1. Определение бюджета

1. В материальном смысле бюджет - централизованный денежный фонд (фонды) публичной власти.

-Ради этого фонда и ведется финансовая деятельность государства, с тем же самым комментарием, который я вам давал применительно к финансам в материальном смысле, это как сундук с наличными, который вы никогда не увидите. Это скорее финансовый поток входящих и выходящих платежей, который можно посчитать. Этот поток мобилизуем посредством этого самого денежного фонда, он и гонит бюджет.

Никогда не бывает так, чтобы государство сложило деньги в одну кучу, а затем начало тратить, это два параллельных процесса. Бюджет – это как аккумулятор автомобиля.

Это фонд денежный, но в моменте он может быть не в денежной форме, а в ЦБ, например. Это исключение, которое подтверждает правило.

Этот фонд нужен для жизни государства. Хотите пример? – отправляйтесь в 1991 год и смотрите, что стало с СССР, у которого не осталось денег.

2. В экономическом смысле бюджет - это общественные отношения по поводу аккумулирования, распределения и использования денежного фонда (фондов) публичной власти.

-Говоря о фондах, подразумеваем, что в унитарном государстве можно обойтись и одним фондом. Даже в унитарном государстве фонды распределены на фонды государственные и местные. В федеративном государстве сложнее, там целая бюджетная система.

3. В юридическом смысле бюджет - это принимаемый в форме закона финансовый план государства (или муниципалитета).

-Вот написал, что в форме закона и тут же вспомнил, что на муниципальном уровне законов нет… но закон – это короткое и емкое слово, которое способно выразить идею о том, что в юридическом смысле бюджет – это финансовая планка, которая санкционирован представительным органом власти.

Зачатки планирования бюджета мы видим еще в Древнем Египте, но это скорее счетоводство, способ учесть казенные деньги, это еще не были бюджеты. Бюджет появляется тогда, когда появляется разделение властей и система сдержек и противовесов. Современный бюджет - система сдержек и противовесов. Правительство планирует, составляет бюджет, а санкционирует эти расходы представительный орган власти. Вот задачей правительства является создание плана, по которому государство сможет жить в следующем году.

Еще один принцип – Эмпирический. Бюджет всегда составляется от расходов. Минфин сначала смотрит, какие расходы нужны позарез, которые государство должно совершить, чтобы не исчезнуть. А потом уже смотрит, сколько денег остается на желанные расходы. Государство занимается изысканием средств для продолжения своей деятельности. Это не коммерческая структура, где приоритетом является заработок денежных средств, а совсем наоборот – в приоритете государства расходы. Государство не берет у налогоплательщиков больше нужного. Так должно быть по идее, тогда налогоплательщики довольны. Вот финансовая магия заключается в умении создать мощное государство, не выжимая последнее из граждан. Нужен баланс, это и есть та самая магия.

Наша задача, как юристов, понимать, что эта магия есть и что она не сработает без разделения властей. Вот когда правительство предлагает, а злой парламент смотрит, хорошо ли это предложение, изучает проект бюджета. Вот когда прохождение бюджета через парламент – это такой сложный процесс, вот тогда выходит качественное планирование. Не обращайте внимание на некое благообразие этого процесса в РФ, поверьте, это далеко не формальный процесс. Просто в 1990-е мы насмотрелись на эксцессы, а то, что сейчас все выглядит благообразно, вовсе не значит, что это просто формальность. В юридическом смысле, бюджет – это элемент системы сдержек и противовесов, санкция в форме закона на финансовый план государства. Бюджет без бюджетной росписи – это просто счетоводство. У бюджета есть задача, но счетная задача на вторых роля, во-первых – это санкционирование финансовой деятельности государства парламентариями.

От собственно бюджета отличаем консолидированный бюджет - технический свод показателей бюджетов всех уровней на определенной территории, составляемый в целях учета и статистики.

Вот на слайде мы видим требования к бюджету. Они не обязательны, но если не соблюдаются, то перед нами плохой бюджет. Бывают хорошие бюджеты, бывают плохие. Признака всего два, однако, финансовый план принимается в форме закона, но это не закон.

Если вы откроете ФЗ о федеральном бюджете на 2021 и плановый период 2022 и 2023 годов, вы скажете – «Неправда, товарищ преподаватель, это закон». Это и так, и не так, ведь закон – это внешняя оболочка для определенного комплекса правовых норм. Это источник права, содержащий правовые нормы, рассчитанные на неопределенный период времени, действующий в отношении неопределенного круга лиц. Эти нормы обязательны и за их неисполнение наступает юридическая ответственность. Вот теперь давайте посмотрим на ФЗ о федеральном бюджете и скажем, соответствует ли он этим критериям, или просто использует оболочку закона. Допустим, когда мы читаем в законе, что доходы должны составить 18,7 трлн. рублей – это норма права или нет?

Если это норма права, то тогда ФНС и Фед казначейство, считая доходы должны досчитать до 18,7 трлн руб. и сказать “Стоп, мы исполнили норму, больше не надо, все налогоплательщики, которые не успели заплатить, не надо платить, мы уже собрали”. Но такого не происходит и мы понимаем, что это норма. Это индикатор, определенный план, который если выполнен, то прекрасно. Если по каким-то причинам план по доходам не будет выполняться, то с одной стороны будут стучать по голове министру финансов, с другой стороны, если это связано с объективными процессами в экономике (экономический спад, падение цен на энергоносители), тогда просто внесут поправки в бюджет и пересмотрят эту цифру.

Или расходы. Запланировано 21,5 трлн руб. Когда общая сумма расходов бюджета подошла к этой цифре и стрелка показала 21,5 трлн руб. значит ли это, что дальнейшие расходы производить нельзя? Здесь да. Предельная сумма расходов нормативна. Но нормативна не она сама: общая сумма расходов это один из основных показателей бюджета (это очень абстрактная цифра). Нормативна конкретная составляющая этой суммы, ведь этот 21,5 трлн из чего-то сложился, а дальше разворачивается по статьям, по подстатьям. Там три направления классификации, по которым разворачиваются расходы. По каждой статье бюджета своя сумма расходов - превышать ее нельзя. Например, условно на Минобр выделен 1 трлн., то больше выдать ему никак нельзя. Если что-то происходит, то тогда снова вносит поправки в бюджет в той же процедуре, в которой бюджет принимается. Расходы относительно нормативны, потому что если больше, чем запланировано, расходов произвести нельзя, то меньше приветствуется. Если достигнута бюджетная экономия это прекрасно. Если достигнута искомая цель и при этом сэкономлены средства, то это прекрасно.

В тоже время что в Советском союзе, что сейчас существует характерная для госсектора проблема освоения средств. В частном секторе, я не представляю такого, чтобы финансирование было выделено и оно не было освоено. Для госсектора это естественно: там настолько формализована процедура расходования, что иногда из-за невозможности быстрого прохождения всех разрешительных процедур не успевают освоить средства. Я раньше считал, что это исключительно проблема директивной советской экономики со всеми ее извращениями, но Счетная Палата разубедила нас всех, потому что в ее отчетах показано, что по национальным программам идет тотальное неосвоение средств. Деньги выделены, а они не расходуются. Наказать за это нельзя. Если ты потратил что-то, а потом выясняется, что ты погорячился и потратил, не оформив документы как следует, то тебя посадят за хищение бюджетных средств или за растрату бюджетных средств. А если деньги не потрачены, то тебе просто погразят пальцем. Поэтому бывает экономия, которая приветствуется, а бывает экономия, которая не приветствуется, но она менее наказуема, чем безудержное расходование бюджетных средств.

Но мы чувствуем, что это какая-та не та нормативность, к которой мы привыкли. Мы привыкли к нормативности диспозитивной или императивной, но не к такой, потому что она не похожа ни на императивную, ни на диспозитивную. Мы столкнулись именно с финансовым планом, а не с нормой права. Но эти нормы права облечены в форму закона, вдобавок эти нормы права имеют ограниченный срок действия и, как правило, известны конкретные получатели бюджетных средств. Поэтому давайте смиримся за старой формулой, предложенной еще советскими учеными: это именно финансовый план в форме закона. Он очень похож на закон, но это не совсем закон.

Если вы откроете текст закона, то вы увидите, что там не только финансовый план, там есть и текстовые статьи. Там есть и правовые нормы, их просто отличает ограниченный срок действия, и у специалистов к ним отношение как к неизбежному злу, потому что по-хорошему в бюджете текстовых статей не должно быть. Но бывает: какие-нибудь расходы заморозить, какие-нибудь расходы разморозить, какие-то бюджетные кредиты продлить, какие-то бюджетные кредиты списать. То есть там есть и нормы права и распорядительные вещи разового действия.

Требования к бюджету. 3 ключевых требования:

1. Полнота

2. Достоверность

3. Прозрачность

Если вы их назовете принципами бюджетного права, то это тоже будет правильно.

Требование полноты означает, что все доходы и расходы публично-правового субъекта должны быть учтены в бюджете, Не должно быть каких-нибудь потайных карманов, которые идут мимо бюджета и исчезают из поля зрения парламента. Весь смысл бюджета в том, чтобы сработала система сдержек и противовесов. Все доходы и расходы сводятся воедино. Исключение - социальные фонды.

Если бюджет не полон (какие-то расходы не учтены, или какие-то доходы идут мимо кассы), то он не перестает быть бюджетом. Поэтому это именно не содержательный признак, а требование к бюджету. Функционально он нам о бюджете ничего не говорит.

Требование достоверности. Под достоверностью имеется ввиду та достоверность, которая достижима. Не должно быть намеренного искажения бюджетных показателей. Ненамеренные - ради бога, сколько угодно. Дело в том, что мы сталкиваемся с финансовым планом на будущее. Сложно предугадать что-то на будущее, а здесь нужно запланировать на год, да еще и плановый период 2 года. Да, есть такие вещи, которые на макроуровне меняются крайне медленно (ВВП сильно не изменится: он может чуть-чуть вырасти, чуть-чуть сократится, может остаться прежним). Поэтому прогнозировать финансовое будущее страны очень просто, при стабильных налоговых ставках мы можем вычислить ту сумму налогов, которые поступают в бюджет практически с точностью до копейки. В отдельности действие каждого человека непредсказуемо, а когда мы смотрим на всю экономику в целом, то возможности прогнозирования замечательные.

То же самое с расходами. Вряд ли возникнет какой-то колоссально новый расход. Если ограничиваться тем, что можно ожидать от естественного хода вещей, то мы понимаем, что расходы вырастут на уровень инфляции. Инфляция тоже вполне прогнозируема, примерно можно понять какая она будет. Поэтому расходы можно планировать хоть на год, хоть на 3, хоть на 50 лет. Просто на дальнем горизонте планирования начинают прилетать черные лебеди, мы можем со 100% вероятностью утверждать, что будет какое-то изменение, которое сильно повлияет на бюджетные корректировки на горизонте 30, 50 лет. Что это будет мы не знаем - исчерпание нефти, переход на естественные источники энергии. Поэтому есть разумный горизонт планирования, в котором Минфин вполне недурно демонстрирует ясновидение - на год планируется очень точно, на 3 года более или менее точно.

Приходилось наблюдать и отклонение от этого правила. Например, в октябре 2008 г. до РФ докатился мировой финансовый кризис. Октябрь знаменуется тем, что именно в октябре Правительство вносит в ГД проект закона о бюджете. ГД его рассматривает. При финансовом кризисе меняются макроэкономические параметры: был рост - начинается спад, была инфляция 6% - начинается инфляция 16%. В тот момент, когда Минфин делал проект закона о бюджете на 2009 г. финансового кризиса в стране еще не было и он сделал не кризисный бюджет и был совершенно прав. Это был достоверный бюджет? - Да. Но, к сожалению, ровно в тот момент, когда бюджет перекачевывал из рук Правительства в ГД обстановка резко изменилась в негативную сторону и бюджет в одночасье стал недостоверным, что не помешало его принять. Но Минфин, понимая, что они отправили по инстанциям уже устаревший документ, начали быстро писать новый, уже ориентированный на кризисные условия. Поэтому было забавно наблюдать как бюджет приняли, но не успел он вступить в силу, как уже приняли поправки в этот бюджет, чтобы догнать условия изменившейся обстановки. Поэтому достоверность настолько насколько это возможно.

Требование прозрачности. Здесь тоже возникают трудности. Раньше он назывался гласностью, но гласность немного другое. Гласность предполагает открытое обсуждение бюджетных вопросов в парламенте и публикацию бюджета, за исключением его секретных статей, для всеобщего сведения и публикация отчета об исполнении бюджета для всеобщего сведения.

Если эту финансовую абра-кадабру опубликовать так как она есть, то публика там ничего не поймет. Это будет гласно, но абсолютно не прозрачно. Если взять и вместо бюджета распечатать что-то другое (непонятно из-за помех), то это будут килотонны цифр, абсолютно не поддающиеся пониманию не то, что широкой публике, но и депутатам. Мы просто утонем в этом потоке цифр, таблиц и кодов бюджетной классификации. Другая крайность сделать бюджет слишком прозрачным. Я иногда говорю, что хороший бюджет должен состоять из 3 статей: доходы, расходы и разница между ними. Основную цель такой бюджет выполнит, но все-таки это крайность, бюджет из 3 статей сделать не получится, потому что доходы и расходы надо будет развернут и показать из чего они складываются.

Обеспечение прозрачности это черная магия, потому что нужно найти тот уровень раскрытия информации, который позволяет с одной стороны дать должную деталировку бюджетных операций, а с другой стороны не утопить пользователей бюджетной информации в ненужных им подробностях.

Мне кажется, что наши законы о федеральном бюджете переусложнены. Они содержат переизбыток информации: это скорее технический документ, нужный для исполнения бюджета, но с точки зрения конституционного смысла процедуры он избыточно подробный. Это только мое мнение, тем более моя сфера профессиональных интересов это налоги и валюта. Бюджетом занимается Комягин из ВШЭ.

Непрозрачный бюджет не перестанет быть бюджетом, просто с ним будет неудобно работать.

Есть бюджет как бюджет, а есть еще такая штука как консолидированный бюджет. Он нужен для учета и статистики. Нам интересно узнать, сколько средств в стране и экономике перераспределяются через бюджеты всех уровней, поэтому мы берем бюджеты всех публично-правовых образований: федеральный бюджет, бюджет субъекта, муниципальный бюджет и складываем их, консолидируем. Так что консолидированный бюджет – это свод показателей бюджетов всех уровней на определенной территории. Можно составить консолидированный бюджет субъекта федерации, можно составить консолидированный бюджет федерации в целом. Гипотетически, можно составить консолидированный бюджет ЕАЭС, но вряд ли это даст какую-то ценную информацию. Формы закона консолидированный бюджет не имеет.

Бюджет – это финансовый план. Но внутри бюджета есть одна из классификаций, которая называется классификация операций (любых операция с имуществом, не только денежных) сектора государственного управления. Когда сложилось представление, что парламент должен рассматривать вопросы не только взимания налогов, но и вопросы их последующего расходования, тогда под бюджетом понималась только денежная часть операций правительства. Парламентариев интересовало сколько денежных средств собрано и как они будут потрачены. Бюджет формировался как денежный план, т.к. в условиях 17-19 веков особых финансовых операций у правительства не было. Были, конечно, где-то больше где-то меньше казенные предприятия, но правительство не выступало как собственник. В 20 веке все поменялось: государственный сектор разросся. Во времена неоклассической экономики гос. сектор подсократили немного в 80-е годы, но потом он снова начал расползаться. Отсюда начинается конвергенция бухгалтерского учета и бюджета. Поскольку бюджетными вопросами в основном занимаются специалисты в области экономики и финансового учета, то отношение к бюджету все больше как учетному документу. И не все уже помнят, что изначально бюджет должен отражать только денежные операции – в него начинают подтягиваться вся финансовая информация, отражающая имущественное положение государства, и бюджет превращается в прогнозный баланс операций государства на будущий период. Мы разучиваем классический подход к бюджету как к чисто финансовому плану, описывающему денежные операции. Но одно отступление мы делаем, потому что иногда это операции не с ликвидностью, а с ценными бумагами и прочими активами (когда мы говорим о резервных фондах), и плюс мы понимаем, что в бюджет начинает подтаскиваться информация о других имущественных операциях государства. Можете найти на досуге методические рекомендации Минфина по бюджетной классификации, в них есть раздел классификация операций сектора государственного управления.

Бюджетное планирование

Мы говорили, что бюджет – это план. Но на какой период времени? Нужно выбрать удобный период времени, чтобы соблюсти принцип достоверности. Поэтому бюджетное планирование бывает одновременно трех видов: краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное.

Краткосрочный бюджет традиционно составляется на год. Это привычно и очень понятно. Многие производственные и учетные циклы завязаны на год, поэтому самый лучший бюджет – годовой. Он надежный, не требует заглядывания слишком далеко в будущее и точность планирования (кроме кризисных лет) близка к 100%.

Но есть один нюанс. К сожалению, наша экономика очень завязана от экспорта нефти и газа. Есть присказка, что единственное, что можно сказать о ценах на нефть – это то, что их нельзя прогнозировать. На конкретный год предсказать, что будет, практически невозможно. Это большая неприятность, т.к. хотя РФ не торгует нефтью сама, но это делают российские компании-налогоплательщики. Бюджетные поступления на конкретный год зависят от того, насколько нефтяные и газовые компании хорошо сработали. Во-первых, это налог на добычу полезных ископаемых и снова во-первых – это вывозная налоговая пошлина, но она после налогового маневра должна потерять свое значение, а налог на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых станет во главу угла. Просьба: не говорите, что РФ получает доход от добычи нефти. РФ получает доходы в виде налогов, но налоговая база действительно во многом формируется за счет нефтяных доходов. А это делает краткосрочное планирование непростым.

Описанную неприятность научились решать очень изящным образом. Можно более-менее надежно планировать минимальную цену нефти на предстоящий год. Мы понимаем, что цена может падать, но в то же время есть определенный предел падения. То, что она с 70 $ за баррель упадет до 40 $ вероятно, но что упадет до 10-12 $ – маловероятно. Отсюда возникает бюджетное правило. Оно не юридическое, а скорее эмпирическое, оно подсвечивает направление бюджетной политики правительства на очередной финансовый год. Оно предполагает, что устанавливается минимальная цена нефти, после которой при минимальной цене нефти определенная сумма налогов попадает в бюджет. Бюджет верстается исходя из минимальной цены на нефть – из самой негативной конъюнктуры, которую можно вообразить. Все, что сверх этого, т.е. дополнительные налоги, которые поступают в бюджет при более высокой цене на нефть, идут не на ординарные бюджетные расходы, а накапливаются в фонде национального благосостояния. Эти доходы считаются экстраординарными. Это делается для того, чтобы в другие периоды, когда конъюнктура может оказаться еще хуже или когда мы не угадали с минимальной ценой на нефть, средства из фонда национального благосостояния пойдут на покрытие временного бюджетного дефицита.

Консервативное бюджетное планирование приводит к двум вещам. Бюджет часто выполняется с профицитом, потому что доходов оказывает больше чем расходов, т.к. расходы готовятся исходя наихудшего сценария, а в реальности, чаще всего, реализуется более оптимистичный сценарий. Но технически профицита нет, потому что он весь поглощается фондом национального благосостояния. А поскольку формирование фонда – это еще одна расходная операция, то формально это не профицит, а еще один формальный расход. Поэтому правильный ответ на вопрос «есть ли профицит в российском бюджете?» и да, и нет.

Среднесрочное планирование означает ежегодное принятие бюджета на 3 года. В законе о бюджете есть показания очередного финансового года и показания двухлетнего планового периода. Дело в том, что стройку нельзя утолкать в год, а в 3 года капитальное строительство можно постараться осилить. Поскольку в РФ из бюджетов всех уровней очень часто финансируется сооружение объектов капитального строительства, возникало раньше противоречие между долгосрочными контрактами на строительство и бюджетным планированием. Источники финансирования получателем бюджетных средств выделялись только на один финансовый год, а на последующие уверенности не было. Представьте, что вы как директор автономного или казенного учреждения должны заключить контракт на стройку, но нет уверенности, что через год будут средства для продолжения. Эта практическая причина, по которой дополнили краткосрочное бюджетное планирование среднесрочным. Потому что тогда есть хоть какой-то горизонт планирования у получателя денежных средств. И, хотя бюджетные проектировки планового периода не связывают ни Правительство, ни законодателя, тем не менее на них можно опираться.

Бюджет на очередной финансовый год делается очень легко. Берется уже имеющийся бюджет на плановый период, и в него вносятся небольшие корректировки исходя из экономической ситуации. Учреждение, которому и на этот, и на следующий год запланирована выдача средств на капстроительство, конечно, понимает, что в случае большого финансового кризиса показатели будут пересмотрены. Но в случае отсутствия глобального ужаса, показатели перекочуют из планового периода в очередной финансовый год.

Долгосрочный – это попытка заглянуть далеко в будущее. Есть прагматический вариант этой попытки, а есть слегка идеалистический. Прагматический – это государственная программа. Одно время переход на программное бюджетирование казалось панацеей. Считалось, что старый принцип составления бюджетов по приоритету государственных расходов устарел – расходы будут только больше, экономии не будет и не напасешься средств. Предлагали перейти от финансирования расходов к финансированию результата.

На какой-то период возникла идея, что можно финансировать не в расходы, а задавать каждому ведомству результат, который стоит оплачивать, то есть перевести это на квази коммерческие рельсы. Это иногда похоже на то, что хотели, но иногда совсем непохоже. В сфере образования это немного похоже: учреждениям дается задание на оказание гос.услуг в сфере образования (вы учите только студентов). Когда распределяются бюджетные места -- это некое задание, как бы задают задачу -- выучить столько студентов, а отчет по задачам происходит в виде того, что каждый студент приносит своему университету какое-то кол-во денег.

Когда есть такой предсказуемый результат, можно говорить, что идея удалась (постановка задачи бюджетным автономным образовательным учреждениям), но при этом более или менее здесь реформа скорее увенчалась успехом, просто данный успех довольно незримый. Мы скатились к тому же сметному финансированию расходов, просто с другой стороны. Потому что, что такое финансирование за результат, принятое подушно? Значит ли это то, что нужно всех студентов, которых мы приняли, доучить до конца? И не можем никого отчислять? Теряется весь смысл обучения, если никого не отчислять. Никто, конечно, так догматически это задание так не понимает, но тем не менее, отчисляя студента, ты как бы теряешь ассигнования из бюджета на данного студента. Конечно, эти места не теряются, так как есть перевод с платного на бюджет. Но это все девиация, слишком смелый подход к тому посылу, который закладывался в реформу (государство платит за результат, нет результата - нет средств). Когда мы пытаемся этот результат измерить, мы снова возвращаемся к подсчету гос.ассигнований на нужды.

Отсюда и взялись гос.программы в бюджете РФ. Такая система тащила за собой еще одну идею -- давайте будет для каждого ведомства писать определенную программу, чего они должны достичь. Понятно, что за 1-5 дней вряд ли что-то достигнут, а вот за 5-7 лет уже может быть.

(Хаменушко -- софист).

Есть некий результат: его можно изложить количественно и разложить на 5-7 лет (по шагам пишем, каких результатов нужно достичь). Так появляется гос. программа. И это скорее программа расходов, просто на 5-7 лет, чем программа достижения результата. Например, как выглядит такая программа для авиакомпании. Сегодня у нее 10 самолетов, через 7 лет должно быть 20 самолетов. Сегодня у нее износ 80%, через 7 лет -- 75%. Вот вам программа, довольно количественная. Под нее закладывается финансирование. Это все можно выразить иными словами: программа гос.закупок. Все то же самое.

К сожалению, неизмеримость количественного результата деятельности все время приводит нас к тому, что мы упираемся к финансированию по-старинке под затраты. Мы научились красиво описывать, чего мы хотим достичь от этих расходов, но не более. Но чего мы потребуем от музея?

Сначала эти гос.программы вызвали энтузиазм. Зачем писать расходы, давайте создавать программы и заставлять чиновников их исполнять, достигать качественных показателей деятельности, а не просто осваивать бюджетные деньги. На самом деле, эти программы для ведомства, для любого получателя бюджетных средств, включенного в перечень ассигнований, означают, что за ним финансирование закрепляется не на 1 год, даже не 2, а на весь срок программы. Хорошая программа утверждается Правительством. И Правительство говорит МинФину: “У нас уже есть программы, они утверждены, поэтому крутись, как хочешь, но они уже одобрены и их нужно включить”. Такие программы включаются в бюджет полуавтоматически. Эти ведомства могут быть уверены, что их программа будет профинансирована на годы вперед.

Бюджетный прогноз. Принимается 1 раз в 6 лет, на 12 лет. Это стратегическая попытка заглянуть в будущее.

Бюджетная система.

Определение бюджета уже у нас есть. Но одним им не отделаться в случае сложного административно-политического деления страны. Поэтому это совокупность всех бюджетов и их уровней в стране. Каждый уровень публичной власти должен располагать своим бюджетом, так как власть без денег -- не совсем власть. Бюджетная система РФ -- по-другому не описать, как через перечисление: гос.бюджет и бюджет фед. внебюджетных фондов, бюджет субъектов РФ, бюджет территориальных внебюджетных фондов, местные бюджеты.

Хитрость здесь представляют только Внебюджетные фонды. Вы видите, что на федеральном уровне есть 3 внебюджетных фонда. Есть в правовой практике отклонение от принципа полноты бюджета. РФ располагает не 1 бюджетом, а 4. Собственно: федеральный бюджет и бюджет Пенсионного фонда, фонд соц.страхования, фонд обязательного мед.страхования. Бюджет Пенсионного фонда колоссальный (около 8 трлн рублей, фед. бюджет 20 трлн рублей). Другой вопрос, что Пенсионный фонд немного не вышел на самофинансирование.

В формирование этих фондов была заложена тоже красивая идея. Идеалистическая идея пришла из западных стран и выглядела так: когда гос-во взвалило на себя бремя бюджетных расходов, оно не может нести это только за счет налоговых платежей. Налоговые ставки и так довольно высоки, а бремя пенсий и пособий, других конструкций соц.страхования тоже велико. И родилась идея самофинансирования. Создается отдельный фонд, где аккумулируется столько средств, что можно тратить на их нужды средства из этого “котла”.

Сам классический бюджет -- фин.план, призванный на определенный период свести концы с концами (расходы/доходы). Бюджет не годится для накоплений, это скорее поток, который мы описываем в терминах финансового плана. Нужно сделать отдельный котел, в котором будут копиться ресурсы, по возможности не расходоваться на текущие нужды, из этого котла мы не вычерпываем их, а расходоваться будут только доходы от инвестирования капитала из этого котла. Можно сказать, что обычный классический бюджет предназначен для финансирования текущих операций, расходов, налоговых поступлений, а внебюджетные фонды для капитальных операций, для накопления денежного капитала, его инвестирования и расходов на социальные нужды только доходов от его инвестирования.

Нигде не удалось воссоздать такую модель. Поскольку доходность по акциям и облигациям сейчас очень невелика, а расход на социальные нужды, наоборот, то доходность 1-2, в лучшем случае, 4% годовых, а расходы под 8 трлн/год. Поэтому тема бюджетных фондов отчасти себя изжила.

Смотреть на них можно под разным углом. Финансируются они, как правило, из средств гос.бюджета. Там, где пенсионный фонд не добирает отчисления от налоговых взносов, где ему не хватает ресурса, там идет трансферт из федерального бюджета. Про Пенсионный фонд -- это точно, а про ОМС, ФОМС не уверен, но должно быть так же.

Удобнее и прозрачнее, когда социальные операции не утоплены в бюджете, а показаны отдельно. Так как в федеральном бюджете и так очень много всего. И может лучше располагать это отдельными законами, которые принимаются аналогично с Бюджетом, но не погружены в него. Это большая прозрачность или меньшая? Не знаю. Могу сказать, что это просто организация.

Общепризнанным принципам наличие внебюджетных федеральных социальных фондов не противоречит.

Есть фонды и фонд. Это игра слов. Есть бюджет -- это тоже своего рода фонд. Действует принцип совокупного покрытия расходов доходами бюджета. Запрещается устанавливать прямую связь между расходом и источником его финансирования. Это делается для того, чтобы все были в равных условиях. Все бюджетополучатели сидят в одном котле: если деньги есть -- все сыты, если их нет -- все голодают одновременно и одинаково. Централизованный денежный фонд, подчиняющийся принципу совокупного покрытия расходов доходами.

И есть фонды, которые сделаны, как исключения из принципа совокупного покрытия, это целевые фонды. Например, фонд развития, фонд национального достояния и тд. От года к году состав может меняться, но смысл не меняется. Это тоже фонды, но именно целевые, которые позволяют связать определенный источник поступления бюджетных средств и источник расходования бюджетных средств.

Фонд национального достояния предполагает, что налоги, взимаемые со сверхдоходов от продажи нефти и газа при благоприятной конъюнктуре, аккумулируются в данном фонде: либо инвестируются в ценные бумаги, либо инвестируются во всевозможные национальные проекты, либо идут на покрытие дефицита бюджета в трудные годы.

Дорожный фонд то же самое, так как определенные платежи, в том числе дорожные, идут на покрытие расходов по ремонту дорог, что-то идет на инвестиции с целью поддержания своих источников финансирования.

Такая система позволяет внутри своего котла организовать маленькие котельчики, но это исключение из правила, которое подтверждает правило. Сильно увлекаться такими исключениями нельзя, иначе мы нарушаем общий принцип равенства, у нас появляются участники финансовых отношений, которые становятся более равными между собой.

Есть фонды в бюджете, а есть внебюджетный фонд. Фонды в бюджете -- это дело техники, так как целостность бюджета, принцип его полноты не нарушаются, не всегда в бюджетный кодекс нужно вносить какие-то изменения. А внебюджетные фонды -- решительное отступление от принципа полноты бюджета, поэтому могут существовать только те, которые предусмотрены БК.

Однако время от времени появляются некие Забюджетные фонды, которые не предусмотрены БК (термин достаточно прижился в науке финансового права). Забюджетные фонды -- фонды, которые не предусмотрены бюджетным законодательством. Из упрямства создаются при министерствах и ведомствах на основании подзаконных нормативных и не совсем законных актах.

Лекция 6. (11.10.21) Группа 5 Бюджетное право (Продолжение)

Как быть с бюджетной классификацией? Подзаконные акты, которые регулируют всю конкретику, переиздаются с немыслимой скоростью и на каждый год будет свой набор подзаконных актов. Если вы не сотрудник МинФина, то вам следить за этим не надо. Важно понять принцип.

Споткнулись о бюджетную классификации(когда писали практикум там ссылочка на приказ 18 года по формированию и кодах бюджетной классификации). С тех пор уже его ни один раз переиздали и теперь бюджетная классификация немного разорвана - бюджетная классификация как таковая и отдельным приказом будет регулироваться классификация операций публичного сектора(КОСГУ - классификация операций сектора госуправления). Чуть по разному может называться.

Если зайти в приказ, который регулирует из чего состоит КОСГУ, то там как раз видно, что там учитываются финансовые/нефинансовые доходы/расходы. Там видно, что возникают операции с имуществом - это все продолжение описания операций с бюджетными средствами. То есть идея о том, что идет состыковка бюджетной классификации с более широким понятием бухгалтерского учета. Идея Хаменушко в силе, но есть в чистом виде бюджетная классификация:

• классификация доходов в разрезе главных администраторов доходов

• классификация расходов в разрезе главных администраторов расходов, в разрезе функций государства и в разрезе программ

• есть классификация источников покрытия бюджетного дефицита

Это те классические операции, которые мы читаем в учебниках, начиная с 50-х гг 20 века.

А есть более широкая штука КОСГУ - она мостик между бюджетной классификацией и бухучетом в бюджетном секторе. Надо не забивать себе голову, а принять как данность, что бюджетная классификация, она сложная и минфин по прежнему считает, что КОСГУ - это составная часть бюджетной классификации, хотя она показывает картинку шире. У минфина какая идея? Для пользователя важно получить максимум финансовой информации, а финансовая информация - это информация не только о финансах, она показывает как в денежном выражении всю жизнь финансового субъекта - активы и обязательства. Под финансами может пониматься не только собственно финансы как денежное средство, но и записанная в финансовой форме другая информация о финансовой жизни субъекта. Для наших скромных нужд - сдачи экзамена по ФП - достаточно понимать, что финансы - это денежные фонды, не все они государственные. Некоторые из них это фонды бюджетные - для них есть классификация. А то что на окончании классификации возникает отклонение, что классификация охватывает операции не только с денежными средствами - с этим остается только смириться. Потому что часть бюджетных средств инвестированы в Ценные бумаги, поэтому приходится учитывать операции не только с денежными средствами, но и с другими активами. Поскольку мы с вами в минфине не работаем. Может быть пока, может быть уже. Предлагает на этом не останавливаться. Главное - бюджетная классификация есть и есть подзаконники, где она регулируется очень детально и подробно.

Мы остановились в прошлый раз на вопросе о бюджетной системе. Она у нас трехэтажная или трехзвеннаяя:

1. Федеральный уровень

2. Уровень субъектов федерации

3. Местные бюджеты

Есть бюджетная система, а есть бюджетное устройство. Оно описывает, как соотносятся между собой элементы бюджетной системы. Дело в том, что внешне количество этажей может выглядеть одинаково. Если мы возьмем современный и союзный учебник, то мы увидим внешнее сходство:

• бюджет верхнего уровня - федеральный бюджет/бюджет СССР

• бюджет субъектов/бюджет союзных республик

• муниципальный уровень, а раньше - краев и областей.

Бюджетная система СССР и РФ отличаются как небо и земля, потому что в СССР был принцип единого государственного бюджета - все уровни бюджетной системы объединялись в единый государственный бюджет - это был закон. который включал в себя показатели всех нижестоящих бюджетов. По каждому принимался свой НПА - свой закон республиканский. Потом они консолидировались. Но если нынешний бюджет - это документы учета и статистики, то тогдашний консолидированный бюджет - это был вполне себе НПА. Юридически это означало: пока Верховный Совет СССР не проголосует за союзный бюджет, никто копеечки потратить не может, потому что все нижестоящие бюджеты по принципу матрешки включались по показателю в бюджет союза СССР. Для чего централизованная плановая экономика.

В РФ принцип единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов. У нас нет единства бюджета - федеральный бюджет не включает показатели субъекта федерации, не включает показатели местных бюджетов. Боже упаси. Каждый бюджет отдельный и самостоятельный. Каждый бюджет включает полноту бюджетных прав каждого уровня публичной власти. РФ самостоятельно изыскивает доходы и самостоятельно определяет направление расходов бюджетных средств. То же самое и с субъектами. Основы задаются федеральным законодательством БК РФ. Но конкретика - расходы, доходы устанавливает субъект федерации сам. Никто не вмешивается. Больше того, если в результате исполнения бюджета у субъекта останутся лишние деньги - никто в федеральный бюджет профицит изъять не сможет, то же самое на местном уровне. Муниципалитет определяет, откуда он берет деньги и как он их тратит. Разумеется, все это надо понимать не догматически, а диалектически, потому что самостоятельность в сфере бюджетных прав не надо возводить в абсолют.

Потому что все доходы и расходы во многом пред заданы всем остальным корпусом законодательства. Допустим, любой регион, любой субъект имеет право самостоятельно определять доходную часть бюджета. Они сами посчитают, сами проголосуют за эту цифру. Скажем так, они свободны в определении цифры, но не в определении источников. Но и в определении цифр они связаны объективной реальностью.

Совет Федерации должен откуда-то взять деньги, собрать налоги. Может ли он устанавливать свои налоги, какие заблагорассудится? Нет, конечно, потому что в НК дан исчерпывающий перечень региональных налогов. Поэтому регион может предлагать только из того налогового минимуму, который может предлагать НК. Он может минимум ограничить - взять и понизить ставки по региональным налогам. Но придумать дополнительные налоги нельзя. То что есть в ФЗ ограничивает регионы.

КС сказал, что это нормально. Самостоятельность - самостоятельностью, но единство экономического пространства важнее и разные налоги в разных регионах подорвут единство экономического пространства. Потому что по доходам регион не очень свободен.

Абсолютную цифру с потолка не нарисуешь, потому что ты знаешь, количество налогоплательщиков, зарегистрированных у тебя, примерно понимаешь, какие у них обороты, какие доходы и сумма налогов понятна становится. Если региональный продукт из года в год стабилен, то и региональные налоги при прежних налоговых ставках останется та же самая. Можно, конечно, обратиться к регулирующим доходам и попытаться часть доходов, которая централизуется в федеральный бюджет переключить на региональный уровень, но это же не будет делаться в отношении отдельно взятого региона.

Допустим акцизы делятся между субъектами и РФ. Кто открывал закон о фед бюджете, где как раз статьи о разных акцизах. Это делается для бюджетной системы целиком. Каждый субъект в отношении самого себя ничего сделать не может. Как РФ расщепить источник, так и будет от этого источника питаться. Поэтому самостоятельность бюджетов по доходам надо понимать не догматично. А мы самостоятельны, мы считаем их сами и определяем сами, но в тех рамках, которые определены НК. Приватизация да - если есть что-то ненужное. Но приватизация всегда спотыкается о закон кота матроскина: прежде. чем продать что-то ненужное, надо сначала купить что-нибудь ненужное. Преодолеть хакон смогли преодолеть только в Венесуэле, у них цикл в 25 лет. Приватизация/национализация - это уже слишком и не наш путь.

То же самое по расходам - публичная власть свободна абсолютно в определении расходования бюджетных средств, но это не очень получается, потому что есть законодательство, которое предписывает определенную бюджетную нагрузку, определенные социальные расходы. Поэтому в региональном бюджете хотим мы того или нет, но статьи расходов начинают вырисовываться сами собой - они пред заданы всем остальным законодательством, который говорит в регионах будем делать это, это и это. У меня такие вот полномочия и чтобы профинансировать эти полномочия надо предусмотреть денежки на это. Поэтому и здесь мы понимаем, что власть любого уровня, Будь то федеральная и региональная и местная, она и по расходам тоже связана остальным законодательством. Именно эту идею пытались передать авторы БК, когда пишут в ст. 6 про бюджетный обязательства и денежные обязательства. Помните, там пишется, что бюджетные обязательства они вытекают из законов международных договоров и просто договоров. Это как раз про это. Что налоги определены в налоговом законодательстве и ты не можешь произвольно управлять доходами бюджета. Так и расходы определены всем корпусом остального законодательства + еще теми договорами, которые долгосрочно успели заключать участники бюджетных отношений. Стал членом ВОЗ - плати взнос, если ты не Трамп, хочешь не хочешь, а плати. Членство в ООН - плати. Это в международных договорах.

Законы о социальных выплатах - про социальные расходы бюджета. Попрошу понять это диалектически. Не то, что корпус законодательства жестко связывает исполнительную законодательную власть при составлении бюджета, потому что какие бы замечательные законы не было. Но если мы сталкиваемся с кризисом и падением бюджетных поступление, некоторые расходы останутся непрофинансированными. Не смотря на весь приоритет гос расходов. В этом случае происходит - секвестр расходов. Другой вопрос, что благодаря очень качественной и бюджетной политике МинФина мы смотрим на секвестр, как на абстрактно теоретическое упражнение, которое хоть и описывается в учебниках, но мало чем нам грозит.

Текущий дефицит федерального бюджета, даже если он в моменте случается, не грозит абсолютно ничем, потому что:

1. есть недоиспользованные источники покрытия дефицита под названием - заимствования у РФ

России дадут в долг охотно, если не напрямую, то на кривую точно. Облигации разместить можно - это не проблема. Даже если предположить ситуацию, что дополнительные заимствования размещать нельзя. Остается

2. Фонд национального благосостояния, который призван служить заначкой на черный день. Чтобы проесть этот фонд, надо столкнуться с очень серьезным кризисом. Когда РФ с ним столкнулась в году 8-9, приходилось слышать вполне официальные расчеты, что где-то на 1.5 года хватит этих фондов резерввного и национального благосостояния. Так и тут. Один, два, три финансового года будут в запасе, даже если будут дополнительные бюджетные расходы.

Поэтому для нас секвестр - это абстракция. Право должно учитывать возможные сценарии, мы должны понимать, что бюджетный процесс построен не как автоматика. Не просто показатели из закона автоматически перекопируются в закон о бюджете. Есть пенсии и определенный размер об определении пенсии, значит, они все попадут в бюджет пенсионного фонда автоматически и ничего голосовать не надо. В нормальных условиях это так, когда денег хватает - это замечательно. Можно только обсуждать - увеличить пенсии или нет. А более неприятный сюжет - это когда денег не хватает, тогда приходится какие-то расходы скорректировать. То, что сейчас даже на горизонте нет такого события, это не значит, что его не бывает в принципе никогда. Поэтому, к бюджетной самостоятельности надо относиться всерьез - она действительно ограничена другим законодательством, расходы и доходы предзаданны всем остальным законодательством (в первую очередь). Но тем не менее, в случае тяжелых решений, эти решения будут приниматься самостоятельно.

Чтобы смягчить бремя самостоятельности бюджета, к самостоятельности еще прибавляется принцип единства бюджетной системы. В учебнике вы еще прочитаете описание того и другого принципа в цветах и красках. Но вообще-то, принцип единства системы, в основном, предполагает помощь между бюджетами. Предполагается широкая система межбюджетных отношений, помощь между разными уровнями бюджетной системы. То есть бюджеты самостоятельны, но не изолированы друг от друга. Бюджетная система представляет собой сообщающийся сосуд, но повторю, что механическое изъятие средств из одного бюджета в другой невозможно (федеральный бюджет не может просто взять и перераспределить средства нижестоящих бюджетов - нельзя, каждый бюджет - отдельный, самостоятельный).

В РФ довольно развиты межбюджетные отношения. И как-бы в противовес РФ я всегда приводил пример США, где была такая «ковбойская» система максимальной самостоятельности бюджета, потому что бюджет самого государства США - сам по себе, и бюджет отдельного штата - сам по себе. Долгое время считалось, что федерация не помогает штатам, штаты не помогают муниципалитетам, графствам и все любили приводить пример того, что даже некоторые графства обанкротились из-за недостатка денежных средств, как случилось с графством Ориндж в штате Калифорния.

Но так было до времен президентства Барака Обамы, потому что из-за развитых программ социальной поддержки получилось так, что отдельные штаты не могли уже нести социальную нагрузку самостоятельно, за счет своих налоговых поступлений и социальная программа федерального правительства США датирует отдельным штатам. И вот поэтому США стали немножечко похожи на нас. У них самостоятельность бюджетной системы немного компенсируется единством бюджетной системы, возможностью взаимопомощи между бюджетами разных уровней.

Проявлений единства бюджетной системы, на самом деле больше, чем только взаимопомощь, потому что базируется все это на: единой денежной единице, единых основах бюджетного законодательства (акты региональные и муниципальные не могут противоречить бюджетному кодексу) и базируется все это на единой бюджетной классификации. Бюджетная классификация - это то, что она едина, это создает техническую основу для того, чтобы возможен был переток средств между бюджетами разных уровней. Вообразите, как бы вы отдавали из федерального бюджета субсидии в региональные бюджеты, если бы эти средства по-разному учитывались - наверху и внизу, тогда бы отчетность была не читабельной (федеральные чиновники тогда бы не поняли отчетность субъекта федерации). А так, когда все кодируется одинаковыми цифрами, называется одинаково - очень удобно.

• Бюджеты сопоставимы между собой за разные периоды времени - ибо бюджетная классификация примерно одна.

• И бюджеты сопоставимы друг с другом в пространстве - так как разные регионы работают по примерно одинаковой бюджетной классификации.

Тут тоже есть конституционная тонкость, потому что доходы/расходы и тд строго говоря, каждый регион определяет для себя сам. Поэтому единый централизованный закон в бюджетной классификации невозможен. Но методические основы устанавливает Минфин. Основы по всей России одинаковы, поэтому цифровые коды бюджетной классификации будут везде одинаковые, за исключением того, что классифицировать бюджетную классификацию, разворачивать ее в глубь каждый регион будет сам по себе.

Межбюджетный классификации, вообще-то, бойтесь. Прочитайте в учебнике, что она из себя представляет, залезьте в подзаконники, потому что на экзамене вопрос о бюджетной классификации обычно заканчивается тройкой, в лучшем случае. Поэтому, где-нибудь поставьте себе значок опасности, ближе к экзамену посмотрите внимательно.

Раз есть единство бюджетной системы, есть межбюджетные отношения. Смысл межбюджетных отношений очень простой - страна большая и регионы разные, есть регионы побогаче, есть победнее. Где-то очень много населения, нефти и даже алмазов - а это означает, что социальная нагрузка на бюджет не велика, а доходная часть бюджета вполне себе пристойная. Есть некоторые регионы (не будем показывать пальцем), в которых зарегистрирована бОльшая часть крупных компаний РФ. Получается, что у Москвы большое население, но тем не менее, и доходная часть у нее не хромает - и Москва, может выступать регионом-донором, ей финансовая помощь не нужна.

А вот уже Московская область сталкивается с тем, что населения у нее много, а бюджетных поступлений сравнительно мало, потому что бОльшая часть крупного бизнеса зарегистрирована в Москве и корпоративный налог на прибыль достается в основном Московскому бюджету, отчасти и федеральному.

А еще есть такая странность технического плана, что наш с вами подоходный налог - федеральный, но платится он в региональный и местный бюджет. Он платится по идее там, где живет человек, но из-за того, что этот налог удерживается налоговыми агентами, для простоты администрирования сделали в свое время такое правило, что налог на доходы физ лиц отсылаются в тот региональный бюджет, в котором зарегистрирован налоговый агент. То есть московский работодатель - компания, у которой работают сотрудники москвичи и жители МО, будет платить за них подоходный налог исключительно в московский бюджет. Это приводит к определенным диспропорциям в уровне бюджетной обеспеченности.

РФ централизует в своем бюджете значительную часть налоговых поступлений. Есть регионы, которые тоже аккумулируют значительную часть налоговых поступлений, потому что на их территории либо зарегистрирован крупный бизнес, либо на их территории находятся крупные месторождения полезных ископаемых. Но при этом у них еще может быть мало населения, поэтому маленькая социальная нагрузка на бюджет. А есть регионы, где народу много - доходов мало. И для того, чтобы исправить эту ситуацию вводится механизм межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования. Смысл в том, чтобы в тех регионах, где много расходов туда подбросить денежки. Особого автоматизма, чтобы это сделать у нас нет, но есть определенный инструментарий, чтобы это сделать. На самом первичном уровне настройки межбюджетных отношений будет передача расходов между бюджетами. То есть, если гипотетически, мы видим, что какой-то уровень бюджетной системы не тянет нагрузку, то мы у нее какие-то расходы изымаем на тот уровень, где денежек побольше.

Условный пример: если будет понятно вдруг, что на муниципальном уровне тяжело финансировать детские садики и все детские сады закрылись, потому что денег нет, тогда уровень дошкольного детского образования поднимается на региональный/федеральный уровень и финансируется оттуда. То есть, забрали оттуда, где денег мало и подняли на уровень.

Чаще всего так никто не делает, потому что есть определенное распределение функций между уровнями публичной власти, и осуществлять межбюджетное регулирование передачи функций между уровнями - это означает слишком глубоко вторгаться в конституционные вопросы распределения полномочий. Допустим, нам покажется, что бремя военных расходов тяжеловато для российского федерального бюджета, ведь это же не значит, что мы можем расходы по финансированию военно-промышленного комплекса передать на региональный/муниципальный уровень - нет, ведь, мы же не будем вместо армии ополчение собирать и тд.

То есть, передача расходов между бюджетами, она конечно тоже случается, но она осуществляется вместе с передачей некоторых полномочий. А полномочия передавать одна сторона всегда не хочет.

Есть вариант регулирования посредством доходов. Вот если передача расходов - это скорее характерно для периода становления государства или для периода «турбулентности», когда РФ только осваивалась в новом для себя положении независимого федеративного государства, тогда да, на протяжении почти всех 90 х годов и после, шел процесс балансировки, когда пытались понять какой расход, с какого уровня желательно финансировать, где какие полномочия, где какие расходы.

Сейчас это более менее устоявшаяся система, которую ради сиюминутной регулировки межбюджетных отношений никто трогать, конечно, не должен. Передача доходов - более гибкий инструмент межбюджетного регулирования, но опять-таки, он не работает индивидуально в отношении того или иного бюджета, он работает для регулировки уровня бюджетной системы.

В теории есть закрепленные доходы бюджетов, а есть регулирующие доходы бюджетов. По действующему законодательству, это не так. По действующему законодательству нет разницы между закрепленными и регулирующими доходами, но от этого она никуда не делась. Есть доходы, которые гвоздиками прибиты к бюджету определенного уровня, они не перераспределяются ежегодно. Ну допустим, налог на добавленную стоимость, закреплен за федеральным бюджетом - это раз и навсегда прописано в бюджетном законодательстве, что налог на добавленную стоимость зачисляется по нормативу в 100 процентов в федеральный бюджет и каждый год этот вопрос не пересматривается. Или, например, налог на доход физических лиц - он отчасти закрепленный, потому что есть правило, что не менее 70% идет в региональные бюджеты. А остальные 30 - в муниципальные бюджеты.

Сам налог федеральный - его ставка устанавливается федеральным законодателем, а достаётся он - региональным и местным бюджетам. Закрепленный он или регулирующий? С одной стороны, есть вот это правило 70/30, если его не трогать, он так и будет работать как закрепленный доход: 70 - в региональный бюджет, а 30 - в муниципальный. Но никто не мешает на региональном уровне это соотношение изменять. И подоходный налог начинает превращаться в регулирующий, потому что субъект федерации может 70/30 изменить - и в большую, и в меньшую сторону. Это будет регулироваться ежегодно законом о бюджете соответствующего субъекта РФ.

Хороший пример регулирующих доходов - это акцизы. Их перераспределяют практически каждый год, немножечко двигают распределение этих налогов между разными бюджетами. Но опять таки, это ж не получится так, что для одного бюджета даете больше акцизов, для другого меньше - нет, это делается одинаково.

РФ и субъекты делят акцизы между собой, на между уровне, разные нормативы для разных субъектов устанавливать никто не будет, потому что - это будет нарушением принципа юридического равенства. Но иногда от юридического равенства нужно отклонится, потому что есть такая штука как бюджетная обеспеченность. Упрощенно ее можно понять как количество бюджетных средств на душу населения, И эта бюджетная обеспеченность в некоторых регионах хромает. Из СМИ вы наверное слышали, что есть регионы-дотационные (богатые), а есть регионы-доноры (менее богатые).

Если у какого-то субъекта РФ или МО не хватает денег на то, чтобы профинансировать все законы, предусмотренные законодательством (в том числе и федеральным). Куда ему бедному деваться? - Как вариант, можно и заимствовать, но кредитная нагрузка предполагает, что когда-то надо будет денежки отдавать. Чаще всего используется инструмент под названием «межбюджетный трансферт». Это передача средств на безвозвратной и безвозмездной основе - дотации, субсидии, субвенции и прочие межбюджетные трансферты, они в отличии, от кредитов, безвозмездны и безвозвратны - денежки, которые идут навсегда.

Дотации даются на покрытие бюджетного дефицита, в целом, они нужны для межбюджетного выравнивания в чистом виде. Разумеется, если муниципальный или региональный бюджет придумывает какие-то проекты, без которых он может обойтись, если у него бюджетный дефицит вызван дискреционными расходами (то есть теми, которые не заданы остальным законодательством), в этом случае, такой дефицит вряд ли будет покрываться из вышестоящего бюджета. Но если речь идет о дефиците, вызванном социальными причинами, когда надо исполнять социальное законодательство, а денег на это не хватает, тогда дотации в помощь.

Если на региональном или местном уровне реализуется какой-то интересный проект, допустим строится какой-то мост, который там нужен, дорога или стадион. То есть идет какой-то инфраструктурный проект, который в общем-то интересен и этому субъекту, и РФ, тогда применяется механизм субсидий. Субсидия – это финансирование, скорее, проектное. Если дотация покрывает бюджетный дефицит абстрактный и работает только для межбюджетного выравнивания, то субсидия – это скорее такое проектное финансирование, она предполагает софинансирование – совместное финансирование из бюджетов разных уровней какого-то расхода, который нужен всем.

Есть еще субвенции. Это такая штука, когда деньги идут вслед за полномочиями или обязанностями.

Мы начинали с передачи расходов между бюджетами, можно скинуть определенные обязанности или полномочия на нижестоящий уровень публичной власти и сказать «средства для покрытия этих расходов взыщите с себя сами». НК сейчас предполагает более гуманное регулирование – если какие-то полномочия, требующие расходов, передаются с одного уровня публичной власти на другой, то за этими полномочиями идут и деньги. То есть на реализацию этих полномочий выдаются субвенции. Допустим, РФ говорит, что определенные выплаты ветеранам должны быть, но при этом администрирование выплат мы передаем на уровень субъектов РФ, тк там понятнее, что происходит. Тогда вслед за такой передачей полномочий должны идти субвенции.

Так что дотация покрывает дефицит нижестоящего бюджета за счет вышестоящего, субсидия – нужна на софинансирование какого-то проекта, а субвенция идет на финансирование каких-то полномочий, переданных соответствующему публично-правовому субъекту.

В случае же если этих трех инструментов не хватит, предусмотрено еще проще, - межбюджетный трансферт. Предоставляется в случае, когда нужна максимальная гибкость. Допустим, есть какой-то проект, который надо профинансировать. Регион – не может, значит, механизм субсидий не получится – денег нет; дотации тоже не подойдут, так как средства идут на проект целевой, не на покрытие дефицита. Тогда у нас есть межбюджетный трансферт. Он похож на дотацию, тк нет софинансирования из бюджета, принимающего платеж, и похож на субсидию, тк финансирование будет целевым. Договорились, что тогда будет такой инструмент как межбюджетный трансферт, на практике широко используется.

Вся эта картинка на практике дополняется гос. заимствованиями. Если у какого-то региона возникает бюджетный дефицит (на уровне планирования или уже исполнения бюджета), с ним надо что-то делать. Самый простой способ разобраться с этим – заимствования. В этом случае надо будет принять поправки к бюджету, чтобы эти заимствования предусмотреть, но проблемы здесь казалось бы нет. Регионы и муниципалитеты очень широко заимствуют деньги. Заимствования в основном идут в банковском секторе, привлекается банковский кредит, и накапливается закредитованность регионов и муниципалитетов.

С точки зрения РФ это предельно негативный процесс, тк если какой-то субъект РФ или муниципалитет окажется в состоянии банкротства, то есть окажется неспособен выполнять свои обязательства, то мы упремся в то, что юридически его банкротство невозможно. И что с ним делать? Это значит, что впрягается РФ, дает дотацию и покрывает эту задолженность за счет федерального бюджета. Получается, что в бюджетной системе нижестоящие бюджеты начинают работать как такие насосы, неконтролируемо выкачивающие деньги из вышестоящего бюджета. Может произойти, что регионы ведут безответственную бюджетную политику, они накапливают расходы, кредиты, возникает этот долговой навес, разорится они не могут. Эти долги не будут списаны, значит, рано или поздно они образуют долг РФ. Тем самым РФ столкнется с тем, что у нее возникли расходы помимо ее воли.

Убить право на самостоятельный бюджет нельзя, тк это будет уже не федерализм, а унитарное государство. Выходов из этого неприятного положения два.

Первый – покуда экономика растет, хоть и небольшими темпами, регионам и муниципалитетам денег хватает, и проблема закредитованности не стоит очень остро. Плюс рыночной экономики.

Второй – бюджетный кредит, посредством которого мы делаем ситуацию управляемой. Одно дело, когда регионы и муниципалитеты без ведома РФ осуществляют заимствования, другой вариант – сказать им, чтобы со своими займами они шли не на рынок, а к РФ (сразу идти к «маме»). РФ выделяет бюджетные кредиты. В этом случае ситуация более прозрачна. Тк РФ сразу видит объем задолженности и какого она качества. Сейчас такой способ восполнения денежных ресурсов бюджетов используется все чаще. Один из аспектов бюджетной политики такой, что ориентир взят не на заимствования с рынка, а на покрытие дефицита за счет кредита из вышестоящих бюджетов.

Кредит лучше, чем дотация, тк он дисциплинирует получателя (он понимает, что это непросто «деньги с неба»).

Бюджетный процесс

Дело в том, что финансовое право в общем-то роскошно живет - многие отрасли обходятся без процессуальных норм, в некоторых отраслях процесс отдельно, материальное право отдельно. А у нас бюджетное право может позволить себе такое разделение (в налоговом же – нет), тк оно регулирует самый центр работы системы разделения властей – делят деньги, это ключевой вопрос. Если этот дележ не внести в процессуальные рынки, он будет носить безобразный характер. Для этого и нужен бюджетный процесс. Поэтому в законе прописывается не только материальное право, но и то, в какой последовательности шагов это право можно реализовать.

Таким образом, бюджетный процесс - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Не всегда понятно, какая норма материальная, какая процессуальная, но в этом и есть искусство…

Что касается регулирования бюджетного процесса, многие начинающие консультанты видят какой-то вопрос и думают, что сейчас легко и быстро посмотрят БК РФ и все. А нет – нужно все умножать на количество субъектов РФ, а некоторых случаях - и на количество муниципалитетов. Как и материальное право регулируется на 3-х уровнях (бюджетов), так и процесс. Процесс в каждом субъекте и муниципалитете регулируется по-своему, БК для них просто задает определенную рамку. Поэтому бывает, что какой-то бюджетный вопрос требует анализа всего законодательства – как федерального, так и субъектов. И поэтому решаемый вопрос может затянуться на год.

Если вы прочитаете Постановление Правительства «О порядке предоставления субсидий», будьте готовы, что региональные акты будут совпадать буква в букву, однако где-то будет скрыт нюансик, на котором вы погорите. Поэтому помните о 3-х уровнях регулирования.

Главное, что надо понимать про бюджетный процесс - никто не получит никаких денег пока они не будут предусмотрены в бюджете. А попасть в бюджет они могут только в процедуре бюджетного процесса. К нам регулярно прибегают воодушевленные коммерсанты, которым пообещали бюджетное финансирование от губернатора в ноябре месяце. Их придется огорчить – к ноябрю бюджет уже сверстан, исполнен и тд. – поздно. Поэтому им остается только вносится в проект нового бюджета на следующий год, а к ноябрю месяцу он уже скорее всего и проголосован и принят. Поэтому задачка становится нетривиальной.

Лекция 7. (18.10.21). Группа 4. Бюджетные расходы.

“Если вам нужно доказательство существования темной материи, то учебник финансового права она и есть” (с)

Как вы помните с прошлой лекции, в бюджетном процессе есть пять стадий:

1. составление бюджета

2. рассмотрение проекта бюджета

3. утверждение бюджета

4. исполнение бюджета

5. отчет об исполнении бюджета

4 стадия - самая туманная и самая важная. По ней мы договорились об одной большой оговорке - на самом деле в этой стадии очень мало процессуальной формы, потому что это практическая стадия, когда надо собрать все доходы и осуществить все расходы. Делается это лишь в малой степени в процессуальной форме. В основном это практическая, техническая работы. Например, заключение соглашения между министерством и получателем субсидий разве обличено в процессуальную форму? Конечно нет. Есть определенные формальности, но это не та зримая процессуальная форма.

На этот момент в свое время обратили внимание специалисты, в частности проф. Худяков. Был предложен выход в сфере “абстрактной схоластики”. Мы говорим, что в момент исполнения бюджета процессуальную форму носит не само исполнение, а организация исполнения бюджета. Потому надо говорить не про стадию исполнения бюджета, а про стадию организации исполнения бюджета, тогда все встанет на свои места. В процессуальную форму облечена только работа на “верхнем этаже”, т.е. доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях, утверждение смет, формирование сводной бюджетной росписи и т.д. Все остальное - уже не процессуальное, а техническое исполнение.

Но, помимо доходных, есть же еще и расходные операции по бюджетам. По принципу симметрии (которого нет, но который очень нравится Хаменушко), у нас тоже самое, что происходит с доходами, должно происходить и расходами. Верхний этаж - процессуальный, регулируется бюджетным кодексом, нижний - регулируется какой-нибудь подотраслью. По доходам регулируется налоговым правом, по расходам - “институт бюджетных расходов”. Принцип симметрии требует, чтобы такой институт в ФП сформировался и по подробности правового регулирования ни в чем не уступал бы налоговому. Вот есть подоходный налог, который подробно расписан в гл. 23 НК РФ, и есть институт предоставления субсидий, который выглядит не очень солидно, т.к. каждый регулирующий его подзаконный НПА живет своей жизнью. Общий вектор этого института задают две скупые статьи в БК: ст. 78 и 78.1. Поэтому масштабному институту доходов по налогам должен соответствовать масштабный институт по расходам.

То есть, еще раз, есть материальное бюджетное право и бюджетный процесс. В бюджетном процессе есть планирование бюджета, но дальше как это делается - регулируется отдельными подотраслями или институтами ФП. Если быть совсем педантичными, то, наверное, нет института налогового права, т.к. он чуть пошире - институт публичных доходов. Но т.к. он в большинстве состоит из налогов, то мы его зовем налоговым правом. И ему корреспондирует институт публичных расходов.

Расход - выбытие бюджетных средств. Глобально поделим расходы на 2 категории:

• бюджетные ассигнования - выделяются безвозмездно и безвозвратно

• бюджетные кредиты - предоставляются на возвратной и платной основе.

Если посмотреть на это глазами не конституционалистов, а глазами финансистов, то можно сказать, что бюджетные кредиты - более перспективная история для государства. Потому что государство отдает деньги на время. Но вот беда: государство - не банк. Хаменушко предлагает поверить А. Смиту, который сказал, что государство совершает непроизводственные расходы. Если у вас есть компания, то вы вкладываете деньги на развитие деятельности предприятия. Что делает государство? Оно, в представлении классической политэкономии, продукта не производит. Государство заплатило деньги армии, которая выполняет функцию, но армия не производит нового продукта. Государство заплатило судье, но судья не производит продукта. Да, сейчас многие современные экономисты скажут, что “нет, это общественно-полезные услуги, их надо засчитывать в ВВП, это тоже своего рода продукт”, но в идее А. Смита своя грубая правда, что от функционирования госорганов больше денег на становится (только не надо воспринимать это так, будто их работа бесполезна). Надо понимать, что без этих институтов экономическая деятельность невозможна.

Это означает, что финансировать с помощью кредитов на возвратной и платной основе государственный аппарат не сможет. Потому что у него нет источника для возврата кредитов, он не занимается производством продукта, не создает деньги. Основным способом предоставления бюджетных средств будут бюджетные ассигнования. В старых учебниках можно встретить следующую терминологию: получатели бюджетных средств получают кредиты, предусмотренные законом о бюджете. Всегда по контексту надо смотреть это кредит или кредит. Дело в том, что в прежние времена кредитом называлось вообще любое предоставление иных средств, нежели наличных. Было представление о том, что деньги могут быть только наличные, соответственно когда открывался счет, где использовались не наличные средства, такая операция называлась кредитом.

Тем не менее, бюджетные кредиты могут быть. Дело в том, что сейчас государства взяли на себя всевозможные социальные и регуляторные обязательства, т.е. сейчас государство пытается еще и выполнять социальные функции, которые раньше выполняли общины. Государство также пробует активно вмешиваться в экономическую деятельность, регулировать экономику или, как любят говорить, “восполнять провалы рынка”. Т.е. некоторые виды деятельности, приносящие доход, могут финансироваться государством. Почему то все чаще такой деятельностью становится сельскохозяйственная деятельность.

Мы понимаем, что сельское хозяйство производит продукт, у него есть доход и прибыль, у них есть источник для возврата кредита. То есть если им ссудить капитал, то он вернётся с прибыли. У них есть источник для возврата кредита и для оплаты процентов, поэтому оказывать финансовую помощь экономике, экономическим субъектам не госсектора вполне себе можно с помощью бюджетных кредитов. (Можно, но не всегда нужно).

Но иногда прозрачнее прибегнуть к субсидированию, а кредит всё-таки оставить банковскому сектору, потому что государстве не банк, у него огромное количество других функций. А банковская деятельность - специфический вид бизнеса, связанный с оценкой риска заемщика. А из госчиновников плохие бизнесмены не потому что они плохие и у них не хватает ума, а потому что они работают немного в других условиях. Банк рискует деньгами своими и от части вкладчиков, а государство рискует народными деньгами. Поэтому всякий добросовестный гос чиновник чувствует этот груз ответственности, ему тяжелее принимать на себя риски и это ведь решение не связано чисто с бизнесом. Если бы та или иная компания могла легко получить кредит в банке, то она бы не пошла в госсектор за бюджетным кредитом. Ведь помимо денег компания получит и контроль многочисленных органов финансового контроля государства. Получается, что чиновнику сложно принимать риск, ведь он рискует деньгами народа/публичной власти (если что, с него шкуру спустят), а с другой стороны он поневоле принимает повышенный риск, ведь те, кто приходит за бюджетном субсидированием это те, кто не может получить кредит в банке (причины - высокорисковая отрасль; банки считают эту отрасль безнадежной; рынок отторгает эту отрасль, либо они жулики, либо рынок еще не понял перспектив данной отрасли).

Есть абстрактная категория государства, а есть конкретные люди, которые его воплощают. Это такие же люди, с таким же уровнем интеллекта, а принимать решение им предстоит сверхчеловеческие. Поэтому чтобы бюджетный кредит работал хорошо, он требует забыть о человеке и найти сверхчеловека, который будет сидеть на раздаче различных кредитов. Поэтому при всей заманчивости бюджетных кредитов, законодатель пытается ограничить сверху их применения.

Базис диктует определенное построение надстройки, мы при всем желании не выстроим расходование бюджета вокруг финансирования на возвратной платной основе. То есть нельзя сделать так, чтобы вот эти 20 трлн рублей федерального бюджета потом вернулись бы с процентами - нет, увы. Единственный способ израсходовать 20 трлн рублей федерального бюджеты, это раздать эти деньги безвозмездно и безвозвратно, но с условием о целевом их использовании. Но маленький кусочек от них все же может выделяться на возвратной платной основе, со всеми вышеперечисленными оговорками.

Нельзя путать бюджетный кредит с государственным кредитом. На следующих лекциях обсудим. Бюджетный кредит - это когда государство кредитор, когда государство даёт деньги; это расход, при котором денег в бюджете становится меньше. Государственный кредит - это отношения, в которых государство заемщик; это способ получения средств в бюджет, от работы госкредита денег в бюджете становится больше, хотя это не совсем доход, это привлечение средств, обремененные обязательством потом их вернуть; это поступление актива, уравновешенное возникновением пассива. Почему и там и там «кредит»? Так исторически не очень удачно сложилась терминология. Это два разных понятия - привлечение и расходование денег. Они регулируются разными институтами. Их нельзя смешивать.

Государственные гарантии

Их непонятно куда отнести, поэтому отношения, связанные с предоставлением госгарантий механически пристегнуто к гос кредиту. Потому что смысл один и тот же: государство может дать деньги само, а может сказать банку дать деньги на какой-нибудь кредит, в котором государство будет выступать гарантом (в случае чего, государство заплатит вместо заемщика банку). В этом случае государства не тратит ни копейки казенных денег, кредит выдает банк на обычных коммерческих условиях. Но может быть ему легче дать такой кредит, потому что по этому кредиту риск становится нулевым - само государство приняло на себя риск. Кончается это всё как правило тем, что заемщик, который не смог получить кредит на рыночных условиях, не может рассчитаться с банком, и государству приходится по госгарантии платить. То есть у государства возникает обязательство, правда условное - оно то от будет исполняться, то от не будет. И это обязательство на всякий случай считается в составе госдолга. Поскольку итог - рост госдолга, то госкредит и госгарантии регулируются одинаково, одним правовым институтом.

Вывод: методов расходования бюджета всего два. Ассигнования и кредитования. Бюджетные ассигнования безвозмездно и безвозвратно. Бюджетные кредиты на возвратной платной основе.

Бюджетные расходы можно классифицировать очень разнообразно, минимум по 5 основаниям.

1) по уровню власти. Сколько уровней власти, столько и расходов

2) по ведомственному принципу. Каждый расход чей-то, не будет статьи расходов «финансирование образования», эта статья будет закреплена за определенным ведомством, и не за одним. Получается эта статья разделится на три расхода - разными ступенями образования занимаются разные ведомства. Это объясняет почему в бюджетной классификации классификация бюджетных расходов предполагает кусочек кода, который связан с ведомственной классификацией расходов.

3) функциональный принцип. У расходов нет одной бюджетной классификации, с точки зрения кодирования она выглядит как один длинный код, как ДНК такая, но на самом деле в этом коде несколько кусочков. Один код отвечает за соотнесение расходов с ведомством, другой соотносит расход с функцией государства (образование, военное финансирование, финансирование экономики и др).

Для электронной обработки данных все это шифруется применительно к каждому расходу в коде расходы по бюджетной классификации.

4) И дополнительно каждый расход шифруется еще и с точки зрения экономического содержания этого расхода - на что он идёт. Экономический принцип. Раньше назвался принцип экономической классификации расходов. В старых учебниках простая версия: доходы классифицируются по источником доходов - налоговые, неналоговые. А расходы классифицируются по трем направлениям бюджетной классификации: ведомственные, функциональная, экономическая. Сейчас всё тоже самое, но чуть более усложненное и они так больше не называются. Но по сути своей они остались прежними.

Вот этот длинный, как червяк, код бюджетной классификации с 20+ цифрами содержит в себе кусочки кода, которые связаны с ведомством, функцией и экономическим наполнением расходов. Что такое экономическое наполнение расходов? Допустим, Минобразованию выделяются деньги на образование, но внутри этих денег сидят деньги на з/п, на поощрения и премирования, на текущий ремонт зданий и сооружений, на новое капитальное строительство. Все эти рубрики мы описываем с точки зрения хозяйственной деятельности, экономического содержания - на что именно пойдут эти расходы. Это похоже на модифицированную версию бухучёта, только без двойной записи.

Каждая денежка, предусмотренная в бюджете как расход, может быть прокодирована по ведомству, по функции государства, по экономическому содержанию и по госугупу.

Другой вопрос, что на уровне федерального бюджета как закона, или на уровне регионального бюджета как закона субъекта, или на уровне местного бюджета как финансового плана МСУ мы увидим классификации только ведомственные и функциональные. Госгу возникает уже на уровне смет и того, что заменяет сметы автономными бюджетными учреждениями. То есть госгу возникает на уровне смет, бюджетных росписей и смежных бюджетных росписей. Для высшего уровня бюджетной отчетности такая классификация не нужна, это избыточная информация.

Расходы можно поделить по степени связанности: связанные и дескрипторные.

Очень трудно и не нужно выдумывать какой-то расход. Как правило, все расходы предзаданны всем остальным корпусом законодательства и предзаданны всей остальной деятельностью публичной власти. Отсюда и идея о бюджетном кодексе, что есть публичные обязательства, публичные нормативные обязательства, расходные обязательства и бюджетные обязательства. Идея очень простая. Откуда берётся публичное обязательство? Как правило оно возникает из закона. Если государство говорит, что по законодательству о пенсионерах (например), пенсионеры имеют право на бесплатный проезд в общественном транспорте, значит государство обязалось компенсировать транспортным организациям выпадающий доход. Это справедливо, ведь если бы не было компенсации государства, то это означало бы, что государство дает льготу за чужой счёт. Так возникают публичные обязательства.

Итак, публичные обязательства могут возникнуть из закона, но они могут возникнуть и из договора. Например, Вуз строит новый корпус за 1 фин год стройку не профинансируешь. А контракт на строительство заключен, его надо исполнять. Строители сдают объемы работ, им надо платить. Так, публичное обязательство возникает из контракта. Есть структура, которая финансируется из бюджета, у этой структуры долгосрочный контракт и он постоянно сталкивает нас с реальностью. Он говорит, что этот расход уже есть и его нужно профинансировать.

Но как быть, если обязательство есть, а денег нет? Тут очень много ответов, и один хуже другого. Если такая ситуация сложилась, то значит публичное обязательство не будет профинансировано, не будет исполнено. (Это самурайский вариант ответа, самурайское бюджетное право). С точки зрения финансовой дисциплины этот ответ, наверно, самый правильный. Но с точки зрения жизни это самый неправильный ответ. (Нельзя отключать аппараты ивл, если нечем платить за электричество).

Поэтому другой вариант ответа на данный вопрос: публичные обязательства будут профинансированы за счет бюджетного дефицита. То есть мы хладнокровно закладываем в бюджете те расходы, на которых нет доходов; возникает бюджетный дефицит; разница покрывается за счет заимствований. Ну тут естественно одновременно нужно поднять лимиты гос долга. И финансируем дефицитом и заимствованиями (это две стороны одной монеты).

Ещё один вариант: если заимствовать по каким-то причинам тяжело, например фин кризис. Тогда можно финансировать за счет денежной эмиссии. Тут напрямую нельзя, но на кривую так все финансируют. В большинстве стран запрещено покрывать бюджетный дефицит прямыми заимствованиями у государственного банка, у федеральной резервной системы. Но никто не запрещает размещать на рынке гособлигации и наблюдать не без удовольствия, как ЦБ эти облигации покупает. В этом случае дефицит покрывается за счет эмиссии, но через два шага: выпуск облигаций, заимствование за счет ЦБ. Именно так сейчас финансируется бюджетный дефицит США.

46:00

Он отчасти финансируется из заимствований на открытом рынке отчасти за счёт того, что Федеральный резерв скупает новые выпуски облигаций то есть просто печатает деньги. Вот так публичные обязательства перед заданы законами, договорами, международными договорами. Вступили в ООН и хочешь/не хочешь взносы плати. Немного эту проблему “обязательства есть, а денег нет” подсвечивает разница между публичными обязательствами и публичными нормативными обязательствами.

Публичные нормативные, если я правильно понимаю логику кодекса, то это обязательства, которые перед гражданами. Вроде бы все обязательства равны, но некоторые ровнее, некоторые важнее государства. Но дальше в законодательстве эта идея никак не развита. Нельзя сказать, что если публичное нормативное обязательство , то расходы по нему не будет секвестированы. НЕТ! Все в одной лодке. Либо все профинансированы, либо никто не профинансирован.

Из публичных обязательств возникает расходное обязательство, но это естественно. Если ты обязался что-то делать, то неси соответствующие расходы. Расходные обязательства предусмотрены в бюджете на очередной финансовый год тоже бюджетное обязательство. Соответственно мы добрались до ГК - ура товарищи. Коль скоро есть бюджетное обязательство им отвечает денежное обязательство, принятое на себя получателем бюджетных средств. Что на человеческом языке значит, что если тебе дали бюджетные ассигнования ты можешь заключать договоры, можешь платить за свет, но тебе никто не даст мешочек с золотом на эти расходы. Тебе просто говорят по твоему лицевому счету в федеральном казначействе записана определенная сумма бюджетных ассигнований. Ты заключаешь договоры со своими поставщиками, трудовые договоры со своими работниками и по ним заплатит федеральное казначейство, то есть по твоим обязательствам заплатят из тех денег, которые условно выделены за тобой , что выглядит как зачисление средств на лицевой счет федерального казначейства.

Тут надо понимать такую условность - если раньше бюджет исполнялся живыми деньгами в 19 веке, то сейчас никто так не делает. Поэтому ,за исключением редких случаев движения наличных средств, на выплату командировочных, зарплаты в большинство своем кассовое исполнение идёт в безналичной форме, а это значит, что для получателя бюджетных средств живыми деньгами ничего не получает. Что такое лицевой счет получателя бюджетных средств федерального казначейства? ЛС представляет собой соб счёт (?) на едином счёте федерального бюджета/регионального бюджета.

Представьте себя в роли руководителя какой-то бюджетной организации , допустим бюджетного учреждения. Чтобы получить доступ к бюджетному финансированию вы открываете счёт не в банке, а в ближайшем отделении федерального казначейства. Федеральное казначейство открывает счёт как бы вам, но это не совсем ваш счёт. Вот если ваш счёт в банке, то он ваш. Да я понимаю, что с точки зрения ГП можно дискутировать чьи это деньги, всё-таки с точки вещного права это деньги банка, а у вас обязательственное требование. Но тем не менее это ваши деньги, банк их по факту может “съесть”, но большому счёту не может. В случае чего на эти деньги можно обратить взыскание и т.д и т.п.

А вот деньги на счете федерального казначейства не совсем ваши и не совсем деньги. Потому что лицевой счёт в федеральном казначействе это всего лицо соб счёт на едином счете соответствующего бюджета и на нем учтены деньги бюджета. Всё что вы можете это предоставлять казначейству платежные документы, казначейство будет сверять с росписью. Если назначение платежа соответствует тому, что в росписи , то вам казначейство разрешит эту операцию. Она за вас вашему поставщику заплатит деньги. Исполнит ваше денежное обязательство за счёт бюджетных средств. Это не совсем деньги, потому что их можно потратить только целевым образом. Деньги на счете в банке это универсальное средство платежей.

Дальше злой вопрос. Если лицо, у которого есть ЛС в федеральном казначействе задолжало по операциям не связанным с бюджетным ассигнованиям, допустим налогов не доплатило. Можно ли обратить взыскание на ЛС? - Ответ убил “Черт его знает”. По большому счету обратить взыскание можно, но только в судебном порядке. То есть это с одной стороны не совсем деньги, это именно финансирование зарезервированное за получателем средств на определенные нужды, но при некоторых неблагоприятных ситуациях - да это финансирование может быть съедено вот таким способом. Допустим у некого ВУЗа случилась недоимка налога и нет источника для его погашения. Может ли быть взыскание обращенное на бюджетное финансирование? Ну боюсь ответ будет утвердительный. И этот вуз не сможет тогда профинансировать исполнение своего государственного задания. Я бы не сказал, что это очень красивое правовое регулирование, но это скорее моментальный снимок того, как оно есть по состоянию на сегодняшний день.

Это одна из неразрешимых загадок. Это ситуация, когда гражданское право входит в некое противоречие с бюджетным правом. И как справедливо устранить это противоречие никто не знает. То есть там где публичное обязательство становятся расходными потом бюджетными, а потом денежными - они рано или поздно становятся денежными. Мы с удивлением встречаемся с гражданским кодексом. Мы говорим “Ой, мы то думали, что мы в бюджетном праве предоставлены самим себе, а оказывается здесь есть ещё и гражданское право”. Начали за здравие , с очень понятной вещи - есть пред заданные расходы. Закончили за упокой - наши расходы

1. предзаданы всем остальным корпусом законодательства

2. они в бюджете прописаны как целевые

3. казначейство следит за их целевым расходованием

4. но если у нас на конечности схемы ЮР лицо должник каким-то третьим совершенно вещам, то бюджетные средства могут быть совершенно законно съедены. На них может быть обращено взыскание пусть и с определенными оговорками.

Вот эта табличка (вставить табличку) про бюджетные ассигнования и бюджетные кредиты. Про бюджетные кредиты забыли это отдельная большая тема, когда в МинФин устроитесь работать вернетесь к ней. А вот бюджетные ассигнования нужно разобрать. Вот здесь практически все бюджетные ассигнования. Давайте разбираться.

Бюджетные ассигнования (таблички нет, нашел в старых лекция)

1) Бюджетные субсидии ФЛ и ЮЛ в негосударственном секторе. Это ради общественно-значимых целей, обычно связано с архаикой – ЖКХ, ЖД, СХ. Необходимы отчеты.

2) Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения.

3) Межбюджетные трансферты

4) Бюджетные инвестиции ЮЛ в негосударственном секторе (больше связаны с обновлением, модернизацией) + возмездный характер (обычно, в обмен на акции и доли в капитале).

5) Бюджетные ассигнования на оказание государственных и муниципальных услуг (ведомства, учреждения, министерства)

6) Прочее (Когда БК РФ не делает интерфейс между бюджетом и получателем) + взносы в Международные организации, в МВФ, МБРР + плата за причиненный государством ущерб + обслуживание государственного долга.

Бюджетные ассигнования на оказание государственных и муниципальных услуг.