6.3. Завдання і форми участі прокурора в цивільному процесі

Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначають Конституція України, Закон України «Про про­куратуру», інші законодавчі акти (ст. З ЗУ «Про прокуратуру»).

Відповідно до Конституції України (ст. 121-123), прокуратура - це самостійний інститут влади, що не належить до жодної з її гілок. Одним із головних завдань прокуратури як правозахисного органу є захист приватних і публічних інтересів громадянина або держави від імені держави.

Представництво прокурора в цивільному процесі спрямоване на захист прав і законних інтересів громадян та інтересів держави, на сприяння судо­ві у виконанні вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та ухвалення судових рішень, що ґрунтуються на законі, на своєчасне вжиття заходів для усунення порушень закону, від кого вони не виходили б. При цьому прокуратура керується принципами законності, незалежності суддів, рівності фізичних осіб перед законом і судом.

У п. 1 Наказу Генерального Прокурора України від 19 вересня 2005 р. № 6-гн «Про організацію роботи по представництву в суді захиту інтересів

громадян та держави при виконанні судових рішень» визначено такі основні завдання представництва:

- захист прав і законних інтересів неповнолітніх, інвалідів, інших осіб, не спроможних із будь-яких причин самостійно захитити свої права або реалізувати процесуальні повноваження, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються; захист майнових та інших інтересів держави, ш;о порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб;

- притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, винних у порушенні прав і законних інтересів людини, громадянина або держави;

- поновлення порушених прав та законних інтересів людини, громадя­нина і держави, усунення причин та умов, що сприяли їх порушенню.

У деяких сферах суспільних відносин, пов'язаних із забезпеченням прав, свобод та обов'язків особи, законодавець спеціально закріплює про­курорський нагляд. Наприклад, у Законі України «Про оплату праці» встановлено, що вищий нагляд за додержанням законодавства про оплату праці здійснює Генеральний Прокурор України та підпорядковані йому прокурори (ст. 35). Нагляд за дотриманням законодавства про охорону навколишнього середовища здійснює Генеральний Прокурор та підпоряд­ковані йому органи прокуратури на підставі ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Як бачимо, у ст. 45 ЦПК України поєднано право на участь у цивільно­му процесі осіб, що різняться змістом повноважень. Крім того, юридичний інтерес прокурора у процесі завжди має державний характер, а участь ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування зумовлені посадовими обов'язками.

У юридичній літературі прокурорське представництво інтересів грома­дянина або держави в суді розглядається по-різному: одні науковці вважа­ють, що це судово-процесуальче представництво' - інші, як окремий вид представництва, передбачений у п. 2 ст. 121 Конституції України^, треті називають це офіційним представництвом конституційного рівня^.

Відмінність адвоката (процесуального представника) і прокура очевид­на. Прокурор завжди є представником так званої публічної влади, а законо­давство про прокуратуру - частина публічного права. Здійснюючи нагляд

' Див: Фурса, С. Теоретичні аспекти правового та процесуального стаїю- вища прокурора в цивільному судочинстві / С. Фурса // Право України. - 1998.

- № 12. - С. 68-70.

^ Див: Кряжков, А. В. Публичиьій интерес : понятие, видьі и защита / А. В. Кряжков // Государство и право. - 1999. - № 10. - С. 91-99.

^ Див.: Гусаров, К. В. Проблеми участия прокурора в граждаиском процес- се : зб. наук. пр. / К. В. Гусаров. - X. : ІПК Генеральної прокуратури Україїіи.

- 1998. - С. 229-233.

і реалізацію інших функцій, прокурор використовує надані йому законом владні повноваження. Адвокат не має державного статутусу, представляє інтереси фізичних та юридичних осіб (а не держави в цілому) у публічно- правовій і приватній сфері відносин. Навіть якщо прокурор виступає на захист інтересів окремої фізичної особи, він, поряд із приватними, захищає (і то насамперед) публічні інтереси, виходячи з того, що права особи є предметом публічного інтересу, оскільки перебувають під захистом держа­ви. Однак це не дає підстави ввжати представництво прокурора особливим видом процесуального представництва. Це підтверджує і Конституційний Суд України. У Ріщенні від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 у справі № 1-1/99 зазначено, що представництво прокуратурою інтересів держави в суді є одним із видів судового представництва, що за своєю правовою природою є правовідносинами, у яких одна особа (представник) на підставі визначених повноважень виступає від імені інщої особи (довірителя) і здійснює прце- суальні дії в суді в його інтересах, здобуваючи (змінюючи, припиняючи) для нього права та обов'язки. Також у цьому рішенні зазначено, що пред­ставництво прокуратурою інтересів держави в суді - це правовідносини, у яких прокурор, реалізуючи визнані Конституцією України і законами України повноваження, здійснює в суді процесуальні дії, щоб захистити інтереси держави.

Відповідно до Закону України «Про прокуратуру», прокурор має пра­во представляти в суді інтереси громадян, які за станом здоров'я, а також з інших поважних причин не можуть самостійно захистити свої права або реалізувати процесуальні повноваження. Державні інтереси прокурор представляє за наявності їх порушень чи загрози порушень економічних, політичних та інших аспектів таких інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, вчинених у відносинах між ними або з державою (ст. 36-1 ЗУ «Про прокуратуру»).

Слід підкреслити, що, на відміну від органів державної влади чи ор­ганів місцевого самоврядування, прокурор вправі обстоювати інтереси не усіх фізичних осіб, а лише громадян. У контексті міжнародних норм про права людини, на нашу думку, така дискримінація недоречна. Тому доціль­но було би внести відповідні зміни до положення Закону України «Про прокуратуру».

Формами реалізації представництва прокуратурою інтересів громадян та держави в судах є:

1) Подання позовів в інтересах окремих громадян, які за станом здоров'я, соціальним статусом або з інших поважних причин не можуть самі захистити свої права, а також в інтересах групи чи невизначеного кола громадян, права яких порушуються. Ці звернення оформлюють відповідно до вимог ст. 119-120 ЦПК України.

Прокурор також вправі звертатися до суду із заявою про видачу судо­

вого наказу в інтересах заявника-стягувача, відповідно до правил, передба­чених ст. 95-96 ЦПК України. Прокурор також може звернутися до суду із заявою про розгляд справи в порядку окремого провадження.

Під час оформлення позовів (заяв) прокурор має мотивувати свої ви­моги відповідними нормативними актами матеріального і процесуального права та обґрунтувати підставу звернення до суду в інтересах конкретного громадянина. Крім того, прокурор зобов'язаний надати суду докази на підтвердження своїх вимог чи заперечень.

Згідно з практикою прокурор пред'являє позов, якщо:

- заінтересована особа не може або їй украй важко захистити свої права;

- невжиття заходів заінтересованою особою для захисту свого права перешкоджає захистові інтересів інших громадян, державних чи суспільних інтересів (наприклад, регресні позови в інтересах підприємства);

- позов має сприятливу перспективу^

Генеральна Прокуратура визначила приорітетними при здійсненні пред­ставницької діяльності прокурорів у судах захист соціальних і майнових прав неповнолітніх, інвалідів, людей похилого віку, осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, трудових прав громадян, які не спроможні самостійно їх захистити або реалізувати процесуальні повнова­ження (п. З наказу Генерального Прокурора України від 19 вересня 2005 р. № бгн «Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень»).

Згідно з п. ЗО ст. 4 Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито». Генеральна Прокуратура України та її органи звільняються від спла­ти державного мита у справах за позовом в інтересах громадян і держави. Якщо прокуратура звертається від свого імені в суд, як юридична особа, мито сплачується на загальних підставах. Також, відповідно до ч. 5 ст. 81 ЦПК України, прокурор, здійснюючи представництво інтересів фізичних осіб або держави в суді, не сплачує витрат на інформаційно-технічне за­безпечення.

2) Подання позовів (заяв) на захист державних інтересів. Тут слід зазна­чити, що інтереси держави не слід ототожнювати з виключно матеріальними інтересами. Це поняття необхідно тлумачити в широкому розумінні слова, враховуючи економічні, політичні інтереси, інтереси в соціальній та інших сферах діяльності держави^.

Інтереси держави відрізняються від інтересів учасників інших правовід­носин тим, що в основі перших завжди є потреба здійснення загальнодержав-

' Див.: Кравчук, В. М., Угриновська, О. І. Науково-практичний коментар Цивільїюго процесуального кодексу України / В. М. Кравчук, О. І. Угриновська. - К. : Істииа, 2006. - С. 166-167.

^ Див.: Валюх, В. Інтереси держави, як предмет представництва прокурату­ри в суді / В. Валюх // Право України. - 2001. - № 2. - С. 112-114.

них дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної ціліс­ності, державного кордону України, гарантування і"і державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

У Рішенні Конституціного Суду України від 8 квітня 1999 р. у справі за конституційним поданням Вищого арбітражного суду України та Генеральної Прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Господарського процесуального кодексу України визначено, що пред­ставництво прокуратурою України інтересів держави в господарському суді (п. 2 ст. 121 Конституції України та ст. 2, 29 ГПК України) - це правовід­носини, в яких прокурор, реалізуючи визначені Конституцією та законами України повноваження, вчиняє в суді процесуальні дії для захиту інтере­сів держави. Оскільки зміст та форми участі прокурора у господарських процесуальних відносинах фактично не відрізняються від представницьких повноважень у цивільних процесуальних відносинах, ці положення можна застосовувати і в цивільному судочинстві.

Захист прокуратурою загальнодержавних і водночас загальносуспільних інтересів здійснюється у двох основних напрямах:

- щодо державних інтересів, які становлять велику соціально цін­ність. їх не можна визначити у грошовому еквіваленті. Сюди належать застосування законодавства, що регулює рефурмування у сфері економіки, підприємництва, зовнішньоекономічній діяльності тощо;

- щодо інтересів у бюджетній сфері через виявлення, усунення і по­передження протиправних посягань на кошти державного бюджету при їх надходженні, розподілі та використанні, насамперед, стосовно застосування податкового законодавства.

Під час звернення до суду прокурор має самостійно визначити й обґрун­тувати в позовній заяві, у чому полягає порушення інтересів держави чи загроза інтересам держави. Звернення від імені підприємств, установ й організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, як за­значає Конституційний Суд у вище згаданому рішенні, треба розцінювати як позов в інтересах держави, а не в інтересах юридичної особи, від імені якої цей позов подано.

Пріоритетними справами на захист державних інтересів Генеральна Прокуратура визначила справи, що стосуються бюджетних коштів, звіль­нення від оподаткування; відчуження державного майна і земельних відно­син (п. З наказу Генерального Прокурора України від 19 вересня 2005 р. № бгн «Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень»).

3) Звернення до суду із заявами про визнання незаконними правових актів органів, дій та рішень посадових осіб, якщо заходами досудового ре­агування, що були вжиті, не вдалося захистити законність, права громадян

або державні інтереси. Дані звернення є юрисдикцією розгляду адміністра­тивних судів, тому аналізувати дану форму представницьких повноважень прокурара ми не будемо.

4) Здійснення контролю за станом виконання судових рішень із вико­ристанням прокурорського нагляду. Ця форма реалізації представницьких повноважень прокурора суттєво обмежує законодавство, що підтверджено і в постанові Пленуму Верховного Суду України № 14 від 26.12.2003 р. «Про практику розгляду судами скарг на рішення дії чи бездіяльність ор­ганів і посадових осіб державної виконавчої служби та звернень учасників виконавчого провадження». Відповідно до п. 1 цієї постанови, прокурор набуває статусу учасника виконавчого провадження за умови, що в пере­дбачених ст. 36 Закону України «Про прокуратуру» випадках він здійс­нював представництво інтересів громадян або держави в суді й відповідне провадження відкрито на підставі виконавчого документа за його заявою (п. 2 ст. 18 ЗУ «Про виконавче провадження»).

5) Участь у розгляді справ, порушених за позовами фізичних чи юри­дичних осіб. Відповідно до ч. 2 ст. 45 ЦПК, прокурор може здійснювати представництво на будь-якій стадії цивільного процесу. У першій темі нашого курсу лекцій ми структуризували судочинство, виділяючи вісім стадій цивільного процесу. Якщо прокуророві надано право на представ­ництво на будь-якій стадії, це не означає, що прокурор має право вступити у справу, яка розглядається в суді першої інстанції, наприклад, в частині судових дебатів. І тут, на нашу думку, законодавець допустив недоречне обмеження права прокурора на здійснення представницьких повноважень в суді. Наприклад, якщо справу розпочато з ініціативи фізичної чи юри­дичної особи, прокурор не вправі вступити у розпочатий процес на захист державного інтересу. Як уже зазначено вище, інтерес держави є відмінним від майнового інтересу фізичних чи юридичних осіб. У таких випадках, на нашу думку, доречним було б визначити участь прокурора у справі в інтересах третьої особи, тоді як третьою особою у такій справі могла б бути держава. Треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предме­та спору, вступають в розпочатий процес до закінчення судового розгляду (ст. 34 ЦПК України), а треті особи, які не заявляють таких вимог, вправі вступити у справу до ухвалення судом рішення (ст. 35 ЦПК України). Отже, це дає право прокуророві на вступ у розпочатий процес у будь-якій частині судового засідання.

6) Оскарження в апеляційному і касаційному порядку справ, розгляне­них у першій інстанції. Прокурор належить до кола суб'єктів апеляційного та касаційного оскарження (ст. 292, 324 ЦПК України) як особа, що бере участь у справі. Буквальне тлумачення положень цих статей ЦПК України дає підстави вважати, що право на апеляційне (касаційне) оскарження у прокурора є лише тоді, коли він брав участь у розгляді справи в суді першої

інстанції. Однак положення ч. 4 ст. 46 ЦПК України дають право проку­ророві, який не брав участі у справі, ознайомитися з матеріалами справи в суді, щоб вирішити питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у зв'язку з виняткови­ми або нововиявленими обставинами. Право бути суб'єктом оскарження в судах апеляційної і касаційної інстанції прокуророві надає Закон України «Про прокуратуру». Відповідно до ст. 12 Закону України «Про судоустрій України», право на оскарження судового рішення належить учасникам су­дового процесу та іншим особам у випадках, передбачених процесуальним законодавством. Як відомо, це одна з ознак процесуальних відносин, коли і"і виникнення, зміна чи припинення відбувається на підставі процесуального закону. Цивільне судочинство здійснюють на підставі Конституції України, ЦПК України та Закону України «Про міжнародне приватне право» (ч. 1 ст. 2 ЦПК України), тому застосовувати положення Закону України «Про прокуратуру» в цьому випадку - порушення вимог ЦПК України.

Очевидно, законодавець, даючи можливість прокуророві, який не брав участі у справі, вирішити питання про наявність підстав для оскарження та перегляду судового рішення, допустив помилку, не внісши його до переліку суб'єктів оскарження. Але доки цієї помилки не буде виправлено де-юре, прокурор залишиться з правом на ознайомлення з матеріалами справи без права оскарження судового рішення, якшо він не брав участі в суді першої інстанції.

Однак на практиці оскарження прокурором рішення суду першої ін­станції, якшо він не брав участі в судовому розгляді - досить поширене явише. Дивно, що судова практика Верховного Суду України заоохочує такі порушення. Зокрема, Ухвалою колегії суддів Судової палати у цивільних справах Верховного Суду України від 19 грудня 2007 р. задоволено каса­ційне подання прокурора Замостянського району м. Вінниці в інтересах М. Ухвалу Апеляційного суду Вінницької області про повернення апеляційного подання прокурора в інтересах громадянина М. на рішення суду першої інстації, у якому прокурор участі не брав, було скасовано. Касаційна інс­танція мотивувала своє рішення положеннями ст. 121 Конституції України, де зазначено, що на прокуратуру покладено представництво інтересів гро­мадянина або держави в суді у випадках передбачених законом'. Однак суд не взяв до уваги згаданих положень ЦПК України, зокрема ст. 2 та 292.

Для уникнення в майбутньому таких порушень, треба внести відповідні зміни до ст. 292 та 324 ЦПК України, надавши прокуророві право оскарлсу- вати рішення суду в апеляційному та касаційному порядку, якщо він не брав участі у розгляді справи в суді нижчої інстанції. Однак, на нашу думку, не

' Див.: Цивільне судочинство. Судова практика / за заг. ред. А. Г. Яреми. К. : Юрінком Іитер, 2008. - С. 257-259.

r

у ВСІХ випадках варто надавати прокуророві таке право. Якщо, наприклад, особа на рівні суду першої інстанції скористалася правом на судовий захист і суд відмовив їй у задоволенні позовних вимог, ніхто, а отже, і прокурор, не може змусити таку особу застосувати право апеляційного аскарження. Тому оскаржувати рішення суду першої інстанції в апеляційному та каса­ційному порядку, якш,о прокурор не брав участі в розгляді справи в суді нижчої інстанції, можна у випадку, якщо на час звернення до суду апеля­ційної чи касаційної інстанції виникли обставини, які перешкоджають особі самостійно оскаржити судове рішення. Про ці обставини прокурор повинен повідомити суд у свому апеляційному чи касаційному зверненні.

7) Ініціювання за наявності підстав перегляду судових рішень, що на­були законної сили, у зв'язку з нововиявленими обставинами, якщо цього вимагає захист державних інтересів або законних інтересів громадян, які з поважних причин самі не можуть захистити своїх прав. Тут, як і в по­передній формі здійснення представницьких повноважень, прокурор не є суб'єктом оскарження (ст. 353 ЦПК України), якщо він не брав участі у справі. Цікаво, що серед суб'єктів, яким процесуальний кодекс надає право подання заяви про перегляд за нововиявленими обставинами (ч. 1 ст. 362 ЦПК України) не названо ні прокурора, ні осіб, які не браіш участі у справі, коли суд вирішував питання про їхні права та обов'язки.

Форми представництва прокурора в цивільному процесі - це затвердже­на у процесуальному законі можливість впливу його діяльності на розвиток цивільного судочинства. Можна розглядати це питання не лише як влив прокурора па виникнення процесуальних відносин, а також з урахуванням характеру (змісту) діяльності прокурора на різних стадіях судочинства. Адже різні стадії зумовлюють застосування різних форм представництва.

Вступ прокурора у процесуальні відносини можливий із власної ініціа­тиви, а також на вимогу закону. Вступ у процес за власною ініціативою має факультативний характер, вступ на вимогу закону є обов'язковим.

Обов'язкову участь прокурора в цивільному процесі на вимогу закону передбачено, наприклад, у справах про надання психіатричної допомоги в обов'язковому порядку (ст. 22 ЗУ «Про психіатричну допомогу»), відш­кодування збитків, заподіяних унаслідок скоєння злочину (ст. 33 ЗУ «Про прокуратуру»). Наказом Генерального Прокурора України № бгн від 19 ве­ресня 2005 р. «Про організацію роботи по представництву в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень» участь про­курорів визнано обов'язковою під час розгляду судами справ про усинов­лення дітей іноземцями, позбавлення батьківських прав, стягнення коштів за рахунок державного бюджету, звільнення від арешту майна, що стягується в дохід держави. Обов'язковою також буде участь прокурора у процесі тоді, коли суд (суддя) визнав за необхідну участь прокурора в конкретній справі і постановив про це відповідну ухвалу. Наприклад, якщо за матеріалами

справи є підстави вважати, що спірний правочин, укладений між сторонами, суперечить інтересам держави чи суспільним інтересам, але предмет позовної вимоги не стосується визнання його недійсним, суд, керуючись ч. 2 ст. 45 ЦПК України, має визнати необхідною участь прокурора у справі'. Ухвала суду про обов'язкову участь прокурора у справі не підлягає оскарженню, прокурор не може відмовитися від її виконання.

Зазначимо, що чинний ЗУ «Про прокуратуру» (ст. 36-1) у повній відповідності до ст. 121 Конституції України встановлює, що прокурор самостійно визначає підстави представництва у суді, а також форму його здійснення на будь-якій стадії судочинства, зокрема через внесення апеля­ційної, касаційної скарги на судові рішення (ухвали) або заяви про їхній перегляд за нововиявленими чи винятковими обставинами.

Якщо особа, яка має цивільну процесуальну дієздатність і в інтересах якої подано заяву, не підтримує заявлених вимог, суд залишає таку заяву без розгляду. Однак, якщо від поданої заяви в інтересах інших осіб прокурор відмовився або скористався правом змінити предмет чи підставу вимоги, особи, на захист прав та інтересів яких подано заяву, позивач вправі вима­гати від суду розгляду справи та вирішення первісної вимоги.

Завдання для самоконтролю

1. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини звернувся до суду в інтересах Благодійного Фонду «Н». Які дії має вчиїшти суд?

2. У чому відмінність змісту процесуальної заінтересованості органів державної влади та прокурора?

3. Які форми участі прокурора передбачено в ЦПК України?

4. Участь прокурора у справах цивільного судочинства - це право чи обов'язок?

' Див.: Дзера, О., Отраднова, О. Недійсність правочину (угоди) за новим Цивільним кодексом України / О. Дзера, О. Отраднова // Юридична Україна. - 2003. - № 10. - С. 5-18.

Розділ 7

ераВЩІЕО Е суді