!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Васюхно-1
.pdf
81
видуализация здесь достигается благодаря относительно определенным ги-
потезам, позволяющим выбрать наиболее подходящую меру защиты»1.
Если провести анализ положений закона о полиции, регулирующих ос-
нования применения сотрудниками полиции мер административного пресе-
чения, то можно заметить, что формулировки указанных положений, дей-
ствительно, не отличаются абсолютной определенностью, а носят оценочный характер.
Так, согласно части 1 статьи 23 закона о полиции, сотрудник полиции имеет право лично или в составе подразделения (группы) применять огне-
стрельное оружие для защиты другого лица либо себя от посягательства, ес-
ли это посягательство сопряжено с насилием, опасным для жизни или здоро-
вья. Понятие «насилие, опасное для жизни или здоровья» имеет оценочный характер и сотрудник полиции свободен в оценке обстоятельств на предмет их соответствия указанному понятию. В то же время в соответствии с частью
2 статьи 20 закона о полиции в указанном случае сотрудник полиции вправе выбирать конкретную меру пресечения.
Таким образом, специфика усмотрения при выборе сотрудником орга-
нов внутренних дел мер пресечения заключается в относительно широких границах указанного усмотрения, которые в свою очередь обусловлены усмотрением сотрудников в оценке фактических обстоятельств, которое вы-
ражено в относительно определенных гипотезах правовых норм.
Проведенный нами анализ специфики административного усмотрения при применении полицией мер административного пресечения позволяет нам выделить указанное усмотрение в отдельный вид – полицейское усмотрение.
При этом деятельность полиции по применению именно мер админи-
стративного пресечения, а не каких-либо других мер административного принуждения, наиболее существенно влияет на отмеченную специфику.
1 Ардашкин В.Д. Указ. соч. С. 12.
82
С учетом раскрытых нами особенностей полицейского усмотрения при применении мер административного пресечения представляется целесооб-
разным поиск и научное обоснование принципов и правил, соблюдение кото-
рых позволит снизить риски ошибок и злоупотреблений со стороны сотруд-
ников полиции, применяющих указанные меры. Этому же будет способство-
вать и сужение пределов полицейского усмотрения.
В целом, подводя итоги параграфу, отметим, что меры административ-
но-правового пресечения как вид административного принуждения следует рассматривать в единстве и взаимосвязи объективного и субъективного в ре-
ализации органами исполнительной власти и должностными лицами своих полномочий. Объективный элемент обусловлен степенью и характером об-
щественной опасности пресекаемого действия (бездействия). Субъективный элемент основан на дискреционных полномочиях должностного лица, то есть выборе по своему усмотрению тех или иных пресекательных действий или решений, которые предусмотрены правовыми нормами. В основу действий или решений должностного лица по применению мер административного пресечения должен быть положен принцип – «разрешено только то, что предусмотрено законом».
83
Глава 2. Правовое регулирование и практика применения органами внутренних дел
мер административно-правового пресечения
2.1. Правовое регулирование мер административного пресечения
Меры административного пресечения представляют собой ключевой структурный элемент рассматриваемого института административного пре-
сечения, в котором находят непосредственное выражение его сущность. Раз-
нообразие предусмотренных законодательством мер административного пре-
сечения, а также практика их применения позволяют судить о диалектиче-
ской взаимосвязи формы и содержания административного пресечения.
Особенность формы административного пресечения, в отличие от иных видов административного принуждения (можно даже сказать шире – иных видов государственного принуждения), заключается в том, что его правовая регламентация осуществляется правовыми нормами, относящимися к раз-
личным отраслям права. Правовые нормы, регулирующие применение мер административного пресечения, рассредоточены в различных нормативных правовых актах.
Как отмечает В.В. Йонаш, в целом регламентация мер административ-
ного пресечения происходит в рамках установления компетенции тех орга-
нов исполнительной власти, деятельность которых связана с реализацией контрольно-надзорных функций в отдельных областях (сферах) государ-
ственного управления. Соответственно, и правовые акты, содержание нормы об административном пресечении, носят, преимущественно, либо отраслевой либо межотраслевой, либо статусный характер1.
Фрагментарное включение правовых норм, регулирующих применение различных видов мер административного пресечения, в нормативные право-
вые акты, регулирующие реализацию функций отдельными контрольно-
1 Йонаш В.В. Указ. соч. С. 55-56.
84
надзорными органами, отражает низкий уровень развития правового инсти-
тута административного пресечения и отсутствие четкой государственной политики в области правового регулирования мер административного пресе-
чения.
В настоящее время очевидна необходимость законодательного обособ-
ления и систематизации норм, регулирующих применение мер администра-
тивного пресечения. В России на сегодня отсутствует законодательный акт,
который бы на системной основе создал правовую базу применения мер ад-
министративного пресечения. Между тем, среди ученых высказываются раз-
личные предложения по разработке указанного акта уже достаточно давно.
Интересно мнение по этому поводу и практических работников - со-
трудников органов внутренних дел. На просьбу, сформулированную в анкете,
оценить насколько четко и ясно меры административного пресечения, при-
меняемые сотрудниками органов внутренних дел, в настоящее время закреп-
лены в действующем законодательстве ответы были следующими: меры ад-
министративного пресечения достаточно четко и ясно регламентированы за-
коном – 58 %; меры административного пресечения недостаточно четко и яс-
но урегулированы законом – 42%1.
В целях выявления оптимальных направлений совершенствования мер административного пресечения указанные предложения можно сгруппиро-
вать следующим образом.
Первая группа предложений связана с правовым регулированием мер административного пресечения в рамках единого законодательного акта, по-
священного административному принуждению.
Предложения, которые условно можно объединить во вторую группу,
заключаются в принятии специального федерального закона об администра-
тивном пресечении.
1 Приложения № 2 и № 3.
85
Предложения, относящиеся к третьей группе, состоят в урегулирова-
нии федеральными законами отдельных видов мер административного пре-
сечения.
Перейдем к более подробному анализу предложений каждой из выде-
ленных нами групп.
Предложения урегулировать административное принуждение в одном законодательном акте высказываются многими учеными. Причем одни из них считают необходимым дополнить КоАП РФ разделом, касающимся при-
нуждения, а другие – принять отдельный законодательный акт об админи-
стративном принуждении.
В частности, по мнению П.И. Кононова, необходимо включить в КоАП РФ специальную главу «Административно-правовое ограничение и принуждение»1.
На наш взгляд, предложения по расширению предмета регулирования КоАП РФ имеют рациональное зерно, поскольку указанный Кодекс позволил упорядочить деятельность множества ведомств в области реализации ими юрисдикционных полномочий. В связи с тем, что указанные полномочия тесно связаны с полномочиями по применению мер административного пре-
сечения, логичными представляются попытки урегулировать их в едином правовом акте.
Вместе с тем, указанная идея подвергается справедливой и обоснован-
ной критике.
Как отмечает А.Ю. Соколов, дополнение КоАП РФ нормами о приме-
нении мер административного пресечения представляется ошибочным в свя-
зи с неоправданной необходимостью увеличения объема указанного кодекса,
систематизировавшего лишь нормы об административной ответственности,
поскольку применение отдельных мер административного принуждения обу-
словлено совершением административного правонарушения. По мнению
1 Кононов П.И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 26-32.
86
указанного автора, законодателю следует идти по пути систематизации норм,
регулирующих отдельные виды административного принуждения1.
А.И. Каплунов отмечает, что привязка принуждения к конкретному правонарушению оказывается чрезмерно жесткой, не оставляющей места принудительным мерам, применяемым для профилактики правонарушений и в иных целях2.
Принимая во внимание интересы правоприменительной деятельности,
по нашему мнению, дополнять КоАП РФ новым разделом, касающимся мер административного пресечения, нецелесообразно. Это существенно ослож-
нит и без того громоздкое законодательство об административной ответ-
ственности, в которое каждый год вносится более десятка изменений.
Кроме того, в последнее время достаточно активно ведутся дискуссии о необходимости кардинального изменения законодательства об администра-
тивной ответственности.
Как отмечает С.А. Старостин, оценка действующего законодательства об административной ответственности такова – на сегодняшний день оно во многом утратило системность, согласованность, соответствие отраслевым принципам3.
Учитывая изложенное, по нашему мнению, представляется нерацио-
нальным увязывать нормы о применении мер административного пресечения с законодательством об административной ответственности, которое в инте-
ресах правоприменения, должно быть обособлено и иметь узкий предмет.
Как альтернатива расширения предмета регулирования КоАП РФ зву-
чат предложения ученых о принятии отдельного закона об административ-
ном принуждении.
1 Соколов А.Ю. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: монография. М., 2015. С. 10.
2Каплунов А.И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Государство и право. 2004. № 12. С. 12.
3Старостин С.А. О концептуальных основах законодательства об административной ответственности // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. Выпуск Административное право и процесс. С. 18-25.
87
Так, А.М. Лесин считает необходимым разработать «Основы законода-
тельства Российской Федерации об административном принуждении», кото-
рые бы закрепили понятие и раскрыли содержание каждой из мер админи-
стративного принуждения, определили общие правовые основания, порядок и гарантии законности применения, исчерпывающий перечень этих мер и ор-
ганов, имеющих право их применять. Подобный закон будет базовым для от-
раслевой кодификации законодательства об административном принужде-
нии, поскольку деятельность милиции, налоговой полиции, органов безопас-
ности, таможни в связи с их спецификой требует особого законодательного регулирования1.
Задолго до А.М. Лесина на необходимость кодификации норм об адми-
нистративном принуждении указывал в своей диссертации Б.Б. Хангельдыев,
который выдвинул предложение о первоочередном проведении специальной кодификации применительно к двум группам административно-
процессуальных правил: устанавливающих порядок применения администра-
тивного принуждения и порядок рассмотрения и разрешения жалоб граждан.
Вывод о первоочередной кодификации этих норм автор обосновывал необ-
ходимостью дальнейшего укрепления законности и охраны субъективных прав граждан и тенденцией ко все более четкому юридическому обеспече-
нию (законодательному закреплению) всех процессуальных правил и процес-
суальных гарантий прав граждан2.
Уже в 1990-х годах А.Б. Кавецкий обосновывал целесообразность за-
кона, «который бы с необходимой полнотой определял условия применения мер административного воздействия, субъектов и порядок их реализации, га-
1 Лесин А.М. Проблемы соответствия законодательства РФ об административном принуждении общепризнанным принципам и нормам международного права // Марийский юридический вестник. 2001. Т. 1. Выпуск № 1. С. 86-90.
2 Хангельдыев Б.Б. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1964 № 12. С. 42.
88
рантии прав граждан, подвергнутых этим мерам. Возможными разделами этого закона могли бы быть: ... применение мер пресечения»1.
На необходимость кодификации института административного при-
нуждения указывается также в работах и других авторов2.
Опрошенные нами практические работники полиции, поддерживая это мнение, наибольший риск нарушения законности при применении сотрудни-
ками органов внутренних дел мер административного пресечения связывают с превышением пределов полномочий по применению физической силы,
специальных средств и оружия (54%); ошибками в выборе варианта поведе-
ния (ошибки усмотрения), связанного с применением тех или иных мер пре-
сечения (28 %)3.
На наш взгляд, предложенная указанными авторами концепция законо-
дательства об административном принуждении заслуживает внимания. Вме-
сте с тем, реализация указанной концепции в ближайшие годы в России представляется весьма проблематичной. На формы систематизации правовых норм о применении мер административного пресечения, на темпы и масшта-
бы работы по закреплению указанных норм в настоящее время оказывают свое влияние уровень научной разработки теоретических проблем админи-
стративного принуждения и состояние самого законодательства, характер его унификации.
Сложность заключается в отсутствии единства взглядов на классифи-
кацию и содержание мер административного принуждения, недостаточную разработанность понятийного аппарата.
С одной стороны, положительной стороной указанной концепции явля-
ется системный подход к правовому регулированию общественных отноше-
1Кавецкий А.Б. Меры административного принуждения и общественного воздействия, их применение в борьбе с правонарушениями несовершеннолетних: Учеб. пособие. Минск, 1991. 82 с.
2Ардашкин В.Д. Указ. соч. С. 16; Макарейко Н.В., Никифоров М.В., Скляров И.А.
Административное принуждение в России: Учеб. пособие / Под ред. И.А. Склярова. Н. Новгород, 2002. С. 22.
3Приложения № 2 и № 3.
89
ний, связанных с административным принуждением. С другой стороны, реа-
лизация на практике указанного подхода может привести к трудностям в по-
нимании рядовыми работниками государственных органов, применяющими административное принуждение, сложной законодательной конструкции и,
как следствие, недостаткам в правоприменении.
Данный вывод подтверждается результатами проведенного нами анке-
тирования сотрудников органов внутренних дел. На поставленный перед со-
трудниками вопрос: «Считаете ли Вы рациональным урегулировать все меры административного пресечения в одном нормативном правовом акте, если да,
то каким должен быть этот акт?» ответы распределились следующим обра-
зом.
Не считают рациональным, поскольку нормы о пресечении должны за-
крепляться в нескольких нормативных правовых актах, регулирующих дея-
тельность государственных органов, применяющих меры пресечения - 78%.
Считают рациональным это предложение 22 % опрошенных1.
Таким образом, практическими работниками предпочтение отдается урегулированию мер административного пресечения за рамками КоАП РФ.
Как мы уже отмечали, предложения по законодательному регулирова-
нию мер административного пресечения в специальном федеральном законе об административном пресечении составляют вторую группу предложений по развитию правового регулирования данных мер.
Так, В.А. Тюрин предлагает использовать институциональный крите-
рий при кодификации норм об административном принуждении и принять федеральный закон «О мерах административного пресечения»2.
С критикой взглядов, выделяющих административное пресечение в от-
дельный вид административно-принудительных производств, выступает П.И.Кононов, по мнению которого, недопустимо искусственно выделять из административно-принудительных производств действия компетентных ор-
1Приложения № 2 и № 3.
2См.: Тюрин В.А. Указ. соч. С. 42.
90
ганов по применению мер административного предупреждения и мер пресе-
чения и пытаться из совокупности таких действий сконструировать самосто-
ятельное производство1.
Исследователи, предложения которых мы условно объединяем в тре-
тью группу, пошли еще дальше и обосновывают необходимость урегулиро-
вания отдельными законами различных видов мер административного пресе-
чения.
В первую очередь, речь идет о применении непосредственного пресе-
чения, то есть физической силы, специальных средств и оружия.
Так, в 1975 году В.Л. Зеленько обосновал мысль о необходимости раз-
работки единого Положения о порядке применения всей системы специаль-
ных мер административного пресечения с видовой их разбивкой2.
В.Н. Опарин также предлагает кодифицировать законодательство о ме-
рах непосредственного принуждения и отмечает, что система законодатель-
ства должна включать в себя кодификационный акт о применении мер непо-
средственного принуждения должностными лицами правоохранительных
(полицейских) органов Российской Федерации (аналогичный международ-
ному) и федеральные законы об отдельных правоохранительных органах3.
Д.С. Дубровский в своей диссертации предлагает принять Федераль-
ный закон «Об общих принципах применения мер административного пресе-
чения, ограничивающих свободу личности», который бы урегулировал об-
щую процедуру применения мер административного пресечения и гарантии прав человека при их применении4.
Ю.П. Соловей предлагает кодифицировать отечественное полицейское право в форме принятия на федеральном уровне Полицейского кодекса Рос-
1См.: Кононов П.И. Административно-процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: Дис. … доктора юрид. наук. М., 2001. С. 197.
2См.: Зеленько В.Л. Указ. соч. С. 10.
3См.: Опарин В.Н. Указ. соч. С. 95 – 116, 181 – 186.
4См.: Дубровский Д.С. Правовое регулирование в Российской Федерации мер административного пресечения, ограничивающих свободу личности: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. М., 2006. С. 10.