§ 3. Действие правовых актов управления

Действие актов управления — это правовой режим их прак­тического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разре­шении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они исполь­зуются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах админи­стративной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношений, формированием новых админист­ративно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических последствий.

Действие правового акта управления (т. е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отно­шений) возможно лишь при наличии у него юридической си­лы. Под юридической силой акта управления понимается реаль­ность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управ­ления. Юридическая сила показывает способность акта управ­ления выступать в роли нормативного регулятора управленче­ских отношений, а также решать конкретные (или общие) за­дачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данно­го акта всеми субъектами, которым он адресован. В случае не­исполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данно­го акта, причем в некоторых случаях могут применяться и ме­ры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различ­ными органами общественных объединений, которые не ха­рактеризуются государственно-правовой властной направлен­ностью своего действия.

В государственном управлении существуют принципы пре­зумпции законности актов управления (его соответствие требо­ваниям и положениям законов, издание в рамках предостав­ленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. пред­полагается, что акт управления издан с соблюдением всех юри­дических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т. е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливаются специаль­ный порядок приведения акта управления в действие, т. е. всту­пление его в силу (например, он приобретает юридическую си­лу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и поря­док вступления его в силу).

Важнейшими условиями вступления акта управления в юри­дическую силу являются его подписание уполномоченным ли­цом и официальное опубликование. Момент вступления акта управления в действие, как правило, определяется при его при­нятии; может быть установлено, что акт вступает в силу с мо­мента подписания или опубликования или даты, указанной в самом акте.

Если при издании акта управления имеет место нарушение принципа законности, то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре про­верки актов управления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или административными ор­ганами акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов управления.

Современное конституционное законодательство России ус­танавливает важные положения относительно вступления в силу правовых актов управления. Например, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федераль­ным законом и нормативным правовым актом органов исполни­тельной власти субъектов РФ, принятым вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует правовой акт, принятый региональными

органами государственной власти (т. е. органами субъекта РФ). В иных случаях при обнаружении противоречия действует феде­ральный закон или нормативный правовой акт, принятый феде­ральными органами исполнительной власти. Другим существен­ным положением является то, что нормативный правовой акт управления, затрагивающий права, свободы и обязанности гра­ждан, не может действовать (применяться), если он не был опуб­ликован для всеобщего сведения в установленном порядке (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нор­мативными правовыми актами в зависимости от вида акта и из­дающих (принимающих) их органов федеральной и региональ­ной исполнительной власти, а также органов местного само­управления. При этом можно выделить следующие характерные для всех производств по изданию (или принятию) администра­тивных актов элементы.

1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов управления.

2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должност­ные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов испол­нительной власти (или несколькими органами по согласова­нию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его пору­чению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные органи­зации, структурные подразделения, должностные лица, госу­дарственные и муниципальные служащие, которые, основыва­ясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности.

4. Определение структуры проекта правового акта управле­ния, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ве­домствами и должностными лицами; согласование может яв­ляться обязательной стадией разработки акта управления, если уто устанавливается в специальном нормативном акте (напри-

13 Административное право

мер, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются фи­нансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики).

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее из­данных актов или их частей в связи с изданием нового админи­стративного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведе­ния лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его тре­бования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государствен­ной регистрации (если в силу действия специальных норматив­ных актов это обязательно).

10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, посколь­ку оно:

1. влечет серьезные правовые последствия, будучи важней­шим основанием (предпосылкой) начала юридического дейст­вия акта управления;

2. выполняет процессуальную функцию, так как опублико­вание акта во многих случаях — момент вступления его в силу;

3. обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юри­дическая судьба:

а) соблюдение установленных требований к правовому содер­жанию акта управления',

б) соблюдение порядка их издания и вступления в силу.

При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным тре­бованиям); при несоблюдении же таких требований они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответ­ственно утрачивают свою юридическую силу.

Законные и отвечающие всем требованиям принятые в уста­новленном порядке правовые акты управления могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных об­стоятельств, например в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего старый, и т. д. Таким образом, утрата юридической силы бази­руется и на законных основаниях. В данном случае можно го­ворить о законном фактическом прекращении действия адми­нистративного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается.

На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления. Такими способами яв­ляются:

1. отмена акта управления (или внесение в него необходи­мых изменений или дополнений);

2. приостановление их действия или их исполнения.

Российское законодательство и соответствующие админист­ративно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в поряд­ке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (долж­ностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

Особое значение в системе современного административ­ного права имеет возможность признания административных актов недействующими или незаконными в судах. Главная причина прекращения действия актов управления судом и фе­деральными органами исполнительной власти общей компе­тенции (по отношению к актам нижестоящих органов испол­нительной власти) — нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной вла­сти специальной компетенции вправе отменять акты управле­ния нижестоящих органов или должностных лиц не только по причине нарушения актом управления законности, но и учи­тывая его полезность и целесообразность для социальной практики.

Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномо­ченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а так­же актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Поста­новлениями Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны некон­ституционными; в этом случае они утрачивают свою юридиче­скую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания недействующими индивидуальных актов управления) фактически обладают правом отмены правовых ак­тов управления.

Законодательные (представительные) органы государствен­ной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательст­вом могут отменять правовые акты управления соответствую­щих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и струк­турных подразделений данной администрации. Глава адми­нистрации при соответствующем обращении к нему руково­дителей законодательных (представительных) органов государ­ственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администра­ции. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о признании недействитель­ными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.). В соответствии с законодательст­вом республик, входящих в состав Российской Федерации, гла­вы исполнительной власти этих республик имеют право отме­нять или приостанавливать действие нормативных и иных пра­вовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он:

1. признан судом (Конституционным Судом РФ, конститу­ционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Кон­ституции РФ и иным федеральным законам или признан незакон­ным (недействительным)',

2. отменен органом, его издавшим, или вышестоящим орга­ном, уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и отмены в связи с их незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения опиралось на незаконные основания (подделаны документы; недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ).

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений и дополнений являются:

1. незаконность акта управления (противоречие нормам за­конодательства) ;

2. практическая нецелесообразность; отсутствие положи­тельных результатов действия актов управления;

3. необходимость замены устаревшего акта управления но­вым или внесения в него многочисленных существенных изме­нений и дополнений;

4. истечение срока действия акта управления.

Приостановление акта управления — официальное времен­ное прекращение действия данного акта до момента рассмотре­ния и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управле­ния. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической си­лы), когда, например:

1. Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего долж­ностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конститу­ции РФ, федеральным законам, международным обязательст­вам России или нарушения прав и свобод человека и гражда­нина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В соответствии со ст. 15 Федераль­ного конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычай­ном положении» Президент РФ вправе приостанавливать дей­ствие правовых актов органов государственной власти субъек­тов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президен­та РФ о введении на данной территории чрезвычайного поло­жения;

2. Правительство РФ может принять решение о приостанов­лении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложения Президенту РФ о приостанов­лении действия актов органов исполнительной власти субъек­тов РФ;

3. суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственно­го или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспа­ривании нормативного правового акта в суд не приостанавли­вает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ);

4. принесение протеста прокурора на вступившее в закон­ную силу постановление по делу об административном право­нарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении ад­министративного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановле­нии исполнения постановления выносится определение, кото­рое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, для исполнения.

Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возмож­ность обжалования действий и решений органов исполнитель­ной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и за­конные интересы. Большая часть всех административно-право­вых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствую­щий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мне­нию гражданина, решение¹. Данный способ разрешения адми­нистративно-правового спора представляет собой часть управ­ленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служа­щих.

В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообраз­ность обжалуемого решения или действия подчиненного долж­ностного лица или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рас­смотрении спора реализуются правоотношения «властиподчи- нения», несмотря на то что административно-правовой спор возник при реализации отношений «горизонтального» типа (т. е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъек­тов).