§ 2. Административные процессы

В научной и учебной литературе говорится об администра­тивном процессе как властной деятельности органов исполни­тельной власти, осуществляемой в рамках административно­процессуальной формы и состоящей в решении конкретных юридических дел (принятие инструкции, призыв на военную службу, наложение штрафа и др.).

Такой подход базировался главным образом на том, что ад­министративный процесс регулируется административным пра­вом. Но подобное мнение спорно. Дело в том, что деятельность публичной администрации очень разнообразна. Она принимает нормативные акты, причем объем административного право­творчества значительно превосходит объем законотворчества. Нормативных административных актов издается намного боль­ше, чем принимается законов.

Публичная администрация, как и суды, занимается юрис­дикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности.

Но, кроме того, публичная администрация очень много внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаде- лительной работе. Она выдает лицензии, принимает на служ­бу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т. д.

Такие разные виды деятельности не могут находиться в рам­ках одного процесса. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Кстати, правосудие, судо­производство, хотя оно и намного меньше по объему деятель­ности и является только юрисдикцией, — это несколько про­цессов: уголовный, гражданский, арбитражный, конституцион­ный.

Могут возразить, что правосудие регулируется несколькими отраслями права. Но конституционное право, будучи единой правовой отраслью, регулирует и законодательный, и избира­тельный, и конституционно-юрисдикционный процессы. И это вполне обоснованно, потому что речь идет о разных способах осуществления власти.

Точно так же и административное право регулирует разные способы осуществления административной деятельности, раз­ные процессы: административно-правотворческий, админист- ративно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) и административно-юрисдикционный.

И подобно тому, как существует группа судебных процес­сов, группа конституционных процессов, складывается и ак­тивно развивается группа административных процессов.

Обладая всеми признаками юридических процессов, адми­нистративные процессы в то же время имеют ряд особенно­стей.

Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов исполнительной власти.

Во-вторых, властная деятельность публичной администра­ции направлена на решение в соответствии с законами конкрет­ных дел, порученных ей.

В-третьих, важнейшим результатом административной дея­тельности является административный акт.

В-четвертых, властная деятельность публичной админист­рации полно, детально, четко регулируется административным правом, а точнее его административно-процессуальными нор­мами.

В-пятых, административные процессы, как правило, с точ­ки зрения их процедуры более просты. К особенностям адми­нистративных процессов относятся возможность устного и письменного ведения дела, допустимость заочного рассмотре­ния дела, недостаточное использование принципа состязатель­ности.

Административные процессы — это властная деятельность публичной администрации, осуществляемая в рамках админи­стративно-процессуальной формы и состоящая в решении оп­ределенных дел путем принятия и исполнения административ­ных актов.

Административно-правотворческий процесс — деятельность публичной администрации по принятию нормативных админи­стративных актов в порядке, установленном административно­процессуальной формой.

Административно-правонаделителъный (оперативно-распоря­дительный) процесс — деятельность субъектов публичной испол­нительной власти по принятию и исполнению оперативно-рас­порядительных, правонаделительных и иных правопримени­тельных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в администра­тивно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционный процесс — деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по примене­нию мер административного и дисциплинарного принуж­дения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Все названные процессы можно объединить единым назва­нием: «административно-процессуальная деятельность». Поня­тия «административная деятельность» и «административно­процессуальная деятельность» соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является администра­тивно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть ограничена процессуальной формой. Во-вторых, по субъ­ективной причине: недостаток внимания, понимания роли ад­министративно-процессуальной формы.

Как и судопроизводство, административные процессы глав­ным образом различаются тем, какие дела решаются властью. Специфика дел влияет на специфику административно-процес­суальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (со­вершаемые действия, участники процесса, доказательства, до­кументы и др.).

Если в рамках любого процесса решаются дела, которые об­ладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По этим критериям (спе­цифика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части — производства. Так, в гражданском процессе существует особое производство — производство по делам, возникающим из публичных правоотношений¹.

Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие кате­гории неодинаковых дел. Урегулировать процедуры их разре­шения общими процессуальными правилами можно лишь от­части. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила решения отдельных категорий дел, со­вокупность которых и есть производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения жалоб и правилах назначения административных наказаний, но оба вида деятельности нужда­ются и в специальных правилах.

Административное производство как часть определенного административного процесса — это особый вид администра­тивной деятельности по разрешению дел определенной катего­рии на основе общих и специальных процессуальных норм.

В административно-правотворческом процессе можно выде­лить производства по принятию: актов Правительством РФ;

актов центральными федеральными органами исполнитель­ной власти;

указов и других актов главами исполнительной власти субъ­ектов РФ и др.

В административно-правонаделительном (оперативно-рас­порядительном) процессе существуют такие производства: по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственные должности);

по приватизации государственного и муниципального иму­щества;

по применению мер поощрения;

по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, зе­мельных участков, продовольствия и т. д.);

по выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управ­ление);

по регистрации (транспортных средств, иностранных граж­дан, граждан РФ, сделок с недвижимостью и т. д.); по аттестации качества продукции и услуг; надзорные и др.

В административно-юрисдикционном процессе обособились производства:

по жалобам граждан;

по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное (по привлечению служащих, студентов и других субъектов к дисциплинарной и материальной ответст­венности);

исполнительное (исполнение актов судов и иных уполномо­ченных органов о передаче денежных средств и иного имущест­ва либо совершение определенных действий в пользу других граждан, организаций);

по применению мер административного пресечения (прину­дительного лечения, задержания граждан, задержания транс­портных средств и др.).

Степень процессуализации различных производств неодина­кова. В одних случаях производства имеют достаточно разви­тую, в основном унифицированную процессуальную форму (например, по жалобам граждан). В других случаях соответст­вующая властная деятельность урегулирована неполно. Иными словами, некоторые производства только складываются, их процессуальная форма еще не совершенна.

Каждое производство связано с определенными института­ми административного права. А соответствующие процессуаль­ные нормы «привязаны», обслуживают соответствующий ин­ститут и являются его частью.