так же, как и частное лицо, должна получать со своих промыслов все эти составные части дохода и притом в одинаковом размере с частными лицами, в противном случае существование казенных промыслов приносит прямой ущерб народному хозяйству и потому должно прекратиться. Здесь нечего доказывать общепризнанную неспособность государства к ведению за свой счет промышленных предприятий с целью извлечения из них дохода; практика доказала, что оно не может успешно конкурировать в этой области деятельности с частными лицами. Вследствие этого существование казенных фабрик при настоящей высокой степени развития промышленности является нежелательным, за исключением тех случаев, где оно обусловливается известными соображениями политического, экономического и культурного характера и, следовательно, вытекает из интересов общего блага (вследствие чего такие промыслы получают уже некоторое сходство с общественно-правовыми). Так, напр., с целью просвещения, развития художественного вкуса или ознакомления населения с техническими приемами известного сложного производства казна может основывать образцовые фарфоровые, ковровые фабрики, стеклянные заводы и пр., с целью экономической – устраивать образцовые фермы, конские заводы, имеющие своим назначением улучшение пород лошадей, с целью военной – пороховые и оружейные заводы, и т.д. Этот последний вид казенных промыслов оправдывается даже такими ярыми противниками промышленной деятельности государства, как Ад. Смит. Конечно, в каждом отдельном случае финансовое управление должно тщательно рассмотреть, действительно ли имеет страна нужду в достижении тех целей, которые оно желает преследовать при помощи учреждения казенного промысла, и не отразится ли

141

Отдел второй. Регалии

это на удовлетворении других, более существенных и настоятельных, потребностей населения.

В прежние времена в Европе существовала масса казенных фабрик и заводов. Излюбленными из них были особенно те, которые предназначались для производства предметов роскоши – фарфоровой посуды, богатых ковров и пр. Таковы, напр., известный Севрский фарфоровый завод, фабрика гобеленов во Франции, фарфоровая фабрика в Берлине, Императорская фарфоровая фабрика в России, королевский пивоваренный завод в Мюнхене (казенные пивоваренные заводы встречаются и в других государствах Германии), казенные винные погреба и винокурни в некоторых германских странах. Мотивом существования таких казенных промыслов считалось прежде, как считается и в настоящее время, стремление дать стране лучшие образцы производимых продуктов, способные путем подражания со стороны частных предпринимателей поднять на более высокую степень развития отечественную промышленность. Однако, по словам Самуила Ленга (Laing), который обратил внимание на этот вопрос в своем путешествии по континентальной Европе в 40-х и 50-х гг., цель эта совершенно казенными заводами не достигается; по его наблюдениям, в тех странах, которые наиболее щадили народных денег на основание казенных образцовых фабрик, обыденная посуда и другие фарфоровые и вообще глиняные изделия, за исключением выделанных на казенных фабриках, не только не отличаются изящностью, но и весьма низки по качеству. Нигде он не встречал такой дурной посуды, как в Германии и Франции, где образцовые заводы стоили многих миллионов стране, и нигде не было лучшей посуды для домашнего обихода, чем в Англии, где никогда не делалось государством никаких затрат на ее выделку. Надо прибавить к этому, что в настоящее время и самая образовательная цель таких казенных промыслов значительно утратила свое значение, так как изделия частных фабрик теперь вовсе не уступают казенным в изящности изделий и превосходят их дешевизной.

Возник- Мануфактурная промышленности в России до Петра I существова- новение и ла, так сказать, только еще в зачаточном состоянии. При Федоре Иоан- первона- новиче возникли в Москве две бумажные фабрики и одна шелковая, чальное принадлежавшая итальянцу Марку Чипини (бархат и парча), а также развитие несколько стеклянных заводов. Алексей Михайлович особенно старался мануфак- оживить промышленную деятельность страны, вызывал с этой целью туры в мастеров из-за границы и основывал разного рода заводы: литейные и

России

142

Регалии частноправового характера

колокольные (Олонецкая губ.), пороховые около Москвы и т.п. При Петре русская промышленность получает значительное развитие. Сознавая своим проницательным умом всю важность промышленного благосостояния, Петр Великий сам стал повсюду создавать мастеров и рабочих, призывал фабрикантов из-за границы, всячески поощрял частных лиц к устройству мануфактур, наделял их всевозможными льготами, освобождал от налогов, от местного суда и пр. и, главное, везде, где считал нужным, устраивал казенные фабрики и приписывал к ним целые деревни крестьян. Одна из главнейших целей, преследовавшихся при этом, была «военная», если можно так выразиться, желание в военном деле освободиться от зависимости от иностранцев. Для ограждения нарождающейся промышленности от иностранной конкуренции вывоз некоторых местных сырых продуктов был запрещен, ввоз иностранных изделий – ограничен. Правительство само являлось везде главным покупщиком фабричных произведений, обеспечивая таким путем им сбыт и платы иногда за них даже гораздо более, чем они стоили1. Наконец, для надзора и попечения за мануфактурами была основана особая коллегия, выдававшая привилегии и ссуды предпринимателям; кроме того, отдельные отрасли мануфактуры подчинялись специальной заботе и правительственному контролю: напр., указом 17 ноября 1706 г. поручен надзор за суконным производством московскому губернатору Ал. Дан. Меншикову, и рабочие объявлены свободными от податей, «опричь дворового тягла»; под ведомством посольского приказа учреждены были казенные полотняные заводы. К концу царствования Петра благодаря этим разнообразным мероприятиям Россия считала уже по одним сведениям до 100, по другим до 250 фабрик и заводов, которые коснулись всех известных тогда отраслей промышленности; из таможенных реестров видно, что многие наши продукты уже сделались предметом вывоза за границу, как холст и полотно (до 6 милл. аршин), или железо, в значительном количестве вывозившееся в Англию. Но очевидно, что многие из мер, принятых Петром, были до некоторой степени искусственны и потому далеко не все отрасли промышленности развились одинаково успешно. По смерти Петра I монопольный характер некоторых фабрик достиг ужасающих размеров, останавливая развитие больших производств и основание новых фабрик, стесняя вместе с тем и мелкую домашнюю промышленность. Цена и качество товаров зависели совершенно от произвола фабрикантов, и развитие фабрик, при обеспеченности сбыта продуктов монопольного производства, подвигалось довольно медленно. В течение почти 50 лет мануфактурная промышленность находилась под строгой опекой администрации. Без дозволения Мануфактур-Коллегии никто не мог заводить никаких фабрик и производить выработку товаров под опасением их конфискации. При той страшной волоките, которая царство-

1 Пример: 29 января 1692 г. приказ «покупать во все полки и приказы железо исключительно с Тульских заводов боярина Льва Нарышкина по торговой настоя-

щей цене».

143

Отдел второй. Регалии

вала в былое время в наших канцеляриях, этот порядок совершенно сковывал предпринимательскую инициативу. Только в 70-х гг. прошлого века под влиянием идей новой экономической школы, провозгласившей свободу труда, привилегии мануфактур были отменены и каждый получил право на заведение фабрик; затем в 1779 г. была упразднена и Ма- нуфактур-Коллегия. Это изменило совершенно прежнюю систему управления технической промышленностью и положило основание более нормальному ее развитию. С этих же пор правительство начинает избегать заведения новых казенных фабрик и чаще передает свои промыслы в частные руки. Мы не будем далее прослеживать истории русской промышленности, что сделаем позднее в отделе о таможенных пошлинах.

Казенные В настоящее время правительство наше имеет в своих руках, фабрики кроме фарфорового Императорского завода, Александровской в России карточной мануфактуры и пр. нескольких конских заводов, преимущественно такие заводы, которые удовлетворяют военным надобностям, причем один вид их – оружейные – допускают почти безусловно частную конкуренцию, другие – пороховые – до конца 70-х гг. имели характер монополий. Оружейных заводов в руках казны три: Тульский, Ижевский (Вятской губ.) и Сестрорецкий (Петербургской губ.); все они находились прежде в арендном содержании, а теперь взяты опять в казенное заведование. Кроме этих заводов, существуют в разных пунктах России казенные оружейные мастерские; пушки и артиллерийские снаряды изготовляются, во-первых, на так называемых артиллерийских арсеналах – Петербургском, Брянском и Киевском (сверх того существуют окружные арсеналы преимущественно для починок и исправления крепостной артиллерии); во-вторых, на горных заводах, о которых будет речь ниже, и, в-третьих, на заграничных заводах. Затем, для обеспечения военного ведомства, а отчасти и населения порохом казна имеет три пороховых завода: Охтенский в Петербурге, Шостенский в Черниговской губ. и Казанский. Этот список казенных промыслов надо еще пополнить рядом патронных и капсюльных заведений и пр., обороты кото-

рых ежегодно достигают нескольких сот тысяч рублей.

Б. Железные дороги

Значение § 11. Железные дороги представляют собой лучший и удоб- железных нейший способ сообщения, и только этим свойством их можно

дорог объяснить ту чрезвычайную быстроту, с какой они, возникнув в первой четверти текущего столетия, распространились по всему

144

Регалии частноправового характера

цивилизованному миру1. Явление это несомненно зависит от тех важных выгод, которые получает страна от проложения в ней железнодорожных линий. Здесь прежде всего нужно отметить быстроту сообщения, которая далеко оставляет за собой maximum существовавшей на грунтовых и водных путях. Высший предел быстроты движения лошади на сколько-нибудь значительном расстоянии составляет от 12 до 14 верст в час, между тем как железные дороги доводят скорость передвижения до 40, 50, 70 и даже до 100 верст в час; экстренные поезда между Глазго и Эдинбургом (так называемые Wild-Scotchman) делают до 95 верст. Вообще, по словам проф. Чупрова, по быстроте перевозки железные дороги превосходят гужевой транспорт в пассажирском движении от 7 раз (Англия) до 31/2 раз (Германия); сравнивая быстроту сообщения по железным и грунтовым дорогам во всех странах вообще, мы найдем, что первая превышает вторую средним числом в 5 раз2. Еще более важное значение имеет доставляемая железными дорогами дешевизна сообщения. По обыкновенным дорогам Франции почтовая езда в дилижансах обходилась в 6,18 к. за километр, в Англии еще дороже; от 4 до 5 к. за наружные и от 9 до 11 к. за внутренние места; проезд от Ливерпуля до Манчестера стоил 10 шилл. внутри экипажа и 5 шилл. снаружи. С проведением железных дорог стоимость передвижения совершенно изменилась: то же пространство между Ливерпулем и Манчестером проезжается теперь за 31/2 шилл. Средняя стоимость проезда каждой версты по железным дорогам равняется 3 к. для высших классов; для третьего она спускается до 11/2–11/4 к.; для четвертого класса в Германии она составляет менее копейки (0,75), в Англии на рабочих поездах (Workmen’s trains) – менее 1/2 к. (0,32) за версту. То же самое наблюдается и относительно перевозки товаров: прежде провоз одной тонны (60 пуд.) товара между Лондоном и Манчестером стоил 5 ф. ст., теперь он обходится в 11/2 ф. ст. Эти цифры достаточно иллюстрируют деше-

1Протяжение всей железнодорожной сети по всему земному шару в 1888 г. равнялось 354 310 англ. миль (по Мюльгалю), из них в Европе было 130 000, в Америке 156 000 англ. миль (по данным на Всемирной Колумбовой Выставке в Чикаго в 1893 г., в одних Соединенных Штатах насчитывается уже 175 000 англ. миль). Эта постройка поглотила 5736 милл. фун. ст., или тратилось по 16 000 ф. ст. на 1 англ. милю (одна Европа затратила 3055 милл. ф. ст., или по 23 300 ф. ст. на милю). Пассажиров было перевезено за 1888 г. на железных дорогах всего света 2362 милл. человек, товаров – 1424 тонны, чистого дохода получено в том же году 193 970 милл. ф. ст.

2А. Чупров. «Железнодорожное хозяйство. Его экономические особенности и его отношения к интересам страны». Москва, 1875, стр. 4 и далее.

145

Отдел второй. Регалии

визну проезда и провоза, предоставляемую железными дорогами сравнительно с грунтовыми путями сообщения; очевидно, что только благодаря ей сделалось возможным современное громадное движение товаров и пассажиров. Благодаря дешевизне и быстроте сообщения железные дороги оказывают сильное видоизменяющее влияние на самое распределение населения, оживляя им безлюдные дотоле пустыни и отвлекая излишек от густонаселенных местностей. Теми же свойствами железных дорог обусловливается их влияние на обмен продуктов: они удешевляют цены произведений и сравнивают их. С проведением железных дорог сближаются местности обильного предложения данного продукта и большого спроса на него; под влиянием известного экономического закона цена его в первых будет повышаться, во вторых – понижаться и, следовательно, сделается более однообразной. Уравнение цен выражается наглядно в том явлении, что в крупных центрах цены важнейших предметов продовольствия если и не понижаются, а растут, то растут весьма медленно, во много раз медленнее, чем в городах провинциальных, вследствие чего и происходит постепенное сближение стоимости жизни в тех и других. Во Франции, напр., по словам Форкад де ла Рокета, разница цен на хлеб по различным местностям составляла в 1817 г. – 40 фр., в 1847 г. – 20 фр., в 1861 г. она не превышала 6–7 фр. и, наконец, в 1866 г. – уже только 3–4 фр. Наконец, железные дороги

увеличивают самое производство страны. Всякое производство вызывается потреблением и определяется размерами сбыта; и на то, и на другое железные дороги оказывают могучее влияние. Многие продукты, не терпящие дальнейшей перевозки, не могли прежде отправляться на отдаленные рынки, а незначительность района сбыта ограничивала тесными пределами и самое производство этих продуктов. Проведение железных дорог расширило район сбыта до чрезвычайных размеров.

Так, некоторые сорта вина, отличающиеся крайней нежностью, как, напр., многие итальянские, потреблявшиеся прежде исключительно только на месте производства и вследствие избытка продававшиеся за бесценок, в настоящее время в огромном количестве вывозятся в Германию, Францию и др. страны, а повышение их цены, благодаря расширению спроса, служит стимулом для увеличения их производства. Как затруднителен был сбыт подобных продуктов до проведения железных дорог, видно из следующего примера: в конце прошлого века в Португалии во время урожая винограда вино так низко ценилось благодаря его изобилию, что для того, чтобы иметь бочки для лучших сортов нового вина, старое прямо выливалось на землю, а виноградом откармливали свиней; подобный факт, ко-

146

Регалии частноправового характера

Отдел второй. Регалии

что на значительном протяжении между этими городами лежало болото, не имевшее никакой ценности; там же, где болото кончалось, беспрестанно начали встречаться препятствия ведению дороги и отказы в согласии на отчуждение земель со стороны собственников, так что на коротком пространстве пришлось делать значительные изгибы в линии и обходы. Экономическая польза требует от железной дороги возможно большей прямолинейности; технические выгоды постройки заставляют соображаться с природными условиями местности, по которой должна пролегать линия, а между тем несомненно, что при предоставлении отчуждения потребных для нее земель свободному соглашению между землевладельцами и предпринимателем последний должен оставить все эти соображения и всецело стать в зависимость от алчности или каприза первых. Сознав пользу железных дорог, государство взяло эту задачу на себя и законодательным путем в интересах общественного блага принуждает владельцев земель отчуждать их на известных условиях для проведения железной дороги. Очевидно, что, принося выгоды этих лиц в жертву интересам железнодорожных предпринимателей в видах общественной пользы, государство тем самым не только получает право, но и обязывается направлять и регламентировать деятельность последних в тех же самых видах.

Противники вмешательства государства в частную экономическую деятельность утверждают, что лучший регулятор экономических отношений есть принцип свободной конкуренции и потому в интересах общественного благосостояния требуется только возможно полнейшее проведение его в этой, как и во всех других сферах народного хозяйства. На этот аргумент можно возразить весьма много. Во-первых, интересы населения и железнодорожного общества почти противоположны. Величина ценности провоза определяется совокупностью издержек производства; чем ближе тарифные ставки к издержкам провоза, тем выгоднее для народа, и, напротив, для железнодорожного собственника тем выгоднее, чем более они превышают издержки. В интересах последнего лежит возможно бóльшая эксплуатация населения высокими тарифами. Во-вторых, принцип свободной конкуренции почти не может быть применен к железным дорогам, а если и применяется, то в такой ограниченной степени, что не в состоянии произвести примирения между этими противоположными интересами производителя и потребителя, как делает это он в других областях экономической деятельности. Железнодорожное предприятие резко отличается от предприятий другого

148

Регалии частноправового характера

рода тем, что рынок их ограничен определенным географическим районом; проведение по тому же району другой железной дороги обыкновенно не представляет достаточных экономических выгод и потому редко осуществляется; исключение составляют лишь весьма немногие, наиболее важные в торговом или промышленном отношении и наиболее населенные пункты, которые иногда соединяются и несколькими железнодорожными линиями, как, напр., Берлин и Дрезден – тремя, Прага и Вена – тоже, и т.п.; во всяком случае, число конкурентов может быть лишь весьма ограниченное, если между ними и начинается конкуренция, то они скоро начинают сознавать, что вследствие невозможности для противника перенести затраченный на постройку линии капитал

вдругое место, не имеется шансов устранить его с рынка совершенно и потому, убеждаясь в невыгоде бесполезного взаимного понижения цен, обыкновенно соединяются в одну компанию или устанавливают по обоюдному согласию однообразный тариф. Так было, напр., относительно собственников двух или трех железнодорожных линий между Дрезденом и Лейпцигом, так было относительно частных телеграфных обществ в Англии, так бывает и повсюду, где конкурируют лишь немногие лица, как, напр., и

всреде наших страховых обществ. Таким образом, возлагать надежду на направление железнодорожных предприятий в интересах общего блага путем свободной конкуренции значило бы глубоко заблуждаться: эти интересы требуют не поощрения, а скорее предупреждения конкуренции ради устранения излишних затрат народного капитала. Эта цель может быть достигнута только при помощи правительственной регламентации.

Необходимость подробной и тщательной регламентации железнодорожного дела все более и более выясняется по мере его развития, так что в настоящее время даже в таких странах преимущественно частной инициативы, как Англия и Соединенные Штаты, общественное мнение начинает настойчиво требовать все большего вмешательства государства в хозяйничанье частных железнодорожных обществ с целью прекращения различных злоупотреблений и даже раздаются голоса за выкуп казной железных дорог; в континентальных же государствах Европы этот вопрос уже давно и бесповоротно решен в положительную сторону.

§12. Менее распространено на практике проявление другой Доводы за

стороны железнодорожной регалии, т.е. постройки линий за счет и против

государства, да и в литературе еще высказываются голоса против казенных этой постройки, несмотря на мнение von Leyen’a, что доказывать железныхдорогцелесообразность и преимущества казенных железных дорог в

149

Отдел второй. Регалии

настоящее время было бы анахронизмом. Ввиду существования противоположных убеждений считаем нелишним привести вкратце главные аргументы против и за казенную систему железнодорожного хозяйства в том виде, как их сгруппировал в своем учебнике Ад. Вагнер.

Прежде всего, надлежащей постановкой вопроса здесь надо устранить то общепризнанное и обыкновенно на веру принимаемое положение, что всякое промышленное предприятие идет с бóльшим успехом в руках частного лица, чем в руках правительства; здесь речь может идти не о дорогах государства и частных лиц, а о дорогах государства и акционерных обществ, которые одинаково не обладают выгодными сторонами личной предприимчивости.

С точки зрения расширения железнодорожной сети и выбо-

ра линий казенной инициативе ставится в упрек (Бергиус), что при ней сеть развивается не соответственно потребностям страны, или расширяясь чрезмерно и тем угрожая обременением финансам государства, или, из излишнего фискализма, развиваясь недостаточно и тем нанося ущерб интересам промышленности; между тем при чрезмерном развитии частной железнодорожной линии возможные убытки несут только акционеры и их кредиторы, а народное хозяйство во всяком случае может только выиграть. Указанные предположения, конечно, возможны теоретически, но отнюдь не необходимы; кроме того, излишняя непроизводительная затрата капитала вредит народному хозяйству даже и в том случае, если она сделана и частными обществами; проведение же частных конкурирующих линий легко может путем компромиссов обрушиться на голову публики. С гораздо большей справедливостью можно обратить упреки Бергиуса к частной системе. 1) Акционерные общества избирают обыкновенно в начале строительного периода лучшие, легчайшие для постройки и выгоднейшие линии, и затем для менее хороших дорог нет частных предпринимателей; отсюда происходят огромные пробелы в сети и ей недостает планомерности и единства. Если же сначала частная сеть слишком сильно развилась, то она может поддерживаться впоследствии только на счет подачек от казны; расширившись под влиянием случайных обстоятельств, биржевой спекуляции и пр., она не может вполне соответствовать экономическим интересам населения. Напротив, если государство берет в свои руки железнодорожное дело, то оно может построить единую и планомерную систему, поддерживать дурные линии на излишки от более выгодных и полнее и равномернее снабдить

150

Регалии частноправового характера

страну путями. 2) Затем постройка частных дорог зависит гораздо более казенных от положения денежного рынка и происходит

вбольшом объеме только периодически во времена развития спекуляций (английская railway-mania), так что преждевременно строятся и ненужные линии, а затем наступает полнейший застрой. Государство в состоянии развивать сеть с гораздо большей равномерностью. 3) Вследствие отсутствия единства в частной железнодорожной сети в ней возникает обыкновенно значительное число самостоятельных железнодорожных предприятий; отсюда управление всей сетью является более сложным, разнообразным и дорогим, чем при условии существования единой казенной сети. Правда, эти недостатки могут быть устранены путем слития нескольких частных обществ в одно (Fusion), но этим создается новая невыгода – фактическая монополия железнодорожного дела со всеми ее вредными последствиями. При государственной системе фактическая монополия имеет гораздо меньшее значение, ибо чисто промышленная точка зрения в казенном управлении не имеет места и во всяком случае монопольная прибыль пошла бы не в частные руки, а на пользу всего общества.

Относительно получения капиталов, потребных для постройки дорог путем займа, и государство и частное общество находятся в довольно сходных условиях; но частное общество гораздо более, чем государство, зависит от положения денежного рынка и акции его более легко подвергаются ажиотажу; государство же, обладая большей кредитоспособностью, имеет еще тот перевес на своей стороне, что в состоянии заключить заем на более выгодных условиях, чем акционерное общество.

Утверждение, что постройка частных железных дорог производится обыкновенно целесообразнее и дешевле, не основывается на опыте и не может быть доказано теоретически.

Относительно расходов по эксплуатации надо различать отдельную дорогу и целую сеть. Нет внутреннего основания, чтобы эксплуатация отдельной казенной дороги обходилась сравнительно (с валовым доходом) дороже, чем частной. Напротив, часть издержек – именно на общее или центральное управление относительно меньше вследствие большой длины линий и абсолютно высшего дохода. При сравнении же целых сетей обнаруживается преимущество государственной системы: сбережение

врасходах по центральному управлению, по счетоводству и т.д. При этом несомненно, что единство эксплуатации представляет крупные выгоды в отношении быстроты, пунктуальности и простоты движения.

151

Отдел второй. Регалии

152

Регалии частноправового характера

ная, особенно если принять во внимание разницу в ценах продуктов и труда, которая существует между тогдашним и теперешним временем, и если заметить, что бóльшая часть дороги была сооружена трудом крепостных и войска). По окончании Крымской войны, которая наглядно доказала все недостатки прежних грунтовых путей сообщения, правительство и общественное мнение решительно высказались за необходимость проведения обширной железнодорожной сети, которая бы соединила различные части России; горький опыт постройки первых казенных линий и общее неустройство казенного хозяйства вызвали столь же единодушное убеждение, что к делу проведения новых путей сообщения необходимо привлечь частную инициативу. В 1857 г. образуется «Главное общество Российских железных дорог», и затем до 1863 г. постройка и эксплуатация железных дорог производились исключительно через частных предпринимателей, которым давалась концессия и гарантировался известный процент дохода и погашения на весь или только на акционерный капитал. С 1863 г. рядом с разрешением частных обществ идет и постройка железных дорог на счет правительства, причем последнее обыкновенно берет на себя такие линии, для которых частным лицамучредителям не удалось составить акционерных обществ. Выгодные для учредителей результаты сооружения Рязанско-Козловской железной дороги, которую удалось выстроить исключительно на облигационный капитал, так что почти весь акционерный остался чистым барышом от этого дела1, вызвали целую массу предложений со стороны разных предпринимателей о постройке дорог по всем направлениям и положили начало той спекулятивной железнодорожной горячке, которую пережило наше отечество в 60-х и 70-х гг. и которая служила у нас отголоском подобной же горячки, охватившей всю Европу на 15–20 лет ранее. Правительство разрешает постройку дорог крайне легко, постепенно вдается все в бóльшие денежные пожертвования; оно начинает производить реализацию капиталов для железнодорожных предпринимателей на счет и страх казны, между тем как размер этих капиталов определялся не правительственными разысканиями, а по указаниям самих концессионеров, что влечет за собой обогащение отдельных личностей на счет казны; спекуляция соединяется с полнейшим отсутствием определенного плана сети, так что проводятся линии, не имеющие часто никакого значения ни в экономическом, ни в стратегическом отношении. Печальные последствия

1 А. Головачев. «История железнодорожного дела в России». 1881, стр. 52 и далее.

153

Отдел второй. Регалии

154

Регалии частноправового характера

1Ср.: П. Георгиевский. «Финансовые отношения государства и частных железнодорожных обществ в России и западноевропейских государствах». СПб., 1887,

стр. 326.

2См.: Пихно. «Железнодорожные тарифы». Киев, 1888, стр. 255.

155

Отдел второй. Регалии

ние остального срока до конца концессии. Эти условия требуют от государства громадных затрат в случае выкупа доходных линий; вследствие этого у некоторых экономистов невольно является мысль, не имеет ли государство право выкупать железные дороги не по этой условной, а по действительной, реальной их стоимости. Положительное решение этого вопроса находит себе защитника в лице проф. Чупрова, который весьма энергично настаивает на праве правительства выкупать дороги на основании

действительной затраты капитала на их сооружение, а не тех условий, которые определяются концессиями. В пользу своего мнения г. Чупров приводит следующие аргументы. Всякий крупный доход в частном предприятии есть результат особого риска, особого труда и предприимчивости и, наконец, затраты своего собственного или добытого на собственный риск капитала, который поступает на рынок и подвергается всем случайностям конкуренции; между тем к железнодорожным предприятиям это правило не прилагается. В самом деле, крупная прибыль железнодорожных обществ не есть результат особого риска, так как при системе государственных гарантий риск железнодорожных предприятий лежит не на владельцах дороги, а на целой стране. С другой стороны, хозяйства железных дорог, акционеры затрачивают в предприятие не исключительно собственный, а преимущественно чужой облигационный капитал, который часто составляет от 2/3 до 3/4 всех сумм, издержанных на постройку. Таким образом, ни одно из тех экономических оснований, на которых обыкновенно опирается всякий предпринимательский доход, к железнодорожному хозяйству не применяется, и потому правительство имеет право производить выкуп по действительной стоимости дорог.

Затраты Участие государства в затратах на сооружение частных же-

казны на лезных дорог выражается прежде всего в том, что казна принима- частные ет на себя реализацию облигационных капиталов, которые она железные оставляет за собой иногда по крайне высокой цене и потому не- дороги минуемо несет убытки, и иногда оставляет за собой значитель-

ную часть и акционерного капитала. Из сведений о железных дорогах за 1887 г., помещенных в 20-м вып. «Статистического сборника Министерства Путей Сообщения» (СПб., 1889), видно, что на устройство частных железных дорог было затрачено 1 561 357 774 р. металл.; из этой суммы на долю правительства приходится (см. новейшие данные на предшествующей стр. 155):

156

Регалии частноправового характера

Таким образом, более 90 % общей затраты на сооружение частной сети произведено было при непосредственном участии государства. Второй вид этого участия заключается в гарантировании по акциям и облигациям известного процента интереса и погашения; так как бóльшая часть гарантированных дорог далеко не приносит дохода в размере гарантированного, то правительству приходится тратить на покрытие этого недочета ежегодно весьма значительные суммы: именно в 1888 г. годовой размер правительственной гарантии и уплаты казны по консолидированным облигациям равнялся 56 891 000 р. металл. + 13 086 000 р. кредитных.

Не имея возможности останавливаться долее на выяснении финансовых отношений между казной и частными железнодорожными обществами, отметим только несообразность существовавшего до самого последнего времени соединения почти полного невмешательства правительства в дело составления железнодорожных тарифов с системой гарантии дохода. Уверенность акционеров в получении обеспеченного дохода совершенно ослабляла их энергию в деле контроля над управлением малодоходных дорог, вследствие чего эти линии подвергались сильнейшему влиянию конкуренции богатых или негарантированных дорог, для которых увеличение дохода является делом насущного интереса, и год от году требовали все бóльших и бóльших приплат по гарантии. Вследствие этого настоятельно чувствовалась необходимость вмешательства правительства как наиболее заинтересованной в правильном ведении дела стороны в хозяйничанье гарантированных, а вместе с ними и всех вообще частных железных дорог. Сознание этой необходимости привело в по-

157

Отдел второй. Регалии

1 22 марта утверждены министром финансов «Временные правила относительно составления, публикации, введения в действие и отмены тарифов», 14 июня – «Правила относительно распределения железнодорожных сборов по перевозкам прямого сообщения», 1 августа – «Правила для съездов представителей железных дорог по тарифным вопросам», 5 августа – «Правила относительно общих способов устранения соперничества железных дорог между собой по перевозке грузов».

158

Регалии частноправового характера

По новым правилам никакой составленный дорогой тарифный проект не может быть приведен в действие раньше, нежели он будет рассмотрен в учреждениях по тарифным делам. Основной принцип руководительства тарифными делами – «ограждение интересов населения, промышленности, торговли и казны», помимо установления перечисленных органов, которые обязаны всегда иметь его в виду, выражается также в предоставлении права возбуждать вопросы о перемене тарифов тем правительственным ведомствам, общественным учреждениям и обществам, которые имеют целью попечение о хозяйственных интересах населения и об удовлетворении нужд торговли и промышленности. Но наибольшее внимание все-таки обращено на финансовую сторону тарифного вопроса, на ограждение интересов казны. Здесь самое важное значение, конечно, принадлежит разрешению вопросов по распределению провозной платы между железных дорогами, так как от того или другого способа этого распределения весьма нередко зависит размер казенных приплат по гарантиям. При обсуждении тарифного закона в Соединенных Департаментах государственной экономии и законов Государственного Совета эти последние, в видах справедливости и ограждения казны от излишних платежей по гарантии вследствие произвольного распределения между железными дорогами провозных плат, полагали необходимым установить твердое начало, что в основание распределения должны приниматься расстояние и степень участия дороги в перевозке. Но так как на практике установился иной порядок расчетов между дорогами и коренное изменение этого порядка сразу могло бы внести некоторое потрясение в установившиеся отношения, то было найдено более осторожным не вводить в закон этого положения, а поручить министру финансов регулировать распределение провозных плат с целью постепенного приближения к пропорциональности между проходимыми грузом по дорогам расстояниями и причитающимися им долями провозной платы. Начало этого регулирования было положено утвержденными 14 июня 1889 г. министром финансов специальными правилами. Теми же фискальными требованиями объясняется и издание особых правил относительно общих способов устранения соперничества между железными дорогами.

Итак, отныне все вводимые вновь тарифы и их изменения будут подлежать полной правительственной регламентации; правительство получило возможность, при посредничестве самих железных дорог и при содействии всех заинтересованных в тарифах ус-

159

Отдел второй. Регалии

тановлений, постепенно водворять тарифную систему, более соответствующую государственным и экономическим потребностям.

Приведем словами проф. Чупрова краткую характеристику действий новых учреждений: «Обширные полномочия, предоставленные правительству по новому закону, стали прилагаться на деле немедленно после того, как были даны. В течение минувшего (1889) года подверглись переделке и пересмотру все действующие тарифы на хлебные грузы, обнимающие самую крупную и важнейшую долю нашей жел.-дорожной перевозки. Еще в 1888 г. съезд представителей жел. дорог произвел огромную работу для урегулирования хлебных тарифов; в минувшем же году прошлогодние тарифы подверглись коренному пересмотру. Сначала намечены были правительственными органами по тарифным делам общие основания для переработки тарифов; затем началась продолжительная сессия жел.-дорожного съезда, в которой были проектированы самые хлебные тарифы применительно к предложенным правительством общим основаниям. Проекты, намеченные съездом, были затем снова рассмотрены в тарифном комитете и лишь после того утверждены М-ром Финансов и предложены к исполнению. Таким образом, хлебные тарифы на 1890 год выработаны при самом деятельном участии правительства. Применения нового порядка начались с вывозных хлебных тарифов к портам и станциям западной сухопутной границы, которые были введены в действие с 15 сент. Затем с 15 ноября вошли в силу новые тарифы для повагонной перевозки в прямом и внутреннем сообщении, вслед за тем и местные хлебные тарифы подверглись пересмотру и правительственному утверждению. Кроме тарифных ставок на хлебные грузы, правительственные учреждения успели рассмотреть и ввести в действие целый ряд разнообразных правил, имеющих отношение к хлебной перевозке. Таковы правила: о провозной плате по отправкам зернового хлеба с остановкой или завозом в склады для хранения; правила о так называемых перемолочных тарифах, условия возврата части провозной платы за вывозимые за границу перемолочные продукты. Эти последние мероприятия клонятся к тому, чтобы поощрить вывоз за границу продуктов русского земледелия по возможности в переработанном виде».

Не входя в рассмотрение перемен, произведенных с 1889 г. в хлебных тарифах, заметим, что ими внесена большая систематичность в эту запутанную область, последовательнее проведены общие принципы, в главных чертах намеченные работами упомянутого выше съезда 1888 г.; облегчено положение местностей,

160

Регалии частноправового характера

Действительно, введение государственного сбора чрезвычайно вредно сказалось у нас в особенности на перевозке грузов большой скорости: в 1878 г. перевезено было более 10 милл. пуд., с установлением же государственного сбора перевозка грузов большой скорости сразу понизилась до 6800 тыс. пуд., а в 1882 г. она упала до 5800 тыс. пуд. и лишь в 1891 г. возросла до 13 милл. пуд., но и это увеличение обязано развитию перевозки грузов по документам не большой скорости, а по тарифу малой. Такая перевозка была освобождена от государственного сбора скоро после введения последнего, ввиду того что малоценные и скоропортящиеся грузы не могли выдерживать ни слишком дорогого тарифа, ни продолжительной перевозки с малой скоростью. Это подтверждается цифрами дохода дорог от перевозки грузов с большой скоростью; так, эта выручка в 1878 г. (до введения государственного сбора) составляла при общем количестве перевозки в 10 милл. пуд. только 3,6 милл., а в 1891 г. при перевозке в 13 милл. пуд. – только 2,9 милл. р. По новому железнодорожному тарифу урегулировано и самое понятие о грузах большой скорости. Государственному налогу будут подлежать лишь грузы, перевозимые в пассажирских или товаро-пассажирских поездах, все же остальные грузы, хотя бы и перевозимые в поездах

161