§ 6. Источники административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах выра­жения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли ознакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. п. в акты госу­дарственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты госу­дарственных и муниципальных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Важнейшая особенность отрасли административного права — разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предме­том отрасли: разнообразием и большим числом административ­ных (управленческих) отношений, необходимостью своевре­менного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно боль­шое число законов и еще большее количество конкретизирую­щих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административ­но-правовых источников. Но много и «смешанных», многоот­раслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, ад­министративного и гражданского).

Все источники российского административного права мож­но поделить на два типа в зависимости от того, кто их принял:

1. акты российских органов публичной власти; 2) акты, приня­тые без участия или с участием российских органов публичной власти.

Очевидно, что преобладают акты первого типа. Среди них такие разновидности (классы) актов российских органов, как акты, принятые на основе референдума и законодательных ор­ганов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной вла­сти и исполнительных муниципальных органов, а также акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни к одной из трех ветвей государственной власти (Банка России, Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и др.); федератив­ные и административные договоры; акты правосудия.

Фактически источниками административного права могут быть акты всех органов публичной власти, существующие в Российской Федерации. А внутриаппаратные административ­но-правовые нормы могут содержаться в актах руководителей представительных и судебных органов, прокуроров, руководи­телей публичных предприятий, учреждений, строевых подраз­делений.

Акты правосудия все чаще становятся источниками админи­стративного права. Они могут двумя способами влиять на сис­тему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконсти­туционными действующие нормы, и тем самым прямо или кос­венно отменяя, изменяя их (судебный, нормоконтроль). Во- вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции (судебный прецедент).

В России акты правосудия не считаются правовыми преце­дентами. Суды осуществляют нормотворчество путем призна­ния действующих норм несоответствующими нормам, имею­щим более высокую юридическую силу, а потому недействую­щими. Есть два вида актов правосудия как источников права:

а) акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать подзаконные акты не соответствующими закону или решениям вышестоящих ор­ганов вплоть до постановлений Правительства РФ;

б) акты правосудия, которые признаны источниками адми­нистративного права, — постановления Конституционного Су­да РФ.

К актам второго типа относятся: акты органов государст­венной власти бывшего СССР (их количество с каждым годом уменьшается и только очень небольшая группа таких актов продолжает еще действовать); акты международных органов (ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда и др.); между­народные договоры.

Все действующие источники административного права об­разуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять ко­торую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в ос­нове этой совокупности, — наличие в каждом из них действую­щих норм административного права.

Нередко систему источников административного права (фи­нансового, семейного и др.) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это не корректно. Известно, что нормы административного права со­держатся не только в законах — их очень много в подзаконных актах. Административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы администра­тивного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников администра­тивного права (СИАП). Административное законодательство образует его ядро. В этом первая особенность СИАП, резко от­личающая ее от системы источников уголовного права.

Вторая особенность СИАП обусловлена тем обстоятельст­вом, что, согласно ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. На основании ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов «издаются феде­ральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Фе­дерации».

Третья особенность СИАП — многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, регио­нальных, муниципальных органов. Изменяют административ­ное право своими актами и законодательная, и исполнитель­ная, и судебная власти, а кроме того, и Президент РФ, и Банк России, и Генеральный прокурор РФ.

Четвертая особенность СИАП состоит в огромном числе входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется уни­версализмом и иными особенностями публичной исполнитель­ной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирую­щих деятельность публичной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомив­шись с общеправовым классификатором отраслей законода­тельства, в котором нет раздела «административное законода­тельство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о го­сударственной службе, об обороне, о безопасности, о транспор­те и связи, об охране общественного порядка и в десятки дру­гих разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в кото­рую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся из­менения новыми источниками, а старые источники отменяют­ся, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, ор­ганизующую деятельность государственной администрации не­посредственно влияют экономика, политика, тем более в усло­виях российских реформ, а также огромные размеры самого ад­министративного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетруд­но отменить или изменить.

Шестая особенность СИАП связана со сложностью система­тизации административно-правовых норм и невозможностью их единой кодификации.

Субъекты административного права Глава 6

Понятие, правоспособность и дееспособность субъектов административного права