Президиум вас рф разъяснил, что предупреждение антимонопольного органа является ненормативным правовым актом, который можно оспорить в суде (постановление от 15.04.2014 по делу № а43-26473/2012)1.

Суть дела


Общество сообщило жителю дома о том, что для подключения к газопроводу ему необходимо получить разрешение от его владельца. Дело в том, что газопровод был построен за счет личных средств жильца соседнего дома. Выдача технических условий на газоснабжение и подключение к газопроводу возможны только после представления разрешения на подключение от владельца газопровода. Однако житель дома решил, что общество своим отказом в выдаче технических условий на газоснабжение нарушает его права, и обратился в антимонопольный орган. В свою очередь антимонопольный орган выдал обществу предупреждение о необходимости прекратить действия, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства. Решив, что такое предупреждение не соответствует положениям законодательства и нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в суд.


Позиция суда первой инстанции: наличие предупреждения ФАС не доказывает факт правонарушения


Суд прекратил производство по делу в связи с отсутствием у предупреждения совокупности признаков ненормативного правового акта. Он указал, что юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд, если считают акт государственного органа ненормативным и создающим препятствия для осуществления предпринимательской деятельности (п. 1 ст. 198 АПК РФ). Антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в целях пресечения действий, которые могут привести к ограничению конкуренции, (ч. 1 ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции», далее — Закон № 135-ФЗ). При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается. Лицо, которое выполнило предупреждение, не подлежит административной ответственности. Однако в случае невыполнения предупреждения в установленный срок антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела. Предупреждение антимонопольного органа не попадает под признаки ненормативного акта и не может рассматриваться, как нарушающее права и законные интересы общества. Потому что последствием его неисполнения будет издание процессуального акта о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, которое не является предметом самостоятельного обжалования. Решение о возбуждении дела — это лишь процессуальный документ, который не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не подлежит обжалованию в арбитражном суде (постановление Президиума ВАС РФ от 17.02.2009 по делу № А65-3732/08-СА1-7). Таким образом, единственным последствием для общества в случае неисполнения предупреждения является принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела.


Позиция апелляции и кассации: предупреждение нельзя оспорить в суде


Вышестоящие суды поддержали выводы суда первой инстанции и оставили в силе определение о прекращении производства по делу.


Для того чтобы признать ненормативный правовой акт незаконным, суд должен установить наличие двух совокупных условий. Во-первых, то, что правовой акт не соответствует закону или другому нормативному правовому акту. Во-вторых, что он нарушает права общества на осуществление предпринимательской деятельности. Антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, а также возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства (ст. 23 Закона № 135-ФЗ). Предупреждение антимонопольного органа не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности. Невыполнение предупреждения не влечет каких-либо негативных последствий для общества, поскольку является лишь основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Кроме того, издание приказа о возбуждении дела и вынесение определения о назначении дела к рассмотрению не влекут негативных последствий и также не могут быть оспорены. Следовательно, суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу, руководствуясь тем, что предупреждение не подлежит самостоятельному оспариванию в суде.


Позиция ВАС РФ: предупреждение является ненормативным актом и может быть обжаловано в суде


Президиум ВАС РФ отменил акты нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.


Суды нижестоящих инстанций пришли к выводу, что предупреждение антимонопольного органа не обладает признаками ненормативного правового акта и не может рассматриваться как нарушающее законные права и интересы общества. Такой вывод они сделали из-за того, что предупреждение не подлежит самостоятельному оспариванию в суде. Между тем в судебной практике отсутствует единообразие при разрешении дел об оспаривании предупреждения. Суды не учли, что предупреждение антимонопольного органа обладает признаками ненормативного правового акта и подлежит обжалованию в порядке гл. 24 АПК РФ. Дело в том, что предупреждение носит обязывающий характер. Оно возлагает на получившее его лицо обязанности, в случае невыполнения которых антимонопольный орган примет решение о возбуждении дела. То есть неисполнение предупреждения влечет негативные последствия для хозяйствующего субъекта, а его выполнение будет означать признание факта совершения им нарушения антимонопольного законодательства. Кроме того, предупреждение — это обязательный этап в процедуре принятия антимонопольным органом решения и предписания. Поэтому оно, также как и решение или предписание, может нарушать права и законные интересы хозяйствующего субъекта