§ 3. Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управле­ния, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-пра­вовом характере управления и структуре теории государствен­ного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъ­ективные предпосылки своего осуществления¹. Государствен­ное управление субъективно, так как оно — плод мысли и дей­ствий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерми­нировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государст­венного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функ­ции—структура—процесс—принципы.

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структуриро­вать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать дей­ствия по их практическому удовлетворению. Поэтому социаль­ный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвя­занных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—ре­шения—действия—результаты¹.

Общая теория государственного управления состоит из сле­дующих необходимых элементов:

1. целей и задач государственного управления;

2. соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3. взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом, правительст­вом, судами;

4. организации государственного управления и его системы;

5. роли и назначения человека в государственном управле­нии, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются: 1) персонал управления (публичная служба); 2) руко­водство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) органи­зация, планирование; 5) информация и информационные тех­нологии; 6) законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет ад­министративного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленче­скую политику, и теория административного права принадле­жат к семейству управленческих наук. Современная управлен­ческая наука развивается по следующим направлениям: госу­дарственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы; персонал и организация управления; пер­сонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; пра­во и управление; управление и окружающая среда; планирова­ние и решение; государство, управление и экономика; управ­ленческий труд и социальная политика; международный поря­док и управленческие отношения.

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленче­ские действия с точки зрения целесообразности, эффективно­сти, полезности и значимости. Административное право фунда- ментирует и обеспечивает правомерное государственное управ­ление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов орга­низации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты, напри­мер: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполни­тельной власти; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой регла­мент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты испол­нения государственных функций; административные регламен­ты предоставления государственных услуг; должностные регла­менты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной вла­сти в субъектах РФ.

В настоящее время углубление и расширение предмета соб­ственно теории государственного управления привело к доста­точно четкому отграничению ее от структуры и предмета адми­нистративного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория го­сударственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важ­ное значение государственного управления в жизни общества, все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится осо­бенно актуальным в период создания новой системы государст­венного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведче- ская, и административно-правовая дисциплина, которая долж­на быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполни­тельной власти, его функциях и задачах должна давать доста­точную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентриро­ваться на изучении правового регулирования в сфере государ­ственного управления.

Отличие теории государственного управления от админист­ративного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, сис­темное образование, без анализа юридического аспекта пробле­мы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а тео­рия государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, ме­тодах, стиле.