I.2. Организация работы. Планирование.

Контроль исполнения^

Понятие

и принципы

организации работы

Непременным условием функционирования любой структуры является организация работы. Для основного звена единой федеральной централизованной системы органов прокуратуры Российской Федерации (районных и городских прокуратур) она имеет решающее значение.

Штатная численность таких прокуратур, как правило, невелика, а проблем, стоящих перед ними в сфере обеспечения правопорядка, с каждым годом становится все больше. В каждой прокуратуре работа не может быть одинаково организована, поскольку зависит от множества факторов, это: территориально-экономическая характеристика района (города); уровень и структура преступности; количество нарушений закона и связанный с ними объем работы; численность кадров прокуроров и следователей, их опыт, профессиональная подготовка.

Однако в любой прокуратуре организация работы начинается с двух взаимосвязанных элементов: правильной расстановки кадров и обеспечения слаженности их деятельности. Нужна оптимальная схема, которая, с одной стороны, позволит четко разграничить должностные обязанности между работниками, а с другой – наладить взаимодействие в процессе осуществления надзора и следствия.

В основе организации работы лежат общие принципы прокурорской системы: единство и централизация, независимость надзора от каких-либо органов и влияний, законность и гласность деятельности.

Вместе с тем немалое значение имеют и такие элементы, как: рациональное размещение и оборудование рабочих мест (удобное их расположение, оснащение средствами связи, техническими приспособлениями, предметами труда); обеспечение необходимыми для бесперебойной работы материалами и средствами (бумагой, бланками, справочной и методической литературой, научно-техническими средствами), – все это относится к научной организации труда (НОТ).

Внедрение НОТ в повседневную работу прокуроров и следователей позволяет избежать неорганизованности, свести к минимуму непроизводительные затраты сил и времени.

Научная организация труда имеет и социально-психологический аспект. Товарищеские и благожелательные отношения, готовность оказать коллеге деловую помощь, своевременно дать полезный совет оказывают позитивное влияние на работоспособность всего коллектива прокуратуры, способствуют мобилизации так называемого «человеческого фактора».

Распределение обязанностей

Обязанности распределяются так, чтобы не выпускать из поля зрения все участки работы, обусловленные задачами и полномочиями, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», приказами и указаниями Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации.

При распределении обязанностей используются различные принципы.

Первый из них – предметный. В соответствии с этим принципом весь объем работы распределяется между прокурором, его заместителем либо, если таковые имеются, заместителями и помощниками по направлениям (отраслям) прокурорского надзора.

Второй принцип – зональный, или территориальный. Он предполагает условное разграничение территории города (района) на определенные участки (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками. В некоторых субъектах Федерации в качестве зоны прокурорского надзора принято понимать территорию органа местного самоуправления (населенные пункты, административные территории и др.). Этот принцип чаще используется в прокуратурах с численностью оперативных работников более десяти человек и, как правило, для осуществления надзора за законностью правовых актов, исполнением законов в деятельности органов внутренних дел.

Практика показывает, что наиболее перспективным распределением служебных обязанностей является предметно-зональный принцип, который сочетает в себе возможности двух первых принципов.

Для обеспечения надзора за исполнением законов на конкретных предприятиях и в организациях применяется объектный принцип распределения обязанностей. Он используется для распределения надзорных обязанностей на одном объекте или группе объектов производственной или иной деятельности (например, на горно-обогатительном комбинате, агрофирме, машиностроительном заводе).

Применительно к организации предварительного расследования перечисленные принципы проявляются в специализации следователей по предметам (видам расследуемых преступлений) или участкам (зонам).

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации выбор того или иного принципа организации работы районной (городской) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам.

Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепляется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий основные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

Приказ должен быть полным и охватывать все отрасли надзора, участки и направления деятельности прокуратуры. Формулировки приказа излагаются юридически грамотно, точно и конкретно с тем, чтобы каждый работник ясно представлял предмет своих функциональных обязанностей. Отдельным пунктом в приказе предусматривается взаимозаменяемость работников на периоды их временного отсутствия (отпуск, болезнь, другие уважительные причины).

В случае необходимости обязанности между оперативными работниками прокуратуры могут уточняться, а при наличии существенных изменений издается новый приказ. Некоторые прокуроры приказ о распределении обязанностей обновляют ежегодно, с учетом происшедших изменений в кадровом составе или других обстоятельств.

Рекомендуется следующий примерный порядок распределения служебных обязанностей.

Обязанности прокурора района (города) состоят, прежде всего, в общей организации работы прокуратуры. Довольно часто встречается формулировка «общее руководство». Речь идет о следующих функциях: планирование; контроль и проверка исполнения; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и все функции, возложенные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», процессуальным законодательством.

В прокуратурах крупных районов (городов), где по штату имеется несколько заместителей, обязанности по общей организации работы распределяются между прокурором и его заместителями. В этом случае прокурору «отходит» действительно общее руководство, организация и контроль за работой заместителей, координация деятельности правоохранительных органов, участие в заседаниях органов местного самоуправления и функции, определенные для него процессуальным законом и приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

Так, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25 апреля 2000 г. № 56 прокурор района (города) может быть уполномочен непосредственно осуществлять указанный надзор.

Обязанности между заместителями распределяются, как правило, по предметному принципу. При распределении учитываются деловые качества каждого заместителя, специализация по направлениям прокурорского надзора и объем работы на соответствующих участках. Заместители должны знать «свой маневр», пределы компетенции и ответственности, иметь равномерную нагрузку.

Типичным является вариант, когда на первого заместителя возлагается организация надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, участие в рассмотрении судами гражданских дел; второй заместитель организует работу по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (имеются в виду органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные учреждения), а третьему заместителю остаются вопросы организации следствия в прокуратуре, участия в рассмотрении судами уголовных дел и надзора за законностью исполнения уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы.

Но чаще приходится распределять обязанности между прокурором и одним заместителем. При таком положении прокурор сосредотачивает в своих руках основные участки, с тем чтобы иметь возможность контролировать деятельность своих помощников и следователей. У него сосредотачиваются следующие вопросы и направления:

общее руководство деятельностью прокуратуры;

планирование работы прокуратуры;

организация прокурорского надзора за исполнением законов, направленных на пресечение и предупреждение преступных проявлений;

законность разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, поступивших в прокуратуру;

координация деятельности правоохранительных органов региона по борьбе с преступностью;

организация взаимодействия с городским (районным) судом, контролирующими органами, органами местного самоуправления;

проведение в прокуратуре оперативных совещаний и координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

контроль исполнения руководящих документов вышестоящих прокуратур и собственных решений;

подготовка и воспитание кадров;

информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности;

обеспечение гласности в работе и связей с общественностью;

статистическая отчетность;

работа канцелярии;

вопросы гражданской обороны и безопасности прокуратуры и ее работников.

Остальные вопросы находятся в ведении заместителя.

Оправдан вариант, когда заместитель берет на себя организацию надзора за исполнением милицией соответствующего блока законов и вопросы участия в рассмотрении судом уголовных дел. Эти направления взаимосвязаны.

В некоторых прокуратурах на заместителя возлагаются обязанности по организации надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия в целом, включая следствие в прокуратуре и налоговой полиции. На остальных участках надзора работу организует прокурор. Он же руководит работой канцелярии.

Существуют, безусловно, и иные варианты распределения обязанностей между прокурором и заместителем или заместителями, важен охват всех участков деятельности прокуратуры и обеспечение слаженной работы.

Применительно к помощникам прокурора обязанности распределяются по следующим направлениям надзора:

исполнение законов органами местного самоуправления, органами контроля и управления, их должностными лицами, хозяйствующими субъектами, а также законность издаваемых ими правовых актов;

исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

участие в рассмотрении судами уголовных дел;

участие в рассмотрении судами гражданских дел.

Если позволяют штатные возможности, на отдельного помощника возлагаются обязанности по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, а обязанности на других участках выполняют два или три помощника. При такой ситуации более уместен зональный принцип распределения работы.

Дополнительной обязанностью кого-либо из помощников является ведение контрольных экземпляров нормативных актов и систематической картотеки, а при наличии их электронной базы – регулярное ее обновление. Все помощники осуществляют взаимодействие со средствами массовой информации, ведут в своей части предусмотренный Инструкциями по статистической отчетности учет проведенной работы.

В том случае, когда в прокуратуре всего два – три помощника, обязанности по предмету необходимо совмещать. Например, надзор за исполнением законов и законностью правовых актов сочетается с участием в рассмотрении гражданских дел и надзором за исполнением законов о несовершеннолетних. Другой вариант: один помощник участвует в рассмотрении судом как гражданских, так и уголовных дел. Оба варианта приемлемы, поскольку первый позволяет объединить близкие предметы, а второй – подлежащие правовой оценке судебные постановления.

Нужно учитывать возможность взаимозаменяемости на случай отсутствия кого-либо из помощников. Каждый помощник, наряду с непосредственными функциями на закрепленном участке надзора, обязан участвовать в поддержании государственного обвинения и может быть привлечен к несению дежурств.

Организация работы следователей зависит, прежде всего, от их количества и профессиональной подготовки. В районах (городах), где имеется один или два следователя, ни зональный, ни предметный принципы не уместны. В их производстве поочередно оказываются все дела, отнесенные к подследственности прокуратуры.

Там, где имеются штатные возможности, необходима специализация. Расследование по наиболее сложным делам ведут, как правило, старшие следователи, сосредотачивая дела об умышленных убийствах, о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и о преступлениях в сфере экономики.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» от 26 июня 1997 г. № 34 предписано «в необходимых случаях по согласованию с руководителями правоохранительных органов создавать межведомственные следственные группы (бригады), включая в их состав работников для проведения оперативно-розыскной деятельности».

Наряду с созданием межведомственных следственных групп, на практике применяется бригадный метод расследования. Суть его заключается в том, что по сложным или актуальным делам расследование ведут несколько следователей районной (городской) прокуратуры. Бригада должна возглавляться наиболее опытным следователем, а в случае необходимости – прокурором или его заместителем.