Раздел III Формы управленческих действий

Глава 12

Понятие и виды управленческих действий § 1. Понятие формы управленческих действий

Форма управления — это внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, со­вершаемых непосредственно государственными органами и ор­ганами местного самоуправления. Форма управления — это оп­ределенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъек­тами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание управленческой деятельности, самого управленческого воздействия.

Форма управления может иметь юридическое содержание, т. е. может устанавливаться нормативным правовым актом. Та­кая форма управления называется правовой. В некоторых слу­чаях формы управления не устанавливаются нормативно и, следовательно, их нельзя считать правовыми формами управле­ния.

Правовая форма управления — это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публич­ной власти (или должностного лица), осуществляемое в преде­лах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия. Форма управления — это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, са­мого управляющего воздействия, конкретных действий, произ­водимых в процессе осуществления исполнительной власти, ад­министративной деятельности.

Использование в рамках управленческой деятельности раз­личных форм и методов управления обусловливается целями, за­дачами и функциями государственного управления, о которых речь шла в первой части учебного курса административного права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целе­сообразное выполнение функций управления и достижение це­лей управления с наименьшими затратами сил, средств и вре­мени; от форм управления зависит успех управленческой дея­тельности.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муници­пальных служащих, должностных лиц) осуществляется в опре­деленных формах, каждая из которых обусловлена специфиче­скими задачами и функциями управления и имеет особое со­держание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, прин­ципами, процессами, участниками и элементами; всякое содер­жание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения.

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин «форма управления», являются «цели управления», «функции управления», «задачи управления», «полномочия», «компетен­ция». Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления) в конкретной управленче­ской ситуации. Функции управления определяют основное со­держание управленческой деятельности. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Посредством форм управления органы управления реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управле­ния есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления.

Таким образом, содержание процесса управления раскрыва­ется понятиями функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления.

Формы управления отличаются от форм деятельности дру­гих ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законода­тельства) и правосудия. Формы управления обеспечивают воз­можность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина «форма управления» использовалось понятие «форма осуществления исполнительной власти»¹, так как Конституция РФ и многие законы не оперируют понятием «государственное управление». Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин «управление» (государствен­ное или публичное) является ключевым, то соответственно сле­дует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управления или государственного управления (публичного управления). В административно-правовой литературе этот ин­ститут традиционно обозначается термином «формы государст­венного управления»; иногда встречаются и иные наименова­ния, например, «формы деятельности государственной админи­страции»¹. В данной главе, посвященной анализу института форм осуществления управленческой деятельности, применяет­ся термин «формы управленческих действий», что, на наш взгляд, позволяет передать «активное», деятельное и творческое начало и содержательные особенности института государствен­ного управления, всякой государственно-властной управленче­ской деятельности.

В западноевропейской административно-правовой литера­туре рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие фор­мы управления: 1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания); 2) административные акты;

3. публично-правовые договоры; 4) простое административное действие; 5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)². Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленче­ских решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуществления публичного управления планирова­ния.