Название – Федеральный закон "о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 n 94-фз
В чем его плюсы, минусы и революционность? Он очень объемный, прежде были очень короткие законы. Теперь это «инструкция административным учреждениям», как писал Шершеневич. В чем его основные плюсы? Я сторонник того, что это была революция со знаком плюс.
1. Пункт первый – он вводил единое нормативное регулирование всех государственных и муниципальных закупок на территории всей страны; с его вступлением в силу утрачивали в силу все аналогичные региональные и муниципальные акты.
2. Второе – он вводил единую информационную систему в сфере закупок (первоначально ее не было в интернете, публиковалось всё в СМИ, в газетах – это приводило к тому, что в муниципалитетах чиновники иной раз выпускали эту информацию в местных газетах тиражом 100 экземпляров и сами выкупали весь тираж). Почему сразу не провели всё это в интернете, а только через 2-3 года? Потому что интернет был не во всей стране.
3. Разработчики законопроекта 94-ФЗ не ожидали, что важнейшим последствием вступления его в силу станет компьютеризация всей страны. Если раньше компьютеризация обеспечивалась федеральными, региональными и муниципальными программами по компьютеризации – и этот процесс был не очень эффективный – как только заявки стали размещать на сайте, то сразу все муниципалитеты провели себе интернет; вся страна стала компьютеризирована.
Итак, плюсы 94-ФЗ:
1) единое регулирование;
2) ЕИС (единая);
3) компьютеризация всей страны;
4) закрытый перечень размещения закупок (раньше они назывались: «способы размещения заказов»), впервые в нашей истории во главе был поставлен не конкурс, а аукцион (есть аукционный перечень, утвержденный Постановлением Правительством – по товарам, работам и услугам, включенный в этот перечень, заказчик обязан выбирать аукцион и не вправе выбирать конкурс).
44-ФЗ – ребёнок 94-ФЗ, там есть все основные достижения 94-ФЗ. 44-ФЗ уже не революционный.
В чем же его минус, этого 94-ФЗ? Самый яркий минус – это сложность закона, объем. В законах мы не встречали раньше «запрос котировок», «закупка у единственного поставщика» – не все сразу поняли, что это заключение договора напрямую с кем хочу; ошибочно подумали, что это закупка у единственного в мире или в стране поставщика (на самом деле он не единственный, а просто выбран нами в данный момент в качестве единственного).
Многие почему-то очень плохо относятся к аукционам. Основная доля критики по отношению к аукционам появилась в первые годы существования 94-ФЗ, когда аукционы были бумажными, а не электронными (заказчики успели насмотреться на минусы таких бумажных аукционов):
1) они не обезличены, в бумажных аукционах все ЮЛ выступают от своего имени – и сговариваются; в электронных все участники аукционов обезличены. Если оставить наедине на минуту в одном зале участников аукциона – они вступают в сговор;
2) если аукцион бумажный, нужно в населенный пункт направить своего сотрудника, это дорого и далеко;
3) заказчику нужно найти помещение для бумажного, классического аукциона, чтобы всех можно было там посадить и этот аукцион проводить. И не нужно есть в Анадырь, который находится очень далеко.
Как правильно ставить ударение «в Анадыре»? Который очень далеко находится. Голос из зала: Анадырь, в Анадыре.
Как только ситуация, система потихонечку налаживается, начинаются какие-то серьезные силы, которые хотят ее разрушать: прямо как в конце девяностых, когда только указ Президента № 305 только стал инфраструктуру создавать – бац, нам дают закончик, 97-ФЗ (1999 год) – который начал эту инфраструктуру разрушать. Так и здесь – только-только научили всю страну проводить закупки по 94-ФЗ, только-только компьютеризировали всю страну – возникло понимание, что закон-то плохой, оказывается – журналисты стали раздувать (понятное дело, что журналисты это просто инструмент). Нашлись силы, которые хотели этот закон уничтожить. Так уж совпало, что в 2008 году стал президентом Д.А. Медведев, и он стал олицетворять новую реформу системы закупок, основной смысл которой стал следующий – проблемы описывались на конкретных примерах: закупка мерседесов для детского дома, закупка старых компьютерных томографов в три раза дороже новых для Минздрава, закупка золотых кроватей для нужд МВД – детальное исследование этих закупок показало бы, что ничего из этого не было, что бы ни писали журналисты. Позолота была на кровати за три копейки; закупка мерседесов для детского дома – не проблема 94-ФЗ.
Смысл принятия 94-ФЗ заключался в том, чтобы регулировать все сферы закупочного процесса. Что у нас было по 94-ФЗ?
Формирование заказов регулировалось – Бюджетным Кодексом; размещение – № 94-ФЗ «О размещении заказов…»; а исполнение – ГК РФ. Если на стадии формировании заказа допускается включение информации о мерседесе в извещение, то тогда на стадии размещения ничего с этим сделать нельзя – это по БК РФ, а не по 94-ФЗ. Если вам приносят заказ на мерседес для детского дома, вы в соответствии с 94-ФЗ должны были этот заказ размещать. ВС РФ сказал, что 94-ФЗ говорит только о размещении заказов, то в случае, если он противоречит ГК на стадии исполнения заказов (то есть на стадии исполнения контрактов), то подлежит применению ГК РФ. ГК может противоречить закону и на других стадиях.
Основная идея 44-ФЗ – регулировать все эти три стадии, поэтому он и называется как мини-кодекс – «О контрактной системе …». Во Франции и Италии – кодексы о закупках. Понятное дело, что бюджетный процесс и БК никуда не денется, как и гражданское законодательство.
44-ФЗ некоторые новые институты предусмотрел, в частности, институт нормирования на стадии формирования заказов – это система норм, которые ограничивают чиновников в закупке той или иной продукции; в Китае чиновникам запрещено покупать автомобили стоимостью 1 800 000 (если в рублях) и объемом двигателя более 1.8 л. У нас таких актов не принято, хотя бы институт появился нормирования, и по аналогии с Китаем будут конкретные ограничения на закупку продукции для чиновников – сейчас написано абстрактно: запрещено покупать предметы роскоши и предметы с избыточными потребительскими свойствами. В связи с этим добросовестные поставщики испытывают проблемы. У одного из заведующего кафедрой нашего факультета была проблема – выпускники решили 5 лет назад решили по договору пожертвования перевести деньга МГУ на конкретный шкаф – по 223-ФЗ тогда нельзя было это делать тогда (сейчас мы можем покупать за счет средств, внесенных в качестве пожертвования на конкретный товар, тот, который написан в договоре пожертвования), но этот шкаф МГУ не мог купить, потому что это «предмет с избыточными потребительскими свойствами». Заведующий кафедрой хочет купить шкаф, ему даже деньги выпускники дали – но не ему, а Московскому Университету. Не помню, чем всё закончилось. Популярностью пользовалось объединение выпускников, исполнительным директором которой я являюсь, поскольку это региональная общественная организации – у нее нет обязанности осуществлять закупки в соответствии с 44-ФЗ или даже 223-ФЗ. Поэтому часто нам вносили деньги выпускники, а мы покупали всё, что заведующие хотели себе купить: диваны, ЖК-мониторы, проекторы.
Возвращаемся к 94-ФЗ. Началась кампания против 94-ФЗ, пик этой кампании пришелся на рассвет президентства Медведева. 30 ноября 2010 он выступал с посланием к ФС РФ и сказал, что необходимо работать над новой редакцией Закона о закупках. Тогда Минэкономразвития предложило законопроект о федеральной контрактной системе (ФКС), который сильно озадачил общественность, поскольку в этом законопроекте было много институтов непонятных, в частности, новый способ закупки под названием – конкурентные переговоры; полная свобода действий со стороны заказчиков, принципы абсолютной свободы заказчиков… в общем он был очень сложный, этот законопроект о федеральной контрактной системе, в результате ФАС отказалась его согласовывать; через пару месяцев все узнали, что законопроект разработало не Минэкономразвития, а Высшая Школа Экономики. Что делает МГУ, если он разрабатывает законопроект? Он собирает конференцию на пару дней, главных ученых со всей страны, председатели высших судов, разбиваемся на секции, вот так серьезно и долго… А что сделала ВШЭ? Собрала всех своих, кучу журналистов, и в центре посадили Навального, который за год до этого был на нашей кафедре (тогда еще некоторые наши студенты пошли к нему работать и сейчас входят в топ-50 оппозиционеров России).
Посмотрите видео – примерно понятен уровень дискуссии (в МГУ такого не было бы), очень интересно, но вряд ли можно назвать это научным обсуждением судьбоносного для России законопроекта. Обсуждение законопроекта о федеральной контрактной системе, ФКС (ролик на ютубе, скрин выше). Как выглядит уровень дискуссии, послушайте. Вряд ли это можно назвать научным обсуждением.
Были такие подводные камни у этого законопроекта, которые разрушали достижения 94-ФЗ. В связи с этим ФАС встала насмерть и сказала, что этот законопроект согласовывать не будет. Минэкономразвития настолько сильно негодовала (Медведев это министерство поддерживал), что не удается согласовать законопроект с ФАС – Минэкономразвития выступило с законодательной инициативой – упразднить ФАС, на его месте планировали создать орган с рабочим названием «Госзакупка».
В.В. Путин в 2012 году сразу же назначает И.И. Шувалова в качестве главного по разрешении этого конфликта между Минэкономразвития и ФАС. Меняется министр экономического развития. И все достижения 94-ФЗ переходят в тело будущего закона – 44-ФЗ. Из закона 44-ФЗ исключается слово «федеральный», раньше «о федеральной контрактной системе», осталось просто «о контрактной системе», но добавили «в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд». Убрали слово «федеральный», чтобы не путать правоприменителей – он касается не только федеральных закупок, но и региональных. Вступил в силу с 1 января 2014 года (принят в 2013). Сейчас действует.
Теперь про корпоративные закупки. В 2009-10 гг. когда была кампания против 94-ФЗ, возник вопрос: а как проводить закупки государственным корпорациям и госкомпаниям? Поскольку скандалов никаких не было, наверное, и закупки у них хорошие, да? Но Счетная палата как орган финансового контроля парламента – обязана была проверять госкорпорации, и вот она их проверила хорошенько, и в результате этой проверки Сергей Вадимович Степашин, тогда председатель Счетной палаты, он выступил перед журналистами, буквально 10 секунд – и Сергей Владимирович сказал: «мы проверили госкорпорации, результаты очень (пауза) интересные, и о них я доложу руководству страны». Почему интересные? Это что, книга? И почему руководству страны, если вы являетесь органом финансового контроля парламента. Видимо, результаты его так поразили – короче говоря, он решил доложить непосредственно президенту. Скорее всего, произошло следующее. Сергей Вадимович пришел к Путину или к его представителю и сказал: надо либо придумать правила игры, и потом их ругать, либо всех посадить в тюрьму за ужасные растраты. Решили пойти по первому пути: придумать для них правила игры, и для этого придумали закон 223-ФЗ; о том, как его принимали, я рассказывать не буду, скажу лишь об особенностях названия этого ФЗ «О закупках товаров, работ и услуг отдельными видами ЮЛ» – изначально когда он был законопроектом, он назывался «о закупках товаров, работ и услуг, осуществляемыми госкорпорациями», потом вспомнили госкомпанию Автодор, потом вспомнили про субъекты естественных монополий, потом вспомниил про организации, осуществляющие регулируемые виды дея-ости в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, затем про ГУПы и МУПы, затем вспомнили про автономные учреждения (например, ВШЭ – автономное учреждение), затем про хозяйственные общества с преобладающим участием публично-правовых образований в своих уставных капиталах.
И затем решили всех этих субъектов перечислить в названии законопроекта 2011 года – это название 14 шрифтом и полуторным интервалом умещалось на одну страницу листа А4 – и в последнем чтении название закона поменяли, чуть ли не в прыжке между Госдумой и Советом Федерацией. И получилось не по-русски, потому что сделали на скорую руку: пропущено причастие «осуществляемых»; и главное – проводят не виды ЮЛ закупки, а сами ЮЛ.
Правильнее было бы назвать – «осуществляемых юридическими лицами отдельных видов». Как пишет В.А. Белов, лингвистика и юриспруденция – всё-таки разные вещи.
Вступил в силу этот закон 1 января 2012 года, на деле он вступал в силу долго и муторно, по частя (К.В. называет несколько дат), и самое главное – 1 января 2013 года, когда он стал распространять свое действие на дочерние компании тех компаний, которые перечислены в этом законе.
Ни в одной стране мира нет разделения отдельно на государственные (муниципальные) и на корпоративные закупки. Как правило, в каждой стране отдельный специальный закон о закупках; в Китае – отдельно закон о закупках, отдельно закон о строительстве.
До 1 мая мы (НОЦ) от зарубежных коллег собираем соответствующие статьи, от Китая пришли две статьи, в ночь на сегодня пришли статьи из Бельгии, Доминиканской республики, из Греции – на майских у нас будет куча работы, надо выпустить две монографии: на русском и на английском.
Контрактная система – перечень ее участников и осуществляемых их действий. Если мы вспомним, что такое регулирующий орган и что такое контролирующий, то мы их сюда включим.
