Направление финансового контроля.

Есть некая деятельность, направленная на соблюдение законности в финансовый сфере и на обеспечение эффективности финансовой деятельности. Есть некая работа, которая делается в сфере финансов вообще и есть ее публично-правовая составляющая, которая ведется в интересах финансовой деятельности государства в связи с финансовой деятельностью государства, которая будет образовывать для нас государственный финансовый контроль. Она неоднородна. Понятно, что работа с налогоплательщиком будет отличаться от работы с получателем бюджетных средств, будет разная отчетность, разные приемы и способы проверки.

Но одно дело приемы, которые нужны, чтобы выявить: прячете вы доходы или не прячете от налогообложения, а другое дело приемы гораздо более простые, которые нужны, чтобы выявить: разворовываются казенные деньги или нет.

Это означает, что каждому направлению финансового контроля будет соответствовать специфика контрольной деятельности. Что нет единого финансового контроля. Что есть определенное направление, которое примерно соответствует институтам финансового права. Помните это ядерная модель – если есть БП, то отношения по поводу бюджета неизбежно генерируют контрольные отношения по поводу бюджет. Если где-то собирают налоги – то этим отношениям несомненно корреспондирует налоговый контроль. Если где-то собирают деньги в бюджет, то несомненно будут чиновники которые с помощью специальных приемов и способов будут следить, чтобы налогоплательщики от этой обязанности не уклонялись.

Поэтому есть несколько направлений финансового контроля. В теоретическом плане, если вы видите вопрос в билете, вы смело рапортуете, что направление финансового контроля:

• бюджетный контроль,

• налоговый,

• валютный,

• банковский надзор

• и надзор за другими институтами финансовой системы.

И вы видите, что у нас как бы набор и смелость наших утверждений угасает по мере того как мы продвигаемся от ядра к периферии, потому что не совсем понятно, что здесь на периферии, это уже государственный финансовый контроль или не совсем он. То что государственный контроль это несомненно, а вот финансовый он или нет? Связан с финансовой деятельностью государства или нет? По мере продвижения от центра к периферии его связь с финансами ослабевает, но все равно по моему мнению это финансовый контроль. По базисной причине – контрольная функция финансов.

И это дает нам основание для вот этого смелого утверждения, что финансовый контроль – институт общей части финансового права. То есть для всей этой картинки, для всей этой ядерной модели финансового права правила контроля будут одинаковые.

Скажем так в идеальном мире правила контроля и процедуры были бы абсолютно одинаковы. Они бы не только подчинялись единым принципам, но были бы и процессуально одинаковыми. Одинаковые сроки проверок, одинаковый порядок назначения проверок, одинаковый набор контрольных действий, доступных проверяющим, одинаковая форма акта о проверке, одинаковая представление возражения и тд.

То есть вся процедура контроля была бы одинаковая. Почему? Если у нас деятельность в базисе своем одна и та же, то это просто работает контрольная функция финансов. Значит и надстроечные элементы должны быть одинаковые, ну может быть с незначительными отличиями, потому что где-то нужно подстроиться под специфику. То есть не все приемы, которые нужны в налоговом контроле нужны в бюджетном и наоборот. И тд. Но процессуальная оболочка должна быть единой.

Вот смысл этого абстрактно-теоретического утверждения: финансовый контроль – институт общей части финансового права – абстрактно, да. А смысл касается нашей шкуры, потому что когда мы попадаем в руки проверяющих, мы хотя бы должны понимать в какой процедуре они работают. И эта процедура должна быть одинакова всегда. Чтобы каждый понимал. Что его ждет и как защищаться. И чтобы проверяющие знали, что они должны делать и какие они будут встречать тактические приемы защиты и как отстраивать свою деятельность. Как в уголовном процессе – каждый знает что делать. Это идеализм.

Разумеется во всех направлениях контроля пока что процветает, я бы не хотел сказать анархия, но процветает абсолютная разнообразие в регулировании процедурных и процессуальных аспектов. Мы даже не можем сказать процесс или процедура, не говоря о том, чтобы привести их к общему знаменателю. Поэтому здесь вы мне одновременно и верьте и нет. Идеалистическая цель – финансовый контроль по всему направлению гармонизируется и производится в идеале по одинаковым правилам. Конкретно исторические проявления сейчас таковы, что даже в рамках одного направления финансовые ведомства проверять вас будут по разному.

Я вот занимаюсь как хобби валютным контролем и должен сказать, что валютный контроль, один и тот же валютный контроль, принципиально отличается по своим процедурным характеристикам будет отличаться в зависимости от того, кто его ведет. По идее так не должно быть. Если это контроль уполномоченного банка – один набор приемов и способов, если это контроль таможни другой набор, сильно пошире. Если это валютный контроль со стороны налоговых органов – третий набор приемов и способов.

Причем результаты своих проверочных действий они оформляют по разному, правовые последствия разные. Хорошо хотя бы к ответственности потом привлекают по одному и тому же КоАП. Так тоже было не всегда. Я еще застал период, когда таможня привлекала за одно и то же по своим составам, А росфиннадзор по другим составам.

Тем не менее теория хоть и расходятся иногда со здравым смыслом, но потихоньку они побеждают и порядку становится больше. Процедура потихоньку имеет явную тенденцию к стандартизации и гармонизации.

На практике это может означать вот что. Допустим пошли вы работать юристом и привыкли, что со стороны публичного права вам чаще всего прилетает вопрос по взаимоотношениям с налоговой инспекцией и вы уже привыкли к благостной картине мира, что налоговая инспекция проводит проверки. Результат проверки – акт. Он вам торжественно вручается. Еще за вами побегают, чтобы этот акт вручить, проследят вы точно его получили. Теперь у вас 1 месяц на возражение, вы пишите возражение, его в вашем присутствии послушают, ваши аргументы выслушают. Если ваши аргументы весомы, это акт дополнительных мероприятий налогового контроля. Потом дополнительное возражение, дополнительное рассмотрение и только потом решение. Оно еще не очень быстро исполняется, не сразу вступает в законную силу.

К чему я клоню, что есть дальнейшим образом регламентированная в НК процедура контроля. Я бы даже не побоялся употребить здесь слово процесс – то есть контрольная деятельность налоговых органов в отношении налогоплательщика облечена в процессуальный характер. Действия совершается не абы как не произвольно, их форма их время регламентированы налоговым законодательством. И вы привыкнув к этой благостной картине мира живете живете и тут та же самая налоговая приходит к вам в ином модусе. В модусе валютного контроля и начинает проверять валютное законодательство экономических сделок.

Сначала все похоже, просто иная форма требования документов. Вы ждете акт, а потом вам звонят из налоговой и говорят, мы вас завтра ждем. В смысле? Ну ждем протокольчик подписывать. Проверку провели, все выявили, завтра вы приезжаете подписываете протокольчик. Мы вас сразу штрафуем. Штраф всего лишь 100% от выявленного нарушения. Завтра приедете и все узнаете. Главное, чтобы у вас доверенность была, а лучше гендиректора с собой возьмите.

Вы перескакивает туда и только вот тут вот на рассмотрении узнаете в чем вашу организацию обвиняют. У вас есть примерно 60 сек на то, чтобы сориентироваться и понять есть у вас что возразить или нет и написать, что имеются замечания на протокол. В лучшем случае вы добьетесь ,что протокол не будут составлять здесь же. Скорее всего его составят, а все свои возражения вы будете представлять в форме пояснений к стадиям рассмотрения дела об адм правонарушении. То есть вы не увидите ни акт проверки, ни месяца на представление возражений. Хотя по степени трудности вопроса валютные дела не уступают налоговым. Но вам не доступна привычная вам процедура защиты своих прав. Все развивается стремительно, как будто речь идет о явном и зримом нарушении как проезд без билета. Вот вас в такой же упрощенной процедуре пытаются упаковать и погрузить.

Такие практические последствия скрываются за простой фразой: институт общей части ФП или составная часть отдельных институтов ФП. Чем больше цивилизация тем больше мы тяготеет к тому, что все процедуры будут упорядочены.

А еще один комментарий. Я бы не привлекал вашего внимания к разным направлениям финн контроля в том случае если бы там были процедурные особенности. В конце концов вы быстро адаптируетесь в реальной жизни к этому.

Просто быстро сориентируетесь и скажете пойду я лучше сделки делать, а это публичное право. Пускай им занимаются (непонятное слово). Но сделок мало, а публичного права много поэтому скорее всего оно вас настигнет. Хороших сделок мало, не то что их не хватит на всех, но их мало.

Вот смысл этого кружка и соответствующих ему направлений финансового контроля еще в одном. Я вам сказал, что финансовый контроль – это некая очень полезная деятельность с помощью специальных приемов и способов о которых мы еще поговорим, направленная на обеспечение законности, а аткже еще и эффективности функционирования финансовых ресурсов. Нужно обеспечить законность финансовых отношений и обеспечить эффективность денежных средств.

Но вот здесь маленький нюанс. Представьте вы работаете, у вас фирма. Вы работаете так как считаете нужным. Хорошо это или плохо решать вам и вам кажется, что вы работаете хорошо. Да вы знаете ,что вот есть конкуренты у которых чуть больше прибыли, чуть больше выручка, но они соответственно ведут более агрессивную рекламную политику, которая вам кажется рекламой на грани фола. Приходит налоговая инспекция и говорит. Ну что вы так плохо бизнес ведете. Вот смотрите на ваших соседей, у них большая прибыль, а у вас маленькая. Ваши соседи налог на прибыль платят большой, а вы маленький. Нехорошо товарищ. Нужно чтобы было больше прибыли и больше налога.

Сказка или нет. И да и нет. На самом деле налоговый орган не может такой беседы с налогоплательщиком вести, такого не должно происходить. Налоговый орган не оценивает эффективность деятельности налогоплательщика. Он только оценивает что налогоплательщик ведет на само деле ту деятельность о которой отчитывается или он что-то скрывает. Одно дело, что если вы держите кафе и вас все устраивает. Налоговый орган не может вас упрекнуть, что посетителей мало.

Но если посетителей на самом деле много, а вы ведете двойную бухгалтерию и пускаете часть выручки мимо кассы, то тогда налоговый орган может исследовать, почему у вас подозрительно маленькая прибыль. Потому что она маленькая необъективна.

Поэтому вопрос о том может ли налоговый орган исследовать эффективность деятельности налогоплательщика имеет два правильных ответа: Да и нет

Налоговый орган не исследует целесообразность хозяйственных решений. Не может наказать налогоплательщика за низкую эффективность. Но он может это сделать, если ему кажется, что за всем этим происходит утайка.

Поэтому для отдельных направлений финансового контроля характерно, что контрольная деятельность помимо того, что она создается сигнал обратной связи, она еще направлена на поддержание законности и эффективности использования финансовых ресурсов. А для некоторых направлений характерно исследование только вопросов законности.

В бюджетном праве исследование эффективности пытаются поднять на такую же высоту как исследование вопросов законности. Дескать мало исследовать формальную законность использования бюджетных ресурсов. Важно исследовать еще и их целесообразность и эффективность их использования. В бюджетном праве это так: анализируем законность, целесообразность, эффективность.

В этом плане в плане контроля гос бюджет и гос кредит сливаются в единое. Это все одни предмет для определенного направления финансового контроля, который мы назвали бюджетным и договорились: законность, целесообразность, эффективность. Мы как налогоплательщики желаем, чтобы это было так. В случае с налогами я вам показал, что здесь диалектически нужно воспринимать эту проверку законности, целесообразности и эффективности. Потому что налоговая проверяет законность деятельности налогоплательщика, чтобы он платил налоги в соответствии с законом.

Как неоднократно повторял КС - государство, налоговые органы в частности, не должны вмешиваться в вопросы предпринимательской деятельности – деятельности, ведущейся субъектами на собственный риск. Выбор оптимального хозяйственного решения является их прерогативой и он не является предметом оценки со стороны государства. Но налоговые органы вправе оценивать: решение было хозяйственное или оно было связано с завуалированным.

Это лучше на примере.

Представьте что вы наблюдаете не безе зависит как ваш гендиректор улетел в служебную командировку на Бали. Возвращается загорелый. Довольный. Служебная командировка. Больше того, он летел туда не регулярным рейсом, не чартерным рейсом, ему нанят был бизнес джет и он с командой туда слетал и вернулся. К вам грустный бухгалтер приходит и говорит. Наш то в какую командировку слетал. На расходы то как будем относить, за счет частной прибыли или внесем на расходы за счет налогообложения прибыли. Уменьшим предполагаемую прибыль.

Вы как осторожный юрист скажете – лучше за счет части прибыли, потому что это его командировка больно похожа на отдых. В ней нет связи с хозяйственной деятельностью предприятия. Поэтому лучше за счет чистой прибыли, потому что мы никогда не докажем, что эти расходы можно учесть при налогообложении прибыли.

В этом случае вы с бухгалтером действуете как некий институт предварительного внутреннего финансового контроля. Вы оцениваете операцию и оцениваете риску и вы понимаете:

Если это операция с точки зрения бизнеса, то расход, который он внешне (формально) законный - командировочные расходы руководителя, он на самом деле не устоит при проверке, потому что если копнуть глубже, это не командировочные расходы руководителя, это затраты на его отдых за счет компании. Тут приходит помощник руководителя и приносит контракт вам на визу, контракт заключен во время этой командировки, контракт на несколько лет на несколько млрд $. Боюсь, что в этот момент вы пересмотрите риски (плохой звук), вы скажете мы располагаем доказательствами эффективности этой командировки, т.е. человек бизнес-джек гонял туда не зря, чтобы заключить контракт.

Когда лектор говорит, что в одних направлениях контролируется чистая законность, в других - эффективность и целесообразность действий наряду с законностью. Никогда не будет так, что будет контролировать исключительно чистая и формальная законность, всегда будет смотреться, что там на самом деле было. Неэффективность или нецелесообразность какого-то действия - это сигнал о нарушении возможной финансовой дисциплины.

В примере с веселой командировкой гендира мы видим, что в зависимости от набора доказательств у нас решение будет одно или другое и мы эти доказательства начинаем искать (отправной точкой для нас служит эффективность или неэффективность его действий). Речь идет о формальной законности. Есть право учесть командировочные расходы в расход? Вроде как есть, но оно может быть, а может и не быть.

Когда лектор говорил, что проверка должна касаться не только формальной законности, но и целесообразности и эффективности действия, лектор предупреждает, что такая проверка, возможна там, где она решает не очень сильно или невозможна там, где она решает важнее всего.

В налоговых отношениях есть ключ для того, чтобы понять эффективны действия или нет/целесообразны они или нет. Какой ключ? - Деньги, прибыль. Если какие-то действия привели к тому, что налогоплательщик заработал прибыль значит они эффективны и целесообразны.

В моем примере, если директор привез из командировки контракт значит его действия были эффективны в данных конкретных обстоятельствах и его командировочные расходы, мы не без удовольствия, отнесем на уменьшение облагаемой прибыли ибо прибыль эта велика.

То есть там, где в общем-то государственному финансовому контролю делать особо нечего, только проверить правильность соблюдения налогового законодательства, там как на грех легче всего оценить эффективность и целесообразность. А вот в бюджетной сфере мы, как налогоплательщики, хотим, чтобы бюджетные ресурсы тратились предельно целесообразно и эффективно.

Целесообразность ну хотя бы формально можно проверить, потому что цель для каждой бюджетной копейки в законе о бюджете: все средства в бюджете адресные, целевые, там нет денег просто так, там есть деньги, записанные за определенными казенными нуждами.

Целесообразность проверить еще более менее можно, если понимать целесообразность очень узко, как соответствие бюджетным проектировкам, но тогда наша целесообразность сведётся к законности, мы будет говорить, что мы оцениваем не столько целесообразность, сколько формальную законность действий получателя бюджетных средств.

Вот у него есть смета, мы оцениваем, отклонился он от сметы или нет. В этом случае мы оцениваем не целесообразность, а формальное соблюдение бюджетной дисциплины, выполнение административного акта, который называется сметой. Это, в общем-то, доведенная до логического конца проверка законности его действий, потому что закон ему вели придерживаться сметы и мы просто смотрим, соблюдает он закон или нет. Это немножко не то, мы хотим понять, как хорошо работает или нет. С одной стороны, мы хотим ответить на простой вопрос “ворует/не ворует?”, но когда ответ нас устроит удовлетворительным образом, дальше возникает следующий вопрос “эффективно работает/нет?”. Каждый следующий год требует от ведомства все больше и больше денег, он их не ворует, он просто тратит неэффективно. Есть ли ключ к эффективности бюджетного сектора? Нет ключа. Ключи к эффективности бюджетного сектора, ключи к эффективности гос. сектора ищут давно, потому что кто их найдет, получит Нобелевскую премию по экономике. И когда найден будет ключ к эффективности гос. сектора, частному сектору придет конец.

В частном хозяйстве за счет работы рыночных ценовых механизмов прибыль настигает того, кто действует эффективно и убыток настигает того, кто действует неэффективно. Работает автоматика, работают обществественные механизмы, не зависящие от рассмотрения отдельного индивида. Такой автоматики в гос. секторе просто нет, гос-во поэтому приходит только в те сектора, где рынок не справляется, но расплатой за это служит то, что мы, к сожалению, не можем ответить на вопрос эффективна та или иная деятельность или нет.

Допустим, вы говорите, что эффективности в бюджетной сфере будет посещаемость и давайте сравнивать: возьмем для бюджетных учреждений (учреждений культуры) площадь и будем мерить кол-во посетителей в год в среднем на единицу площади. Кто у вас будет эффективен? У вас эффективным будет цирк и неэффективным будет консерватория. И что мы должны следом сказать консерваторию закрываем, конкурс Чайковского больше не будем проводить и в консерватории открываем филиал цирка и там, где раньше пели на скрипках, теперь выпрыгивают львы, огрызаются дрессировщики? Вы оценили эффективность по какому-то одного критерию и приняли абсолютно неэффективное решение - закрыли консерваторию и открыли цирк.

Давайте по другому пойдем, откажемся от идеи оценивать эффективность в сфере культуры, примем как аксиому, что гос-во просто должно поддерживать культуру, поп-культура выживет сама, а классическую культуру надо поддерживать, поэтому забудем об эффективности, музеи нам нужны, потому что нужно сохранять наследие прошлого, консерватория нам нужна, потому что нужна консерватория.

Пойдемте займемся здравоохранением, мы оставим показатель эффективности по заполняемости больницы и о, чудо, у нас все больницы начинают быть забиты и даже в коридорах лежат. Это значит, что у нас больницы эффективны? Нет, это может значить, что у нас на сегодня эпидемия ковида.

Пойдем по другому, раз ранняя диагностика не принесла результатов, давайте по выживаемости мерить. Где-то выживают, где-то нет, что это результат деятельности больницы или просто климат где-то лучше, а где-то хуже? Никто не знает.

Разные критерии эффективности, допустим, нас грешных как измеряют в ВУЗах? Парадокс, но эффективность вуза меряется по среднему баллу абитуриентов, поступающих в этот вуз. То есть, как ни странно, не по характеристикам количественным вуза самого, а по характеристикам тех, кто в этот вуз готовится поступить. Это согласитесь признак очень-очень косвенный, но как говорится, за неимением лучшего работает довольно неплохо. То есть где нет рыночных механизмов там возникают какие-то их более или менее надежные субституции.

Лектор не хочет сказать, что эффективность контролировать нельзя.Услышьте этот парадокс, вникните в него, это такой буддийский ком, что эффективность контролировать невозможно, но эффективность контролировать нужно обязательно. Представьте мир, в котором мы завтра вдруг объявим, что эффективность и целесообразность в бюджетной сфере больше не проверяются. Что происходит дальше? Дальше начинается грабеж, тогда даже прекрасные люди скажут, ну раз гос-во идет навстречу, давайте тогда тратить бюджетные деньги безудержно, не думая о последствиях и в бюджетной сфере воцариться хаос, поэтому контролировать эффективность нужно, надо понимать, что есть определенные пределы контроля этой эффективности, то есть не будет так легко, как в частном хозяйстве, но делать это нужно. Как это делается, можем посмотреть в Законе “О Счетной палате”, дело в том, что Счетная палата РФ идет здесь во многом впереди всей финансовой системы, потому что у них аудит эффективности расходования бюджетных средств (та самая проверка эффективности) - одна из важнейших задач (одна из функций СП РФ). Поэтому поневоле приходится изобретать всевозможные хитроумные инструменты, тестирования эффективности. На эту тему есть разные книжки по аудиту эффективности, если вы хотите погрузиться в эту тему, ищите эти книжки. О том, что там нет четких критериев свидетельствует то, что СП РФ оглашает вовне (она публично рассказывает).

Помните, наделал много шуму доклад руководителя СП, когда он объявил во всеуслышание, что ежегодно нецелевое расходование бюджетных средств составляет примерно триллион, если в бюджете всего в тот период было порядка 17 триллионов, то можете себе представить, 1 триллион из 17 потрачен неправильно. Где проверки, где выпрыгивающие из министерств руководители? Это не значит, что СП сработала плохо, не довела дело до конца. Это значит, что работа с бюджетными средствами была с отклонением целесообразности и эффективности, но эти требования не настолько поддаются формализации, что можно было дальше сказать: наказан, арестован... Нет, можно только сказать с покашливанием, что по результатам проверки СП, что ваша деятельность неэффеткивная, давайте-ка, товарище, эффективнее в следующий раз. Наш парадокс: эффективность с трудом поддается проверке, но отказываться от проверки эффективности ни в коем случае нельзя в бюджетной сфере.

А вот на периферии регулируется исключительно законность, понимаемая во многом, как соответствие нормативам, то есть, когда ЦБ проверяет частные коммерческие банки, он не исследует вопросы целесообразности и эффективности их деятельности, а в общем-то следит только за соблюдением обязательных требований (слетел с нормативов -> отправился в ад -> лишился лицензии). То есть чем дальше от центра, тем меньше будет волновать эффективность и целесообразность, тем больше будет волновать собственно законность деятельности. Это опять-таки не совсем так, потому что многие нормативы признаны избежать отклонения от нецелесообразности действий.

Допустим, у банков есть такая штука, как норматив риска на одного заемщика: нельзя все банковские кредиты выдать одному заемщику, потому что тогда банк рискует разориться. ЦБ, отчаявшись полагаться на здравый смысл банкиров и даже на их желание заработать прибыль, выставил такой норматив, потому что понимает, что иногда в погоне за прибылью сегодня банкир может сделать такой шаг, который уничтожит его банк завтра. У банка вкладчики есть, вкладчики скажут: “ай ай ай, где наши деньги?”.

Виды финансового контроля

Нет единой терминологии, всегда поймете по контексту о чем идет речь.

На экзамен сразу договоримся: если спрашивают о направлениях финансового контроля, рассказываем - бюджетный, налоговый, валютный контроль и примкнувшие к ним банковский надзор и прочая деятельность мегарегулятора. Если спрашивают о видах финансового контроля, рассказываем виды в зависимости от субъектного состава контрольных действий (т.е. кто контролирует и кого он проверяет).

Шутка от Хаменушко: думал, хочешь методом назови, хочешь формой. Но потом выяснилось то, что мы называем методами нельзя называть формами, потому что они не облечены в процессуальную форму. Выяснилось, что умные люди еще в 70-е гг наткнулись на эту проблему и в качестве такого напоминания будущим поколениям оставили эту терминологию устоявшуюся, т.е. есть определенный подход к терминологии, который внутри очень методически правильный, мы видим, что все авторы употребляют терминологию, как Бог на душу положит, но все-таки будьте осторожны, потому что это, знаете, как фарватер, который был размещен когда-то людьми, которые шли по этой опасной реке и у нас расставлять знаки на фарватере от балды, Хаменушко бы не рекомендовал.

Финансовый контроль раскидываем на виды в зависимости от субъектов, осуществляющих контрольную деятельность. Он у нас развернется на такие вот 5 видов для начала укрупненно.

Финансовый контроль:

1. Общегосударственный

2. Ведомственный

3. Внутрихозяйственный

4. Независимый

5. Общественный

Дальше каждый из этих блоков развернется: внутрихозяйственный и ведомственный не так пышно.

В чем ценность такого подхода, который лектор собирается сейчас показать? Когда мы ФК делим на общегосударственный, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый и общественный, мы убираем то противоречие, о котором лектор говорил в начале. Нам не важно связан контроль с деятельностью государства или нет. Финансовым правом регулируется абсолютно любой финансовый контроль и в частном хозяйстве, и в публичном по одной элементарной причине - мы не можем никогда отделить цель этого контроля (публичного от частного). Работает контрольная функция финансов, она безликая, ей все равно, поэтому финансовый контроль пронизывает все сферы отношений (и частные, и публичные) и работа этого финансового контроля цена для финансовой деятельности гос-ва, независимо от того, где он ведется.

Самый простой пример: если вы где-то работаете или были на практике, вы наверное, знаете, что есть такая фигура в компании - главный бухгалтер. У главного бухгалтера есть своя бухгалтерия, служба, иногда это дополняется финансовой службой, иногда службой внутреннего аудита, но так или иначе есть в фирме человек, который считает деньги, грубо говоря. Ведя учет хозяйственной деятельности компании и облекая ее в денежную форму, бухгалтер тем самым учитывает ресурсы компании и создает базу для исчисления налогов. Таком образом, бухгалтер работает не только в интересах компании, но и в интересах гос-ва. От бухгалтерского учета зависит правильный налоговый учет а также полнота и своевременность уплаты налогов в бюджет. Поэтому налоговая инспекция, в первую очередь, оценивает бух. учет компании. Акционеры компании будут “за” то, чтобы бух. учет проводился правильно (они заинтересованы в правильном подсчете дивидендов), но параллельно это используется гос-вом. Поэтому без бухгалтерского учета не будет финансового контроля, так как не будет и налогового контроля. Из-за того, что невозможно оторвать публичный фин. контроль от непубличного, любой финансовый контроль ХАМЕНУШКО предлагает считать любой финансовый контроль регулирующимся финансовым правом и говорить о финансовом контроле вообще, а не только о гос-ом финансовом контроле. Тогда по единым процедурам начинают работать самые разные учреждения - это значительно всё упрощает. Финансовый контроль - не правоохранительная деятельность, это не ловля преступников, это работа контрольной функции финансов и получение обратной связи управления финансами (попутно ловят нарушителей, это, скорее, приятный эффект). Виды финансового контроля: 1. Общегосударственный контроль - контроль, который ведется в отношении любых проверяемых субъектов независимо от административного подчинения. Например, ФНС осуществляет общегос-ый налоговый контроль независимо от субъекта, того, кому подчиняются субъекты и т.д. 2. Ведомственный - противоположность общегосударственного контроля. Это гос-ый контроль в порядке административного подчинения. Он характерен для тех министерств и ведомств, в которых имеются разветвленные иерархические структуры (на примере Минобороны - центральный аппарат, воинские части и т.д. до самого низа нужно следить, чтобы прошло финансирование надлежащим образом, чтобы выделенные средства не были похищены. Нужна структура внутри минобороны, которая занимается не воинскими вопросами, а финансовыми вопросами. Соответственно, внутри Минобороны существует контрольно-ревизионное управление минобороны). Ранее при СССР он был важнее общегосударственного (плановая экономика, поэтому каждое предприятие было подчинено своему министерству или ведомству через сложную. иерархическую цепочку территориальных управлений). У такого вида контроля свой недостаток - “ворон ворону глаз не выклюет”, то есть внутри ведомств складывается своя корпоративная культура, которая становится важнее формальных вещей.

3. Внутрихозяйственный - работа по: ведению бух.учета, составлению финансовой отчетности на его основе + внутренняя проверка службами внутреннего аудита. Это первичный базис, без которого общегосударственный контроль ничего сделать не сможет - из этого может возникнуть неправильное мнение - без документации не будет никаких претензий от контролирующих органов. В нынешней ситуации, если какой-нибудь субъект будет заявлять, что его документы бухгалтерского учета затерялись/пропали, то это не поможет ему уклониться от контроля, потому что информация о таком налогоплательщике восполняется расчетным способом (берется информация и других налогоплательщиков, которые ведут похожую д-ть и по их показателям вменяется налог). Поэтому внутрихозяйственный контроль - конечно, в первую очередь, внутрихозяйственный, но он нужен и гос-ву тоже.

4. Независимый - Во многих книгах пишется, что общегосударственный и ведомственный контроль относится к публичному регулированию, а всё остальное - к частному. Ранее даже была версия закона “Об аудиторской д-ти в РФ”, в которой независимый аудит определяла как платную услугу. Все верно, аудит платная услуга, но по своей юридической оболочке, но по своему внутреннему содержанию - это финансовый контроль.

5. Общественный - почитайте в книжке. Данный вид контроля существует с советских времен. Был комитет народного контроля, который помогал контрольно-ревизионному управлению Минфина. Сейчас это контроль со стороны Общественной палаты и прочих подобных институтов. * в углу слайда написано “Росфинмониторинг” - не путать правоохранительную д-ть и финансовый контроль. Финансовый контроль - гражданская служба, она не применяет принудительную силу. А вот Росфинмониторинг ловит злодеев с целью выявления отмывания денег. Правоохранительная д-ть предполагает способы достаточно травматичные для проверяемых субъектов, в том числе ОРД. Налоговая служба не может прослушивать разговоры, а вот Росфинмониторинг может.

Лекция 4. (27.09.21) Группа 7. Финансовый контроль.

Хорошая новость заключается в том, что раньше этот слайд был гораздо сложнее, количество персонажей, вовлеченных в финансовую деятельность, было гораздо больше. На слайде органы, вовлеченные в финансовый контроль на федеральном уровне. В несколько меньших масштабах тоже самое повторяется на региональном и муниципальном уровнях.

Обратите внимание на квадратик «Институционный финансовый контроль (Счетная палата РФ)». Вы можете называть работу СП государственным аудитом, либо финансовым контролем, это почти одно и тоже. Но есть один нюанс. Выражение «государственный аудит» применяется к деятельности СП как высшего органа государственного финансового контроля, СП проверяет работу с бюджетными средствами. То есть государственный аудит в большей степени бюджетный финансовый контроль: проверка законности, эффективности и целесообразности использования бюджетных средств со всеми оговорками о безусловной необходимости проверять эффективность и т.д.

Еще одна оговорка о СП. Неспроста мы с народе называем контроль СП именно институционным, то есть привлекаем внимание к тому, что создается специальный институт, организуется специальный субъект для этого контроля. Это не делается каким-то парламентским комитетом или специальным органом исполнительной власти. Это отдельно стоящая институция, отдельно созданный орган, который, в общем-то, независим от исполнительной власти и отчасти от законодательной власти.

В действующем варианте закона о СП сделано немного по-другому: деятельность СП отнесена к парламентскому контролю. Есть парламентский контроль, который проводится посредством работы парламентских комитетов и комиссий, всевозможных депутатских расследований, когда они есть. В действующем варианте представлен парламентский контроль в лице работы СП, потому что СП подотчетна парламенту. Может быть, это означает капельку уменьшения независимости, а может и нет. Это тема для размышления: СП – это парламентский контроль или все-таки некая отдельная ветка в системе разделения властей вслед за прокуратурой, ЦБ и другими институциями немного сама по себе.

СП есть не только на федеральном уровне. Все, что есть на федеральном уровне, в усеченном виде есть на региональном и муниципальном уровнях. Читайте в учебнике, но будьте осторожны, чем старше учебник, тем больше вероятность, что конкретика изменилась (структура та же, примеры не те). Например, если учебник очень старый, то у вас помимо федеральной таможенной службы будет еще такая служба как Росфиннадзор. За этим стоит сложная и увлекательная история.

Общегосударственный финансовый контроль – тот контроль, который ведется во вневедомственной подчиненности: он государственный, а не аудиторский или частный. Есть контроль правительственный, парламентский, президентский, но это очень высокий политический уровень, на который поднимаются только самые капитальные вещи. Повседневная работа делается руками Минфина РФ. «Минфин» - понятие растяжимое: есть Минфин – центральный аппарат со множеством департаментов, а есть ФОИВ, входящий в систему. И если раньше можно сказать, что вот Федеральное Казначейство, Росфиннадзор и ФНС, то сейчас Росфиннадзора больше нет. Остановимся на истории, почему так произошло.

Раньше в системе Центрального аппарата Минфина существовала Контрольно-ревизионное Управление Минфина. При поздней советской власти в Контрольно-ревизионном управлении Минфина СССР была очень мощная и профессиональная группа специалистов, которая после распада СССР плавно перешла в Минфин РФ, которая была создана по образу и наподобие союзного Минфина. В независимой России всегда был свой Минфин со своим контроль-ревизионном управлением внутри. И это КРУ занималось всеми вопросами бюджетного контроля, то есть смотрела, чтобы те немногие бюджетные средства, которые доставались РФ в 90-е года тратились более и менее благопристойно. Но это было непросто.

Дальше стало понятно, что та конструкция исполнения бюджета, которую сгоряча применили с 1990 по 1996 гг, то есть исполнение бюджета через банковские счета, не летает. Каждое управление и ведомство прячет в банках бюджетные ассигнования и понять, куда идут эти деньги, нереально. Поэтому, отчаявшись привести эту работу в нормальный вид, перешли на исполнение бюджета казначейским способом. То есть деньги хранятся в квази-банке под названием Федеральное Казначейство. Федеральное казначейство – это кассир государства, не банкир. Функции казначейства в средневековых и старых государствах были понятны: оно просто хранило казну наличными деньгами в сундуках. Функции казначейство, когда все денежные операции ведутся банками чуть менее понятно на бытовом уровне, оно остается кассиром, оно также хранит деньги, но не в сундуках, а для государства в Банке России. Безналичные средства сейчас могут бытовать как деньги на счетах в банках, либо как деньги в платежных системах. Платежные системы больше ориентированы, поэтому будет исходить из того, что безналичные платежные средства существуют как средства на счетах в банках. Задача казначейства взять единый счет федерального бюджета, если это федеральный уровень, либо регионального бюджета и муниципального бюджета на соответствующих уровнях, и дальше внимательно следить, чтобы на этот счет зачислялись все поступающие налоги, чтобы они прятались по отдельным карманам разными сборщиками, и чтобы с этого счета точно в срок расходовались ассигнования. И чтобы эти деньги не разворовывались по подложным документам, а чтобы они уходили на те нужды, которые прописаны в законе о бюджете.

Казначейство – это кассир, который управляет счетом. Это называется Единый счет каждого бюджета, который открыт в ЦБ РФ, в территориальных управлениях ЦБ в субъектах РФ. ЦБ интегрирует эти счета в банковскую систему, то есть на эти счета могут зачисляться налоги от налогоплательщиков из частных банков и бюджетные ассигнования с этих счетов идут на счета контрагентов бюджетополучателей в частных банках. Система исполнения бюджета, которую следует именовать казначейской, не чисто казначейская (которая предполагает работу с наличными и другими деньгами, которые не в банковской системе), она смешанная, интегрирована в систему через ЦБ.

Отсюда мы понимаем, откуда берется у Минфина этот квадратик – «Федеральное казначейство». В 1996 году картинка бы выглядела так: Минфин – стрелочка – Федеральное Казначейство, которое занимается счетоводческой работой, принимает деньги и выдает деньги. Где сейчас зачеркнут Росфинназдор, там Контроль-ревизионное управление Минфин. А ФНС бы не было, а был бы отдельный квадратик как независимая государственная налоговая служба с правами федерального министерства. С таможней тоже самое.

Федеральное казначейство выполняет вроде бы сугубо техническую функцию, она не может ее выполнять, не приходя в сознание, то есть Федеральное Казначейство выполняет текущий контроль: она смотрит, правильная ли сумма поступившего налога, государство имеет на нее право или это переплата, если переплата, то она возвращается плательщику. Сумма бюджетных ассигнований, которую кто-то хочет списать со своего лицевого счета в рамках Единого счета федерального бюджета – эта сумма правильная, она соответствует бюджетному назначению или нет, если не соответствует, то деньги выпущены не будут. То есть Федеральное Казначейство непосредственно в процессе совершения расходных и доходных операций осуществляет контроль за законностью этих операций, целесообразность оно проверить не может, потому что оно работает с документами, оно может проверять только соответствие нормативным предписаниям, то есть более абстрактные вопросы о целесообразности и эффективности Федеральное Казначейство вдаваться не может, не его работа.

Дальше происходит следующее: КРУ Минфина неожиданно для себя в середине 90-х годов получило еще функции валютного контроля, и такая объединенная структура – КРУ Минфина + валютный контроль – стало называться Росфиннадзор, у которого было два никак не пересекающихся вида деятельности: одна часть занималась валютным контролем, другая – бюджетным контролем (они даже друг с другом не здороваются). Но беда в том, что валютный контроль накапливал штрафы из-за специфики работы валютного контроля (так получалось, что они ловили схемы лжеэкспорта и лжеимпорта через однодневки, но сделать с ними ничего не могли, то есть когда приходил сигнал, что денежки ушли за рубеж или не вернулись из-за рубежа, то, как правило, система ловила эти ситуации, но сделать с этим что-то было уже поздно). При этом штрафы были драконовские, система генерировала эти штрафы, штрафы накапливались, взыскать их было не с кого. А со стороны это выглядело так, что у ведомства накопилось огромное количество начисленных, но не взысканных штрафов, и со стороны внешнего управляющего (главы Минфина), вы бы сказали, что нужно разогнать к чертовой матери, не уметь работать. Именно это и произошло. Скорее всего, функция валютного контроля утопило Росфиннадзор, и его функции были распределены между теми конструкциями, которые работали, с точки зрения руководства, более эффективно. Поэтому весь бюджетный контроль достался бюджетному казначейству (не только текущий, но и последующий, который производится постфактум, когда отчетный период закрыт), а валютный контроль достался ФНС, которая к моменту получения этих полномочий прославилась как действительно эффективно работающая структура. При этом в случае ФНС эффективность – это не простые слова, это эффективность, которую можно померить как прибыльность. Можно спокойно посчитать деньги, которые расходуются на содержание ФНС, и количество дополнительных налогов, которые собираются в результате работы ФНС, и цифра от года к году будет колебаться от 9 до 11 рублей отдачи на каждый рубль инвестиций. Ни один бизнес не даст такой прибыли, которую дает государство. Понятно, что речь идет о перераспределении денег, заработанные бизнесом. По ФНС критерий эффективности ее работы очень просты: соотношение затрат на содержание службы с ее налогами.

Но не везде можно измерить эффективность таким образом, в казначействе вы так эффективность не померите. Казначейство никому ничего не доначисляет, оно просто методически учитывает доходы и расходы, стараясь ничего не потерять.

Но в то же время, ставить во главу угла соотношение финансирования ведомства и количества дополнительно собранных доходов, которое это ведомство приносит, это путь, как показала практика, тоже тернистый, потому что начинается избыточное начисление ведомства доначислением доходов, где можно и где нельзя. Излечена эта проблема не до конца, она излечена на уровне предельной адекватности и вменяемости тех высших должностных лиц, которые руководят ФНС. Как только придут чуть менее профессиональные люди, но по-прежнему очень преданные своему делу, мы можем скатиться туда, где мы были очень долгое время, когда служба была начислена на начисление, а правильно или нет, потом разберемся.

Сейчас установка другая: если есть плохая судебная перспектива у начислений, претензий к налогоплательщику не предъявляются. Не надо никого идеализировать, но ФНС и весь Минфин в целом – скорее пример успеха. Но вот представьте, что этим людям, которые отлично отстроили свою деятельность, понимающие, чем они заняты, вдруг дают функцию валютного контроля. Первая их реакция была, что это бред и безумие, все надо отменить. На самом верху этот настрой сохранился, и мы видим, что ЦБ, Минфин, ФНС последовательно проводят политику отмены валютного контроля. Другое дело, люди на местах. На местах люди попроще, нервы у них послабее, работы потяжелее, они сначала брезгливо отнеслись к валютному контролю, а потом поняли, что это золотое дно. В налоговых правонарушения ответственность 20-40% от до начисленного налога, не от базы, а от налога (от 13%). А валютном законодательстве штрафы 100-200% от всей суммы валютной операции. Люди вошли во вкус. Если центральный аппарат ФНС отличается предельной сдержанностью и корректностью, то на местах встречаются перегибы. Так что не удивляйтесь, ФНС с недавних пор проводит валютный контроль.

И повторю то, что говорил в прошлый раз Росфинмониторинг → не является органом финансового контроля. Сегодня на семинаре мы пытались прощупать то, с чем сталкивается финансовый контроль и 99 процентов ситуаций это не преступления, не мошенничество - это ситуации, когда налицо либо ошибка, либо какое-то методическое затруднение, где сделали неправильно, а задача финансового контроля- сделать правильно, задача правоохранительного органа поймать преступника и сделать так, чтобы ни одно виновное лицо не ушло от ответственности, а задача финансового контроля это сделать правильно. Налоговый контроль не видит свою основную задачу в том, чтобы посадить налогоплательщика, задача в том, чтобы он заплатил налоги правильно т.е. посчитать налоги в соответствии с законом и сделать так, чтобы они были заплачены правильно. Финансовый контроль – это деятельность корректирующего характера. Бывает, что идешь по лесу в поиске грибов, а заодно можешь и волка поднять и вот в этом случае чиновник финансового контроля как грибник. У финансового контроля даже нет инструментария для ловли волков (преступники), а если уж чиновник встретил волка нужно позвать лесника (правоохранительные органы). В некоторых источниках можно увидеть, что в финансовый контроль сваливается абсолютно все: и деятельность прокуратуры, и полиции - но это правоохранительная деятельность.

Итак, еще раз, по видам → мы делим финансовый контроль в зависимости от субъектов, по формам → мы его делим на предварительный текущий и последующий в зависимости от времени осуществления контрольного действия. Вся правоохранительная деятельность использует методики, которые больше походят на последующий контроль, ведь там нужно поймать преступника, а в нашем случае основной вид контроля - это предварительный, остальное уже больше вспомогательные вещи. Когда дойдем до налогового контроля будет отдельная лекция, там ведь какой посыл основной, что раньше у нас налоговый контроль был в основном в форме последующего контроля т.е. в конце финансового года приходила налоговая и считали, что так, а что не так и начинались крики, слезы, посадки… Теперь все не так, современный налоговый контроль выглядит как налоговый мониторинг, он не то предварительный, не то текущий разницы между ними особой нет. Федеральная налоговая служба подключена в режиме реального времени к информационным системам налогоплательщиков, она видит систему бухгалтерского учета, она может видеть некоторые системы управленческого учета. Отдельная страшная сказка как наладить это пресловутое информационное взаимодействие, приказ ФНС на эту тему можете почитать. В этом случае ФНС все видит и до того, как период закончен, а нарушение совершено, налоговая может сказать: “друзья у вас здесь ошибка, вы должны исправить” если налогоплательщик согласен, он корректирует ошибку и дальше все живут мирно и счастливо, если нет начинается другая процедура. Все боятся того, что пока на налоговом мониторинге не особо большое количество компаний все ясно и понятно, но когда их будет тысячи, то может начаться неприятный процесс сращивания государственного аппарата с крупным капиталом, и не только с крупным… Потому у предварительного и текущего контроля есть, как всегда, сильные и слабые стороны. Нельзя идеализировать эти формы контроля. На примере маленького Люксембурга расскажу вам, во что вылился мониторинг. Там было такое правило, что компания (оффшорная), которая регистрируется в Люксембурге в обмен на полную открытость перед налоговыми властями Люксембурга может получить определенные налоговые преференции т.е. можно обсудить как та или иная сделка будет рассматриваться с точки зрения налогового законодательства Люксембурга. Налоговые органы формируют мотивированное мнение, контора получает это мнение налогового органа, и это мнение связывает обе стороны. Все это вылилось в торговлю индульгенциями. Поэтому мониторинг может быть использован и во зло, и во благо. Во всяком финансовом контроле где-то процентов 10 - это требования законодательства, а все остальное это магия, которая заключается в профессионализме и т.д.

Много мы говорили вокруг финансового контроля, но еще ни разу не сказали о том, как он делается, как выявляются ошибки, нарушения и т. д. Примерно, как делается ручками, компьютером, но еще год, два, три и мы уже не увидим такого финансового контроля как сейчас, все будет автоматизировано. Потому что контроль - это масса тупой рутины. Вот почему раньше налоговый мониторинг был невозможен, а сейчас он возможен? Потому, что раньше создание системы, которая предполагала бы работу с данными налогоплательщика в режиме реального времени значила бы, что для каждого налогоплательщика государство должно создать вторую бухгалтерию и параллельно с ним вести его учет бухгалтерский и налоговый это было безумно дорого, а сейчас это делает программа и все просто.

​​ИТОГО → У нас есть три слова: Виды, которые мы делим в зависимости от субъектов: Далее есть формы предварительный, текущий и последующий контроль, а дальше есть методы – устойчивая совокупность приемов и способов контрольной деятельности.

В праве, когда что-то обличено в правовую форму мы понимаем, что есть строжайшая внешняя форма как в Процессе. В финансовом контроле эта форма тоже есть, но она не задана и каким законом → Она устойчивая и выражается в совокупности тех приемов и способов контрольной деятельности, посредством которых проверяющие и контроллеры (контролирующие субъекты) осуществляют свою работу. И если бы всегда форма их деятельности была урегулирована законом или хотя бы подзаконными актами, мы бы сказали это процессуальная форма, но она не всегда так урегулирована. Вот в случае с налоговым контролем да, это так, мы можем говорить, что вся контрольная деятельность не плохо отрегулирована в НК, и по большому счету обличена в процессуальную форму с правовой точки зрения. В случае со многими другими видами контроля мы такого сказать не можем. Именно поэтому лучше в нашем случае использовать нейтральное слово метод, а форма оставить для контроля по времени проведения. Просто слово форма, или же процессуальная форма - это слишком громко для нашей убогой действительности, мы еще не заслужили того, чтобы правовая оболочка контрольной деятельности носила гордое слово форма, это пока еще не форма, а метод у нас вполне есть. И нельзя абсолютизировать и догматизировать то, что я говорю, я не говорю о том, что контрольная деятельность не отрегулирована законами разными она отрегулирована, я не хочу сказать, что ее внешняя форма, сроки, процедуры и т.д. не задается подзаконными актами → задается но не всегда.

Зачастую задаются, но не всегда. Иногда у вас будет просто слово там - "Осмотр". А как, что осмотр, какой осмотр, как его проводить - да в меру своих представлений о прекрасном проводится осмотр.

Поехали дальше. Поэтому то, о чём с нами пытаются поговорить, 5 методов финансового контроля, они примерно, знаете, на что похожи? Вот в головном процессе, как в такой доведённой до возможного идеала, максимально приближенной к идеалу процессуальной оболочке, есть ведь дознание или предварительное следствие или уже всё поменяли? Когда Иван Владимирович Хаменушко учился, были. Есть дознание, а есть предварительное следствие вот, а в нашем финансовом контроле у нас не дуализм, а у нас пять разных способов взаимодействия с проверяемым лицом: обследование, наблюдение, анализ, проверка и ревизия. (Да, он "не сбрехал, по-прежнему есть, а то всё грозились, что разница между ними сотрётся) То есть где-то дознание и предварительное следствие, а где-то целых пять самых разных способов взаимодействия с проверяемым субъектом.

Пять самых разных, чем они различаются? А различаются они набором приёмов и способов, которые можно применить. Аналогия с уголовным процессом ближайшая: на стадии допроцессуальной - это оперативно-розыскные мероприятия - свой набор приёмов и способов, которые можно применить, дознание предполагает свой набор процессуальных действий, предварительное следствие - там более широкий набор процессуальных действий, более длительные сроки их проведения. У нас примерно то же самое, только с поправкой всё-таки на то, что деятельность не правоохранительная, она более мягкая, она не предполагает такого глубокого вторжения в правовые интересы проверяемых субъектов.

Приёмов и способов бессчётное количество на самом деле, но все их можно разложить на две кучки, а с недавних пор добавилась третья кучка. Есть приёмы и способы, мы их делим глобально на две части, а отныне на три части в зависимости от того, что будет источником информации и как мы с этой информацией работаем:

1. Есть документальный контроль

2. Есть фактический контроль

3. Цифровой контроль

В документальном контроле источник информации для вас - документы.

В фактическом контроле источник информации - это окружающая обстановка, факты, которые мы можем воспринимать непосредственно, как они есть. Вот, допустим, при документальном контроле. Пример документального контроля - это когда И.В. Хаменушко проводит на семинаре перекличку, потому что его задача (это, правда, не финансовый контроль, но всё равно методика та же самая) понять, соотнести фактическое положение дел с реальным. У него по документам должно быть столько-то человек, и он их перекликает. Начал нам приводить примеры и понял, что ошибся. Потому что на самом деле это пример фактического контроля. У него есть документ - список группы - и он должен сравнить фактическое состояние дел с документами. И он обозревает группу в натуре, спрашивает: "Такой-то есть?", и, если он его видит, ставит галочку. "Такой-то есть?" - "Есть!" Немножко похоже на инвентаризацию, только он "ловит человеков".

Попробуем всё-таки сделать пример документального контроля. Документальный контроль, допустим, он учитывает плюсики и минусики в семестре и... Нет, тоже плохой пример, чёрт. Давайте не будем тогда примеры из студенческой жизни, вернёмся к финансовому контролю. Есть такая штука - налог на прибыль. Налог на прибыль считается как разница между доходами и расходами. Доходы понятно, как проверить: смотрим поступление денег на расчётный счёт, в кассу, в электронные кошельки, всё это суммируем. Доходная часть нам понятна. По методу начисления некоторые доходы будут признаны даже независимо от поступления на расчётный счёт, но доходная часть более или менее понятная, прозрачная штука. А вот расходная часть... Налогоплательщик приносит документ, из которого следует, что он потратил на консультационные услуги 150 млн руб. за первый квартал 2021 г. А что должен сделать скептически настроенный налоговый инспектор? Он сначала проводит документальный контроль этого факта. Он говорит: "Так, вот я вижу у вас в регистре "Прочие расходы" расходы на консультационные услуги. Так дайте мне всю первичку". И ему приносят первичку: счёт, отчёт и выписку по счёту, показывая ещё, что этот расход оплачен живыми деньгами. И дальше мы начинаем эти первичные документы подвергать документальному контролю. У нас пока источник информации не внешний мир, а мы пока пытаемся из самого документа выжать то, что из него можно выжать. Мы смотрим, сначала проводим формальную проверку. Нам говорят, что 99% документального контроля - это формальная проверка. То есть мы говорим: "Налогоплательщик, у вас 150 млн расходов в регистре. Документы?" Налогоплательщик говорит: "Нет у меня документов, я нарисовал эту цифру". Всё, мы фиктивный расход уже выбили ему из регистра.

То есть иногда мы можем сделать вывод просто из самого наличия документа. Документ есть или документа нет? Это же не всегда такие сложные штуки, как документы первичные, подтверждающие факт хозяйственной деятельности. Это могут быть более простые штуки. Допустим, чтобы составить представление о налогоплательщике, ещё не начиная проверки, что сделает налоговый инспектор? Он посмотрит налоговые декларации. Не залезая ещё внутрь, он формально посмотрит, они есть или их нет. Если они есть из месяца в месяц, из квартала в квартал, из года в год, предоставляются точно в срок и не нулевые, а с какой-то информацией, то, вы знаете, по такому налогоплательщику уже мы риск оценим как довольно низкий, потому что он представляет налоговую отчётность, скорее всего, у него и всё остальное хорошо. Нет, профессиональный скептицизм нам велит углубиться дальше, но, скорее всего, там риск низкий. А вот если налогоплательщик представляет нулевые декларации, но упорно не закрывается, вот бизнеса у него нет, но не закрывается, странный. Или он декларации представляет от случая к случаю. Или, если мы знаем про налогоплательщика, что он активно торгует в нашем большом городе большой водкой и продаёт её много, а в декларациях у него копеечные суммы, тоже большой вопрос, уже повод к нему присмотреться.

То есть иногда достаточно формальной проверки: документ есть или его нет. Если он есть, он соответствует требованиям к документам или нет: там подпись, если нужны печати, то печати, и прочие реквизиты, характерные для данного документа. Очень любят профессора ещё к фактурам так придираться: говорят "Вот тут подпись неразборчива!", "Вот опять неразборчива!" - прощай вычет НДС. Формальная проверка.

Дальше логическая проверка. Мы сопоставляем данные внутри документа и данные разных документов между собой. Допустим, мы можем сверить регистр, который собирает в себе все расходы, а потом мы можем сложить данные из первички, доказывающие расходы. Как бы посмотреть, цифра одна и та же получится или нет. В общем-то сумма и слагаемые должны быть равны. Если у нас суммы эти две различаются, это логически невозможно, это логическое противоречие. Так что если сложить все документы, подтверждающие расходы, сумму из них, и итого будет не то, как в регистре, так не может быть. Значит, где-то расхождение: либо в регистре ошибка, либо в первичке ошибка.

Видим, логическая проверка, она где-то в примере Хаменушко пересеклась с математической проверкой. Просто логическая - это когда мы сталкиваем разные источники информации документальной, математическая проверка - это когда мы просто тупо пересчитываем за налогоплательщиком, за проверяемым субъектом цифры, как в примере с проверкой авансовых отчётов. Математическую проверку давно делают машины. Логическую проверку тоже делают машины в последнее время, но логическая проверка всё-таки требует чуточку ума.

Методы финансового анализа. Знаете, методы финансового анализа за года не разрешены. Вот они здесь написаны, а за этим стоит большая-большая борьба. Сейчас мы к этому ещё перейдём. Их тоже может делать машина. А что финансовый анализ может показать? Он нам может показать, допустим, что у предприятия избыточное количество кредитов. А предприятие тем не менее продолжает работать, продолжает брать кредиты ещё. Но это нас должно навести на мысль, что, наверное, это не совсем кредиты. Это замаскированный под кредиты капитал, что это просто дочерняя компания получает от мамы капитал, но, чтобы раздуть свои расходы, она за этот капитал платит не дивидендами, а платит процентами. Поэтому эти капитальные вливания упаковываются во внешнюю форму займов и кредитов и выглядят, как займы и кредиты. Финансовый анализ, он, строго говоря, для налоговых проверок, допустим, не прописан как один из приёмов и способов. Его применять нельзя, потому что... Не то чтобы нельзя, его нельзя применять в том смысле, что он не создаёт тебе доказательств, он тебе только показывает, имеет смысл в том направлении собирать доказательства или нет. Результат финансового анализа сам не является доказательством. Его не запрещено применять, просто финансовый анализ - это только шаг к получению доказательств, но не доказательство.

Юридическая проверка. Поскольку вся эта доктрина создавалась всё-таки бухгалтерами, хоть и очень опытными и профессиональными, юридическая проверка вызывает некоторую улыбку, потому что мы должны, глядя на первичный документ, ответить, соответствует ли он закону. Этот ответ легко дать на вопрос, если мы говорим о формальной проверке: по закону у документа должны быть определённые реквизиты. У первичного документа должно быть название, содержание хозяйственной операции, показатели хозяйственной операции и т.д. Мы смотрим, да, вроде всё есть, соответствует ли оно закону.

Но в юридической проверке имеется в виду чуть более сложная вещь. Та хозяйственная операция, которую описывает документ, соответствует закону или нет? Приходим мы проверять сеть супермаркетов и среди невинных булочек с маком смотрим - бац! Три тонны конопли! Четыре тонны гашиша! Это же документы, свидетельствующие о незаконной операции. Хаменушко это к тому, что в чистом виде вот так, чтоб документ показывал - так, накладная на убийство, да, или накладная на гашиш - такого в чистом виде, скорее всего, мы, конечно, не увидим, чтобы сказать, что вот документ, он свидетельствует о незаконной хозяйственной операции. Совокупность документов купно с определённым логическим выводом может доказать незаконность хозяйственной операции. Иначе мы не могли бы создавать доказательств в финансовой контроле.

В общем, давайте пока остановимся на том, что документальный контроль делается вот такими приёмами и способами, и их какое-то конечное количество. Формальная проверка, логическая, математическая, финанализ и юридическая проверка. Из них цифровизации поддаётся несомненно, элементарно формальная проверка, отчасти - логическая проверка, элементарно - математическая, элементарно - финансовый анализ, отчасти - юридическая проверка.

В фактическом контроле у нас источник информации не документ. Исходя из того, что бумага всё стерпит. В этом случае, как вот в не очень удачном примере с перекличкой на семинаре, мы сравниваем сведения в документах с фактическим положением дел, обозревая в натуре предметы, вещи и т.д. Приёмов и способов фактического контроля бесконечное количество. И надо всегда внимательно смотреть в законе, регулирующем деятельность проверяемого субъекта, или хотя бы в подзаконных актах, регламентах, описывающих административные процедуры его деятельности, прописано определённое действие или не прописано. Вот его его там нет, значит, что его там нет.

С документальным контролем всё просто. Он включает вот эти пять приёмов и способов не потому, что это в законе написано, а потому, что по-другому с документами не будешь работать. Это как бы описание реальной действительности. Это то, что можно сделать с документами, поэтому для документального контроля не нужно, чтобы для налоговой было написано, что налоговый орган может подвергать документы формальной, логической, математической проверке. А как бы что ещё с ними можно сделать? Да только это с ними и можно сделать. Поэтому для налогового органа будет написано: "Налоговый орган может истребовать документы и на основании этих документов проводить проверку". И только с финансовым анализом эта благостная картина начинает фрушиться, потому что финансовый анализ предполагает такую сугубо работу с документом, он как бы... Там уже вывод делается не из документов, а из совокупности информации, содержащейся в этих документах, и всё-таки с помощью математического аппарата, который не совсем однозначный, не совсем поддаётся верификации потом в суде. Поэтому финансовый анализ, поскольку он даёт сведения любопытные, но не 100% надёжные, он так, немножечко под вопросом.

У Хаменушко был пример в практике, когда тоже нашего клиента, компанию, обвинили в том, что она закредитована, что она капитал себе получает под видом банковских кредитов, и в том числе с помощью методов финансового анализа налоговая пыталась зацементировать эту свою позицию. Там были формальные основания для таких претензий и были ещё вот аналитические основания для таких претензий. Но тут анализ против анализа, потому что налогоплательщик тогда проанализировал, что было бы, если бы он получал кредиты в банках. И сумел доказать, что, в общем-то, не было проблем в том, что он получал заёмные средства от материнской компании, а не кредиты в банках, потому что банки такие кредиты бы при его финансовом положении выдали бы и выдали бы, правда, с большей процентной ставкой. То есть налогоплательщик сумел доказать, что в результате его действий он заплатил больше налогов, а не меньше. Поэтому там заход со стороны финансового анализа закончился для налогового органа тем, что, в общем-то, налогоплательщик сказал, что на ваш финансовый анализ у нас свой финансовый анализ, который показывает, что, в общем-то, мы наоборот для бюджета сделали лучше. Если б мы брали деньги у банков, мы бы платили больше процентов, это бы больше расходов, меньше прибыль, меньше налогов.

Поэтому с документальным контролем исходим из того, что каждый отдельный приём и способ документального контроля не надо прописывать, надо просто прописать, вправе госорган запрашивать те или иные документы или нет. Что он может с ними делать и так понятно. А с фактическим контролем - нет, каждый специфический приёмчик, поскольку он может предполагать достаточно глубокое вторжение в работу проверяемого субъекта, каждый приёмчик должен быть прописан в законе. Иначе его применять нельзя. Допустим вот, с тех пор, как написано в НК РФ, что налоговая инспекция может проводить инвентаризацию, она может это делать. Пока в НК не было этого написано, не могла. Самый классический пример фактического контроля - инвентаризация, когда сведения о наличии имущества проверяются путём просто обследования этого имущества в натуре. Берутся учётные регистры, берутся списки имущества, и вот инвентаризируется: он есть или его нет. Иногда бывает полезным, иногда - не очень.

Дальше - осмотр. Тоже мы получаем информацию не из документа, а исходя из воззрения на объекты окружающего мира в натуре, как они есть. Осмотр бывает разным. Осмотр бывает документов, и бывает осмотр помещений, и бывает осмотр предметов. Вот в НК, допустим... В НК Хаменушко постоянно скатывается, потому что это нормативный акт, в котором максимально прописано одно из направлений налогового контроля; это ситуация, где очень хорошо в праве закреплена форма контрольной деятельности. Во всех остальных случаях, как Бог на душу положит. Но даже в НК статья про осмотр довольно скупая, чем проверяющие и пользуются.

У нас был клиент, который в налоговой инспекции воспринимался как шибко грамотный. Не любила его налоговая инспекция. У них постоянно возврат НДС из бюджета, вот это вот. Налоговая говорила: "Уходите, уходите в другую налоговую инспекцию, мы вас не любим, и будет беда". И среди прочих способов создать налогоплательщику весёлую жизнь был такой. Начали выездную проверку, да вроде всё, как обычно, запросили бессчётное количество документов, ну а дальше говорят: "А теперь мы будем производить осмотр, мы же можем проводить осмотр? Можем по НК. Значит, мы у вас документы не требуем в копиях в заверенных себе в гнездо, в офис. Мы будем осматривать на месте, и на месте решать, что надо изъять во избежание порчи и уничтожения документов, а что можно не изымать.

И вот осмотр документов. Это каждый документ берется и не спеша под протокол и с понятыми описывается. Когда налоговая инспекция за день описала одну папку с документами, а папок было еще несколько комнат, налогоплательщик пригорюнился, потому что понял, что ближайшие несколько лет или ближайшая сотня лет пройдет в осмотре его документов. После чего был задан вопрос - что вы ищете, может, мы сами найдем? И проверка покатилась по более гуманному сценарию, но только лет через 30 лектор сможет нам это рассказать с большим количеством подробностей.

Допрос и опрос. У лектора язык не поворачивается сказать, что это приемы фактического контроля, потому что последний больше про работу с материальным миром: про исследование вещей, помещений, оборудования, про работу с имуществом. Но нам просто некуда девать в этой классификации случаи, когда источником информации являются люди. Сделать наряду с фактическим контролем человеческий? Это будет звучать странно. Поэтому когда проводится допрос/опрос, для нас информацией является сведения из внешнего мира, но не документированные, а как бы “сырые”. Поэтому большой беды не будет включить допросы и их разновидности - опросы, в фактический контроль.

На досуге подумайте, чем различается допрос и опрос.

Лектор не во всех учебниках видит эту теорию методов. Когда говорят - вот документарный контроль, вот инвентаризация. Казалось бы, нет и нет этой теории. Но вы в учебнике читаете через запятую, что бывает “выездная проверка, инвентаризация, проверка документов, допрос и опрос”. И у вас должно затаиться сомнение, что это столь же порочное перечисление, как если бы вы вдруг вы в учебнике по уголовному процессу прочитали, что бывает предварительное следствие, дознание, а бывает допрос или бывает следствие, дознание и обыск. Но обыск - это процессуальное действие. А процессуальное действие бывает, когда начался уголовный процесс. внутри уголовного процесса возможны определенные действия. Вне его они невозможны.

Лектор призывает нас понимать эту доктрину методов точно таким же образом. Есть определенные приемы и способы финансового контроля. Мы их не можем называть процессуальными действиями - они не настолько урегулированы правом, но по сути это они. Иногда их называют приемы и способы, иногда - контрольные действия. И они “упакованы” в определенные процедуры, которые мы именуем методами. Опять же потому, что эти процедуры не до конца урегулированы правом, в них много того, что происходит в силу обычая.

А это значит, что если в отношении налогоплательщика нет проверки, то у него нельзя запросить документы, нельзя осмотреть помещение, должностных лиц налогоплательщика нельзя допросить.

Не начал реализовываться определенный метод в своей “процессуальной упаковке” - нельзя ничего с проверяемым субъектом сделать.

Если мы этой доктрины не придерживаемся, начинаются всякие странные штуки. Не раз случалось, что человек, недавно уволившийся из налоговых органов и еще не сдавший удостоверение, успевал заработать немного денег, приходя по заказу конкурентов в компании. Приходит, представляется налоговым инспектором, говорит, что планируется проверка, и что хотел бы посмотреть некоторые документы предварительно, и выбрать, что официально запросить, чтобы не загружать массой истребованных документов. И бухгалтерия, не проверяя полномочий, не проверяя, назначена ли проверка, несет документы, а инспектор сливает их конкурентам.

Поэтому процессуальная форма как раз для того, чтобы защитить и госорган от таких проходимцев, и проверяемых субъектов. И те, и другие могут ошибиться и ошибки не делают чести обоим.

Мы часто думаем, что процессуальная форма это защита проверяемых, но на самом деле не только. Для проверяющих тоже определенная защита.

Со временем эти методы вырастут в полноценные процессуальные формы контрольных действий и будут защищать проверяющих и проверяемых друг от друга.

Сейчас это не совсем так. Действующее законодательство устроено так, что отдельные приемы и способы, те же опросы/допросы могут применяться вне какого бы то ни было полноценного процессуального взаимодействия с контролируемым лицом (слово “процессуальный” здесь употреблено не юридически, а апокрифически, чтоб понятнее).

Нет финансового процесса, нет налогового процесса. Есть некоторые ученые, но не лектор, которые считают, что он есть. Но его нет, потому что слишком новая отрасль.

Первый уголовные процесс когда состоялся? Когда Каин отнекивался перед Богом, что не он убил брата своего. Уголовному процессу много тысяч лет. А финансовому контролю - ну вот с века 18 мы имеем то, что примерно заслуживает название финансового контроля. С исторической точки зрения - ничтожно малый промежуток времени. Отсюда убожество правового регулирования.

Теперь перемотаемся обратно к фактическому, документальному контролю. Вот вы открываете книги 50-х, 60-х, 70-х, 90-х, 2000-х годов. И говорите - какой хороший предмет - ФП, во всех книгах написано одно и то же. Как в анекдоте. Консерватория. Два студента разговаривают: — Завтра сдавать курсовую по композиции, а у меня ничего не готово. — Да забей! Сыграй сочинения своего препода, только наоборот, задом наперед, должно прокатить! — Да пробовал я уже это делать, Моцарт получается. Лектор не хочет сказать, что они все переписывали друг у друга, но есть вещи, которые кочуют из учебника в учебник, так как это общеизвестные вещи, их переписывание - это не плагиат, это передача знаний (на дипломные и курсовые это не распространяется, всегда надо указывать первоисточник).

Итак, нам не хватает фактического, документального контроля, потому что появилось новое явление - цифровой контроль. Лектор долго думал, что цифровой и документальный не отличаются ничем, потому что мы просто в качестве источника информации используем документ не на бумажном носителе, а электронный файл - так какая разница - счет-фактура в электронной форме или в бумажной? Она от этого документов быть не перестает.

Но потом выяснилась одна интересная подробность. Цифровой контроль - это совершенно другой уровень работы с информацией. Там, где человеческий мозг может гордиться тем, что он провел логическую проверку, сопоставив между собой встречные сведения из двух десятков документов, машина может сопоставлять документы по отрасли в целом. Работа с Big Data, с большими массивами информации - это и есть цифровой контроль.

Т.е. источником информации служит не столько документ в электронной форме, сколько большие объемы данных. Количество информации таково, что человек, даже целый отдел не сможет ее обработать.

Проанализируем. Информация по отрасли в среднем, нынешняя система типа АИС-3 - автоматизированная информационная система, она может выдавать налоговым инспекторам списки налогоплательщиков, которые зарегистрированы в их инспекции, у которых какие-то параметры отклоняются от среднеотраслевых. Это еще не доказательство, но это способ увидеть направление, в котором нужно собирать доказательства. Например, если среди всех московских предприятий, занимающихся строительством, возникает одно, у которого рентабельность подозрительно низкая или подозрительно высокая (много зарабатывает), значит, надо присмотреться к ним (на является ли, например, увеличение рентабельности может быть связано с занижением налогов).

Что касается критериев, по которым происходит тестирование, то они засекречены. Мы их никогда не узнаем. Тут тоже возникает вопрос - метод против формы. Вот если бы это была процессуальная форма, мы бы сказали - облеките цифровой контроль в законную форму. На что нам отвечают - мы ж вас не трогаем, мы просто работаем с базами данных и просто выбираем, кого дальше проверить классическими прописанными в законах приемами и способами. Пока мы просто анализируем информацию, вас это никак не касается.

С таким же успехом, правда, можно сказать: “мы вот тут ваш телефончик послушаем, от вас не убудет, мы ж вам говорить не запрещаем - говорите. Тихонько подключимся к вашим каналам связи, даже информировать вас не будем.”

Так что цифровой контроль штука непонятная. Насколько он вторгается в жизнь проверяемых субъектов - тоже до конца непонятно. Лектор слышал, что сейчас порядка 250 разных критериев закладывается для анализа деятельности налогоплательщиков. В сухом остатке налоговый инспектор видит у себя на экране готовое меню - есть налогоплательщики, подсвеченные красным, желтым и зеленым. По последним сработавших критериев риска практически нет, их можно не проверять. По красным сработало больше критериев, по желтым меньше.

И вот из трех кубиков - из приемов документального, фактического, цифрового контроля набирается пять разных методов. Самый глобальный метод - это ревизия. Хорошая ревизия предполагает использование полного инструментария известных человечеству приемов и способов финансового контроля.

Проверка чуть попроще. Проверка - это, как правило, документальная проверка без фанатического (?) контроля. Отсюда вывод, что та деятельность, которая в налоговом кодексе названа налоговой проверкой, она больше похожа на ревизию.

Анализ - это тот самый финансовый анализ, о котором лектор говорил - он вспомогательный, не сам по себе. Никто не знает, что с ним делать

Наблюдение и обследование.

“Рабочая лошадь” - проверка и наблюдение. Проверка - это углубленная работа, преимущественно с документами проверяемого субъекта, наблюдение - постоянная работа с ограниченным кругом документов проверяемого субъекта. И только налоговый мониторинг размывает разницу между финансовым наблюдением и проверкой. Потому что мониторинг - это перманентная проверка, в переводе он и есть наблюдение. Но наблюдение не такое, когда от периода к периоду у вас запрашивают декларации, или не наблюдение в валютном контроле, когда по ведомостям банковского контроля банк анализирует информацию о сделках и платежах по ним. Эти примеры - точечное наблюдение, по ограниченному количеству документов, а налоговый мониторинг - это наблюдение в перманентном проявлении.

Обследование - самый простой метод, когда проверяющий субъект должен составить предварительное мнение о проверяемом субъекте, он истребует некоторые документы, но в ограниченном количестве, и проводит беседы или интервью, даже опросы, а не допросы, с целью составить суждение о том, что его ждет при проверке. Обследование характерно для аудиторской деятельности и до заключения договора аудитор обследует клиента, чтобы понять, можно ли заключать договор, не будет ли каких-то неприятностей.

Методы цифрового контроля - не только документального и фактического, - они могут “подгрузиться” куда угодно, на любой из этих уровней. Они очень хорошо подгружаются в обследование. Что делает налоговая инспекция, когда с помощью автоматизированных систем контроля, выбирает себе налогоплательщиков для проведения проверки? Она проводит как раз предпроверочное обследование.

Что-то из этого отрегулировано, что-то из этого не отрегулировано. Вот цифровой контроль пока не отрегулирован - по факту он есть, но в НК цифрового контроля нет (и не только в нем).

Практический совет от лектора - даже примеры, которые кажутся лирическим отступлением, таковыми не являются, поэтому записывайте все подряд.

Лекция 5. (04.10.21) Группа 6. Бюджетное право.

Разберем первую половину бюджетного права: Бюджетное право в части бюджетного права и устройства. В следующий раз поговорим о бюджетном процессе, когда исполнительная власть доказывает законодательной, что она прекрасно справляется.

План:

1. Определение бюджета

2. Бюджетное планирование.

3. Бюджетная система РФ.

4. Бюджетное устройство РФ.

5. Межбюджетные отношения.

6. Бюджетное право, как подотрасль финансового права.

7. Система источников бюджетного права.

Если вы меня спросите, что почитать, скажу вам, что вам нужны два произведения:

-Учебник по Финансовому праву под ред. Грачевой.

-Учебник по бюджетному праву, просто самый свежий.

-Бюджетный кодекс РФ

В нем много лирики, а вся конкретика идёт в подзаконных актах.

Мы не ставим задачи понять всё Бюджетное право, пока мы получаем общие представления.

Что касается определения бюджетного права, то тут вам понадобится знать 3 определения. Это подход со времен Пискудина, который говорил, что бюджет невозможно понять однобоко, это слишком сложное явление. Конечно, имеется в виду государственный бюджет, бюджет публично-правовых образований. Конечно, слово бюджет можно применить к любому финансовому плану, но мы сейчас говорим о высоком. Вот для определения бюджета на таком уровне одним определением не обойтись.