Глава 18. Система гарантий и мер защиты прав и законных

ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ МАЛОГО И СРЕДНЕГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) <1>

--------------------------------

<1> Исследование выполнено при финансовой поддержке государства в лице Министерства образования и науки РФ (Соглашение 14.B37.21.1019 от 7 сентября 2012 г.).

В современный хозяйственный оборот вовлекается все больше хозяйствующих субъектов, однако без эффективной системы контроля (надзора) невозможно полноценное развитие предпринимательства и, как следствие, всей экономики страны в целом. В механизме государственного регулирования предпринимательской деятельности контролю как одному из средств такого регулирования отведена значительная роль вследствие необходимости обеспечения, прежде всего, публичных интересов государства, а также защиты прав субъектов предпринимательства при осуществлении контрольных мероприятий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Спектор А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора): Монография. М.: НБ-Медиа, 2012.

В этой связи можно утверждать, что проблема создания действенного механизма государственного контроля (надзора) в сфере деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства представляет собой важную задачу государства.

Понятие государственного контроля (надзора) закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1> (далее - Закон N 294-ФЗ).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249.

Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных Законом N 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Проведение комплексного анализа правовых норм и правоприменительной практики, связанных с осуществлением контрольно-надзорных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов, обусловлено необходимостью выявления имеющихся в данной сфере правовых проблем как фундаментального, так и прикладного характера, разработкой предложений по совершенствованию действующего законодательства с точки зрения создания единой концепции осуществления контроля и надзора за предпринимательской деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1> определена необходимость решения одной из следующих проблем:

--------------------------------

<1> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р).

- совершенствование системы контроля и надзора, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышению гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Закон N 294-ФЗ содержит основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Например, ст. 20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <1> в качестве одного из принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике называет обеспечение единства технологического управления Единой энергетической системой России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <1> общий принцип единообразия раскрывается в таких специальных принципах, как применение единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, выполнения работ или оказания услуг; единая система и правила аккредитации и т.д.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.

При осуществлении контрольной деятельности необходим открытый доступ к информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, об их компетенции и контрольных функциях. Данный принцип в Законе N 294-ФЗ выражается также в обязанности уполномоченного контрольного органа по ознакомлению подконтрольных лиц (по их просьбе) с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых субъектами предпринимательской деятельности.

Кроме того, вся действующая система принципов государственного контроля над предпринимательской деятельностью дополняется принципом невмешательства в частные дела юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данный принцип нашел отражение в Приказе Минэкономразвития России от 30 июня 2011 г. N 318 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1>, в котором прямо указано, что организация и проведение проверок соблюдения земельного законодательства осуществляется в соответствии с принципами законности, презумпции невиновности, невмешательства в деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими предпринимательской деятельности.

--------------------------------

<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 44.

По нашему мнению, на сегодняшний день назрела необходимость реформирования всей системы государственного контроля (надзора), в связи с чем дано предложение о необходимости дополнить перечень мер защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства предложением закрепить на законодательном уровне принцип обеспечения беспрепятственного осуществления предпринимательской деятельности подконтрольного субъекта в ходе проведения в отношении него государственного контроля (надзора), которое обусловлено проведенным исследованием практики неисполнения или ненадлежащего исполнения субъектами договорных или бюджетных обязательств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Спектор А.А. Указ. соч.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. также было обращено внимание на необходимость исключения возможности использования проверок и инспекций для остановки бизнеса и уничтожения конкурента.

Необходимо отметить, что все принципы государственного контроля за предпринимательской деятельностью тесно взаимосвязаны, они взаимодействуют между собой, дополняют друг друга и образуют в Российской Федерации единую систему гарантий и мер защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства при проведении государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью.

Говоря о гарантиях необходимо ответить, что в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права в соответствии с Конституцией РФ <1>.

--------------------------------

<1> Спектор А.А. Защита прав субъектов малого и среднего предпринимательства при проведении государственного контроля (надзора) // Предпринимательское право. 2013. N 2 (приложение).

Указанный режим гарантий и защиты распространяется на права и свободы всех индивидов, а также их объединений и групп, в том числе и на субъекты предпринимательской деятельности. В этой части речь идет об экономических правах и свободах, провозглашенных Конституцией РФ. Например, о праве заниматься предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью и праве на защиту от недобросовестной конкуренции (ст. 34), праве частной собственности, в том числе на землю и природные ресурсы (ст. ст. 35 и 36), праве на труд (ст. 37).

Важная задача государственного регулирования - обеспечение надежных гарантий для свободного развития малого и среднего бизнеса, который, в свою очередь, служит одной из точек роста экономики страны. Возникла необходимость принятия конкретных мер по пресечению правонарушений, созданию противодействия для коррупционных действий и злоупотреблений. Первые меры были определены Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности" <1>. Глава государства в своем Послании (положения которого затем были закреплены в Указе) высказал следующий ключевой тезис: сильное государство необходимо гражданскому обществу как инструмент развития и поддержания порядка, защиты и укрепления демократических институтов. Эти институты должны укорениться во всех социальных слоях. Важно доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению, а государство должно сохранить ответственность в пределах своей компетенции. В Концепции указано на необходимость "развития механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества. Это предполагает поддержку самоорганизаций граждан, объединяющихся с целью совместной защиты своих конституционных прав, контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов" <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2293.

<2> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р).

Во исполнение Указа Президента РФ оперативно был принят уже указанный нами новый Закон N 294-ФЗ, который был разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики аналогичного Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ.

В настоящее время Закон N 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бут Н.Д., Ларьков А.Н., Паламарчук А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.

Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений о их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.

В Законе N 294-ФЗ довольно четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных).

┌─────────────────────────────┐ ┌───────────────────────────┐

│ Плановые проверки │ │ Внеплановые проверки │

└──────┬───────────────┬──────┘ └─────┬─────────────────┬───┘

┌──────┴──────┐ ┌─────┴──────┐ ┌──────────┴──────┐ ┌──────┴─────────┐

│документарная│ │ выездная │ │ документарная │ │ выездная │

└─────────────┘ └────────────┘ └─────────────────┘ └────────────────┘

Плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года. Составляется ежегодный план проведения, в котором указывается цель, основание проведения проверки, дата начала и сроки проведения проверки, наименование органа государственного контроля, осуществляющего конкретную плановую проверку.

Важным элементом новой организации государственного контроля в сфере бизнеса стало определение новой роли прокуратуры РФ в осуществлении государственного контроля (надзора) <1>. К компетенции органов прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки; согласование деятельности контролирующих органов; осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих органов и др.

--------------------------------

<1> См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999; Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.

На Минэкономразвития России возложены обязанности по разработке мер, направленных на совершенствование системы проверок, осуществлению мониторинга за соблюдением выполнения сводного плана контрольных мероприятий, подготовке предложений по совершенствованию законодательства о контроле и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. метод. матер. / Под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2010.

На Генеральную прокуратуру возложена обязанность размещать ежегодный сводный план проведения плановых проверок на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года (п. 7 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

┌──────────────────────┐

│ Основания проведения │

│ плановых проверок │

└─────────┬────────────┘

│

┌──────────────────────┐ ┌─────────┴────────────┐ ┌───────────────────┐

│со дня государственной│ │ истечение 3 лет │ │ предоставления │

│ регистрации ├──┤ ├───┤ уведомления │

│ │ │ │ │ │

└──────────────────────┘ └──────────┬───────────┘ └───────────────────┘

│

┌──────────┴───────────┐

│ проведение последней │

│ плановой проверки │

└──────────────────────┘

О проведении плановой проверки юридическое лицо или индивидуальный предприниматель уведомляется органом государственного контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения.

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ Основания проведения внеплановых проверок │

└──────────┬────────────────────────┬──────────────────────────┬──────────┘

│ │ │

┌──────────┴──────────┐ ┌──────────┴───────────┐ ┌──────────┴──────────┐

│ истечение срока │ │ поступление в органы │ │поручение Президента │

│ исполнения ранее │ │ заявлений граждан; │ │РФ, Правительства РФ,│

│выданного предписания│ │ информация органов │ │ на основании │

│ │ │ государственной │ │требования прокурора │

│ │ │ власти, средства │ │ │

│ │ │ массовой информации │ │ │

└─────────────────────┘ └──────────────────────┘ └─────────────────────┘

О проведении внеплановой выездной проверки субъект малого и среднего предпринимательства должен быть уведомлен государственным органом не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом (п. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

Целью документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица или индивидуального предпринимателя. В данном случае рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), в том числе уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности.

Если достоверность сведений, содержащихся в документах, вызывает обоснованные сомнения, в адрес субъекта предпринимательства направляется мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа о проведении проверки. Указанные в запросе документы должны быть направлены в орган государственного контроля (надзора) в течение 10 рабочих дней.

Нотариального удостоверения копии документов, которые представляются в государственный орган, не требуется.

Если в ходе документарной проверки выявлены ошибки, то информация об этом направляется юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю с требованием в течение 10 рабочих дней представить необходимые пояснения в письменной форме.

Должностное лицо, которое проводит документарную проверку, вправе провести и выездную проверку (п. 10 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).

Цель выездной проверки - проверка сведений, содержащихся в документах субъектов предпринимательства, в том числе соответствие работников, территорий, помещений, транспортных средств, производимых и реализуемых предпринимателем товаров.

Срок проведения проверки, как документарной, так и выездной, не может превышать 20 рабочих дней (ст. 13 Закона N 294-ФЗ). В отношении субъекта малого предпринимательства срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов, для микропредприятия - 15 часов в год. Срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий и микропредприятий - не более чем на 15 часов.

Любая из проверок может проводиться только на основании распоряжения или приказа руководителя государственного органа (ст. 14 Закона N 294-ФЗ). Лицо, которое осуществляет проверку, должно быть указано в самом распоряжении или приказе. Заверенная копия распоряжения или приказа вручается под подпись руководителю или уполномоченному представителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю одновременно с предъявлением служебного удостоверения.

Кроме того, Законом предусмотрены ограничения при проведении проверок (ст. 15 Закона N 294-ФЗ). Должностное лицо не вправе:

- проверять выполнение обязательных требований, которые не относятся к полномочиям данного государственного органа;

- проводить проверку в случае отсутствия руководителя или уполномоченного представителя субъекта предпринимательства;

- требовать документы, образцы продукции, если они не являются объектами проверки;

- отбирать образцы продукции без оформления протоколов об отборе.

Непосредственно после завершения проверки оформляется акт проверки в двух экземплярах, один из которых вручается руководителю под расписку об ознакомлении. В случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора). К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов, протоколы экспертиз, объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений.

Субъекты предпринимательства обязаны вести журнал учета проверок, который должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В случае несогласия с фактами и выводами, которые были изложены в акте проверки, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель в течение 15 дней с даты получения акта вправе представить в органы государственного контроля (надзора) свои возражения в отношении акта проверки в письменной форме.

В 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие требованиям Закона N 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ (ред. от 16 октября 2012 г.) (далее - Закон N 242-ФЗ) внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Спектор А.А. Гарантии прав субъектов малого и среднего предпринимательства при проведении государственного контроля (надзора) // Черные дыры в российском законодательстве. 2013. N 1.

Правительственной комиссией по проведению административной реформы был утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства РФ в целях реализации Закона N 242-ФЗ (Протокол от 14 октября 2011 г. N 126). График предусматривал подготовку положений о государственном контроле (надзоре) в 30 важнейших сферах государственной деятельности.

В целях организации контроля над правильным функционированием государственной и муниципальной администраций (далее - публичных служб) также были предприняты существенные меры. В соответствии с Концепцией административной реформы они касались уточнения предмета контроля и его организации, т.е. не только соответствия требованиям нормативных правовых актов, но и результативности и эффективности деятельности публичных служб <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // СПС "КонсультантПлюс".

Внедрение административных регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, из которых складывается контрольная деятельность, рационализировать содержание документов и материалов, связанных с результатами и сроками исполнения государственными органами контрольной функции.

С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. (далее - Концепция 2011 - 2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.

В разделе III Концепции 2011 - 2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.

В 2012 г. работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжается, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю. Так, на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, состоявшемся 21 февраля 2012 г., приняты решения по совершенствованию контрольно-надзорных функций в сфере деятельности Минпромторга России, Росстандарта, МЧС России и др. <1>.

--------------------------------

<1> Протокол заседания от 21 февраля 2012 г. N 130.

При разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору).

В открытом доступе в сети Интернет должны размещаться юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, предмету проверки. Также должны быть доступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов их проведения <1>.

--------------------------------

<1> Спектор А.А. Защита прав субъектов малого и среднего предпринимательства при проведении государственного контроля (надзора) // Предпринимательское право. 2013. N 2 (приложение).

Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.

Существенным недостатком рассмотренного Закона является узость сферы его применения. Согласно п. 3.1 ст. 1 Закона N 294-ФЗ действие данного Закона не распространяется на налоговый контроль, таможенный контроль, контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, валютный контроль и ряд других видов государственного контроля (надзора). Кроме того, предусмотрен ряд особенностей в организации и проведении проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, которые могут устанавливаться другими федеральными законами. Это касается, например, государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, федерального государственного надзора, государственного надзора в сфере рекламы и ряда других видов государственного контроля (надзора).

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 2011 - 2013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.

Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента РФ "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции": в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля над деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).

С принятием Закона N 294-ФЗ упорядочена деятельность контролирующих органов в отношении субъектов предпринимательства: это и плановость проверок, и их периодичность, и четко перечисленные основания внеплановых проверок. Одновременно с этим по-прежнему действуют положения КоАП РФ, определяющие основания проверок, проводимых органами административной юрисдикции.

По причине сходства оснований проверки, определенных Законом N 294-ФЗ, и поводов возбуждения дел об административных правонарушениях, установленных КоАП РФ, фиксируются случаи подмены процедуры организации и проведения внеплановой проверки субъекта предпринимательской деятельности возбуждением органами контроля (надзора) административного расследования, что подтверждается неединичными примерами из прокурорской практики.

Так, прокуратурой Воронежской области выявлены факты проведения сотрудниками Управления Роспотребнадзора по Воронежской области необоснованных проверок без согласования с органами прокуратуры. Установлено, что значительное количество контрольных мероприятий в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства оформлялось в виде административных расследований. Определения о проведении административного расследования в нарушение ст. 28.7 КоАП РФ выносились при отсутствии данных, указывающих на наличие события правонарушения (только в Воронежской области при проверке выявлено более 10 подобных фактов). Принятыми мерами прокурорского реагирования нарушения устранены. Об аналогичных фактах сообщается и в других исследованиях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бут Н.Д., Ларьков А.Н. Свобода экономической деятельности и законность: Монография. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 376 - 377.

Положения Закона N 294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования. В ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ перечислены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, в числе которых сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, и некоторые другие.

Вместе с тем п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, безопасности государства, угрозы причинения такого вреда, а также возникновения или угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Налицо совпадение норм КоАП РФ и Закона N 294-ФЗ, так как поводом для возбуждения дела об административном правонарушении и основанием внеплановой проверки может стать одно и то же событие, например, обращение гражданина с заявлением о нарушении его прав потребителя или о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ перечислены те сферы законодательства, при выявлении нарушений которого проводится административное расследование, в том числе законодательства о защите прав потребителей и в области охраны окружающей среды.

На наличие проблемы конкуренции норм КоАП РФ и Закона N 294-ФЗ уже обращалось внимание в научной литературе. "Указанная конкуренция законов является коррупциогенным фактором, так как предоставляет субъектам административного надзора, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, альтернативу" <1>.

--------------------------------

<1> Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 80.

Представляется, что после возбуждения дела об административном правонарушении при необходимости административного расследования и одновременно наличии оснований для внеплановой проверки субъекта предпринимательства копию определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также материалов, послуживших поводами к его возбуждению, следует направлять прокурору для сведения и контроля. Такое направление материалов прокурору, на наш взгляд, будет способствовать исполнению положений ст. 24.6 КоАП РФ, согласно которой прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Пока же, принимая во внимание тот факт, что должностным лицам органа контроля (надзора) действительно предоставлены необоснованно широкие пределы личного усмотрения о порядке проверки обращения, прокурору необходимо разбираться в каждом конкретном случае в причинах проведения административного расследования в обход установленного Законом N 294-ФЗ порядка.

Судебная практика пошла по пути отмены постановлений по делам об административных правонарушениях, установленных в ходе проверок, проведенных с нарушениями требований норм Закона N 294-ФЗ. Однако зачастую речь идет не о недоказанности обстоятельств правонарушения, а об отсутствии состава правонарушения, несмотря на то что на основании п. 3 ч. 1 ст. 30.7, п. 4 ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, а также жалобы, протеста в порядке надзора выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление. Вынесение судебного решения с той мотивировкой, что нет отсутствия состава административного правонарушения, исключает в дальнейшем привлечение к административной ответственности, обусловливает бездействие предпринимателя по устранению нарушений.

В этом плане характерно Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2010 г. по делу N А29-1420/2010 по жалобе общества с ограниченной ответственностью на постановление Управления Роспотребнадзора по Республике Коми о привлечении заявителя к административной ответственности.

Судом установлено, что в нарушение положений Закона N 294-ФЗ директор организации ознакомлен с копией распоряжения о проведении проверки менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения. В итоге, как следует из Постановления, суд не может рассматривать в качестве надлежащих доказательств акт проверки, протокол об административном правонарушении и результаты экспертиз, позволяющих установить факт нарушения заявителем санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения в специально оборудованных местах, и, следовательно, наличие в действиях организации состава вменяемого ему правонарушения надзорным органом не представлено <1>. Суд признал незаконным и отменил указанное постановление Управления Роспотребнадзора.

--------------------------------

<1> Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25 июня 2010 г. по делу N А29-1420/2010 по жалобе ООО "Виктория" на решение Арбитражного суда Республики Коми от 8 апреля 2010 г.

Таким образом, согласно существующим нормам при пересмотре вынесенного по делу об административном правонарушении постановления оно может быть отменено в случае, если проверка проведена с грубым нарушением норм закона. Ее материалы будут признаны недопустимыми доказательствами. Однако, на наш взгляд, отмена судами вынесенного постановления по делу об административном правонарушении по основанию отсутствия состава административного правонарушения зачастую не соответствует установленным обстоятельствам дела. При отмене постановления формулировка должна соответствовать установленной законом в ст. ст. 30.7, 30.17 КоАП РФ (в связи с недоказанностью обстоятельств). В этом случае целесообразно должностному лицу контролирующего органа направлять материалы проверки прокурору для принесения последним протеста на судебное постановление или самостоятельного возбуждения дела об административном правонарушении.

В целом, если должностными лицами контролирующих органов допущены нарушения при проверке предпринимателя, такие нарушения не должны препятствовать привлечению к административной ответственности при наличии факта административного правонарушения, вопрос об ответственности должностных лиц следует ставить в представлениях прокуроров об устранении нарушений закона. По сути, в настоящее время отступление от установленного порядка проверки влечет недействительность ее результатов, порождает последствия в виде отмены судами постановлений по делам об административных правонарушениях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 декабря 2010 г. N Ф03-9064/2010 по делу N А51-11208/2010; Постановление ФАС Центрального округа от 24 марта 2011 г. по делу N А68-4881/2010.

При этом сами положения ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ о том, что результаты проведенной с грубыми нарушениями проверки не могут являться доказательствами нарушения, спорные. В частности, норма ст. 26.2 КоАП РФ предусматривает, что доказательствами по делу об административных правонарушениях являются любые фактические данные о правонарушении, но никак не процедурные. Согласно ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с грубым нарушением закона.

В Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 и от 24 октября 2006 г. N 18 уточнено, что к грубым нарушениям могут быть отнесены нарушения норм Конституции РФ (ст. 51), КоАП РФ, касающихся прав и обязанностей участников административного производства. Грубые нарушения при проведении проверки, перечисленные в ч. 2 ст. 20 Закона N 294-ФЗ (несогласование проверки прокурором и другие), могут быть отнесены, на наш взгляд, к процедурным нарушениям, что не исключает как события административного правонарушения, так и виновности лица и иных обстоятельств правонарушения.

Таким образом, назрела острая необходимость согласования норм КоАП РФ и Закона N 294-ФЗ.

Правовой механизм, предусмотренный Законом N 294-ФЗ, призван обеспечивать гарантии и защиту прав субъектов малого и среднего предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора). При этом его результативность во многом зависит от согласованных действий проверяющих органов, иных органов местного самоуправления, предпринимателей и их объединений, а также от эффективности деятельности судебной системы, системы прокурорского надзора.