§ 9. Правовые акты муниципальных образований (органов местного самоуправления)

В рамках созданных муниципальных управленческих отно­шений реализуются функции, компетенция и полномочия ор­ганов местного самоуправления и их должностных лиц. Глав­ным и заключительным этапом такой деятельности являются подготовка и издание правовых актов управления. Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов управления, т. е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных или индивидуальных правовых актов управления, поскольку задачи и функции местного самоуправления не мо­гут быть в конечном счете решены без использования такой формы управления, как издание правовых актов управления.

Под системой правовых актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамках конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного само­управления¹. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и их должностных лиц являются одним из ви­дов в системе всех правовых актов, принимаемых на террито­рии муниципального образования и имеющих поэтому свои ад­министративно-правовые, или управленческие, особенности.

Поскольку акты управления принимаются органами местно­го самоуправления, то институт административных актов авто­матически становится муниципально-правовым институтом. Однако с этим едва ли можно согласиться, ибо акт управления по своим основным признакам и характеристикам, а главное, по своему назначению и роли в сфере публичного (будь то го­сударственного или муниципального) управления — типичный институт административного права (хотя его можно рассматри­вать и в курсе муниципального права). Поэтому в современных учебниках муниципального права не случайно анализируется такая проблема, как «местное нормотворчество»².

В нормативных актах — продуктах местного нормотворчест­ва изъявляется воля самого населения муниципального образо­вания или должностных лиц органов местного самоуправления. Муниципальные (местные) нормативные акты либо принима­ются непосредственно населением, либо издаются органами местного самоуправления. Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муници­пального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральных и региональных законах) осуществление в определенных преде­лах на основе закона и подзаконных нормативных правовых

актов органов государственной власти полномочия по изданию административных актов.

Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления — муниципальное правотворчество (нормо­творчество)¹. Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчест­во» (т. е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов ме­стного самоуправления создание правовых норм — это админи­стративно-правовой процесс.

Законодатель установил, что по вопросам местного значе­ния органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т. е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального об­разования правовые нормы. При этом имеются в виду регуля­тивные правовые нормы, т. е. нормы, не имеющие администра­тивных санкций, создание которых является прерогативой го­сударства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Приня­тые в муниципальном образовании нормативные правовые ак­ты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения и соблюдения.

В самом общем виде подзаконные правовые акты муници­пального образования и его органов можно традиционно разде­лить на два вида:

1. нормативные правовые акты муниципального образова­ния, т. е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязатель­ные для исполнения на соответствующей территории неограни­ченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовых основ местного самоуправления;

2. индивидуальные правовые акты управления, т. е. акты, принятые органами местного самоуправления и их должност­ными лицами для решения конкретного вопроса или админи­стративного спора и действующие в отношении четко уста­новленных субъектов права. Данный вид правовых актов управления не входит в систему правовых основ местного са-

моуправления, ибо их регулирующее воздействие — эпизоди­ческое и относится к индивидуальным субъектам (лицам), оп­ределяет содержание индивидуально-конкретного правоотно­шения (права, обязанности, полномочия, ответственность, иные положения).

Основной нормативный правовой акт муниципального об­разования — это его устав, своеобразная «конституция» (в из­вестном смысле «кодекс») самого муниципального образова­ния.

Федеральный закон «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» устанавлива­ет систему муниципальных правовых актов: устав муниципаль­ного образования; правовые акты, принятые на местном рефе­рендуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; право­вые акты муниципального образования, постановления и рас­поряжения главы местной администрации, иных органов мест­ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положе­ния федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальных образова­ний, как правило, не содержат требуемой детализации нормо­творческой процедуры на муниципальном уровне, хотя они и устанавливают необходимые общие вопросы, касающиеся по­рядка принятия и опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К другим наиболее распространенным актам местного само­управления относятся акты, принимаемые:

1. населением муниципального образования на местных ре­ферендумах или на собраниях (сходах) граждан;

2. муниципальным советом (представительным органом му­ниципального образования);

3. главой муниципального образования (главой местной ад­министрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления);

4. подразделениями органов местного самоуправления (ме­стного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной администрации входят глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, управления и комитеты. Должностные лица этих подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамках предоставленных им полно­мочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовых актов управления.

Глава местной администрации в пределах своих полномо­чий, установленных федеральными законами, законами субъек­тов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного зна­чения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных го­сударственных полномочий, переданных органам местного са­моуправления федеральными законами и законами субъек­тов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица ме­стного самоуправления издают распоряжения и приказы по во­просам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципаль­ного образования (п. 6 и 7 ст. 43 Федерального закона «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Муниципальные правовые акты, принятые органами мест­ного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории РФ. За их неисполнение граждане, руководи­тели организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными закона­ми и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», другим феде­ральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии со ст. 48 Феде­рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления, при­нявшими (издавшими) соответствующий муниципальный пра­вовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление орга­нами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и зако­нами субъектов РФ, — уполномоченным органом государствен­ной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Виды административных актов и их основное содержание устанавливаются в уставах муниципальных образований (на­пример, в уставе города). Как уже отмечалось, главы местных администраций (например, главы городских администраций) могут принимать постановления и распоряжения по вопросам, отнесенным к их компетенции и ведению соответствующей местной администрации. Те акты местной администрации, которые имеют нормативный характер, затрагивают права и обязанности граждан, а также связаны с решением крупных вопросов экономического и социального характера, с отно­шениями собственности, охраной общественного порядка, ис­пользованием финансовых ресурсов, как правило, принимают­ся в форме постановлений. Постановления, которые касаются прав и обязанностей граждан, подлежат обязательной публика­ции. Распоряжения глав администраций обычно издаются по вопросам правоприменения и организации деятельности мест­ной администрации. Представительный орган, входящий в систему местного самоуправления, в установленном порядке получает издаваемые местной администрацией административ­ные акты.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образо­вания, главой муниципального образования, иными выборны­ми органами местного самоуправления, главой местной адми­нистрации, органами территориального общественного само­управления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными ус­тавом муниципального образования. Порядок внесения проек­тов муниципальных правовых актов, перечень и форма прила­гаемых к ним документов определяются нормативным право­вым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вно­сятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, закрепленном уставом муниципального образования, за исклю­чением нормативных правовых актов представительных орга­нов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че­ловека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомле­ния с ними граждан, за исключением муниципальных право­вых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.