- •Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов (финэк)
- •Оглавление
- •Предисловие
- •Раздел I
- •Глава 1 Введение в теорию финансов
- •1.1. Понятие «финансы» и их функции
- •1.2. Финансы в общественном воспроизводстве
- •1.3. Финансовая система
- •1.4. Государственные финансы в западных экономических теориях макрорегулирования
- •Литература
- •Глава 2 Генезис финансов России
- •2.1. Развитие российской финансовой науки
- •2.2. Финансовые реформы России в XX веке
- •Литература
- •Раздел II
- •Глава 3 Управление государственными финансами
- •3.1. Финансовая политика России в современных условиях
- •3.2. Субъекты управления. Структура органов управления государственными финансами
- •3.3. Финансовое планирование и прогнозирование
- •3.4. Государственный финансовый контроль
- •Литература
- •Глава 4 Бюджет как основное звено финансовой системы
- •4.1. Бюджет в макроэкономическом регулировании
- •4.2. Бюджетное устройство и принципы бюджетной системы Российской Федерации
- •4.3. Доходы и расходы бюджетов
- •4.4.,Межбюджетные отношения
- •Литература
- •Глава 5 основы бюджетного процесса
- •5.1. Составление бюджета
- •5.2. Рассмотрение и утверждение бюджета
- •5.3. Исполнение бюджета
- •5.4. Экономический анализ бюджетных показателей
- •Глава 6 Налоговое регулирование экономики
- •6.1. Содержание налогов, их классификация
- •6.2. Общая характеристика налоговой системы современной России
- •6.3. Планирование налоговых доходов бюджета
- •Литература
- •Глава 7 Таможенные платежи
- •7.1. Таможенно-тарифная политика Российской Федерации
- •7.2. Система таможенных платежей
- •7.3. Особенности исчисления таможенных пошлин и налогов при различных таможенных режимах
- •8.2. Классификация государственных займов
- •8.3. Управление государственным долгом
- •Литература
- •Глава 9 Финансы социальной сферы
- •9.1. Основные направления социальной политики России и ее финансовое регулирование
- •9.2. Управление финансами в отраслях социальной сферы
- •9.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели
- •9.4. Источники и организация финансирования отраслей социальной сферы
- •Литература
- •Раздел III
- •Глава 10 Социальные внебюджетные фонды
- •10.1. Источники формирования и направления расходов социальных внебюджетных фондов
- •10.2. Пенсионный фонд рф
- •10.3. Фонд социального страхования рф
- •10.4. Фонды обязательного медицинского страхования
- •Литература
- •Глава 11 Кредит и банки
- •11.1. Содержание, функции, классификация кредита
- •11.2. Коммерческие банки, их функции и операции
- •11.3. Основы организации банковского кредита
- •Литература
- •Глава 12 рынок ценных бумаг
- •12.1. Содержание, функции и инфраструктура рынка ценных бумаг
- •12.2. Основные финансовые инструменты рынка ценных бумаг
- •Литература
- •Глава 13 Страхование
- •13.1. Основные понятия и принципы страхования
- •13.2. Роль страхования в системе финансовых отношений
- •Раздел IV
- •14.2. Особенности финансов организаций различных организационно-правовых форм
- •14.3. Финансы некоммерческих организаций
- •14.4. Инвестиционная деятельность организаций
- •14.5. Внутрифирменное финансовое планирование и контроль
- •Литература
- •6. Никонова ил. Финансирование бизнеса. М.: Альпина Паблишер, 2003. Глава 15 Финансовый менеджмент
- •15.1. Теории финансового менеджмента
- •15.2. Содержание и основные задачи финансового менеджмента
- •Литература
- •Раздел V
- •Глава 16 основы организации международных финансов
- •16.1. Содержание международных валютно-финансовых и кредитных отношений
- •16.2. Субъекты международных финансовых отношений
- •16.3. Международные организации в системе международных финансов
- •16.4. Правовое регулирование международных валютно-финансовых и кредитных отношений
- •16.5. Валютная политика государства
- •16.6. Операции на международных валютных рынках
- •Литература
- •Финансы Учебник
- •140004, Московская область, г. Люберцы, 1-й Панковский проезд, д. 1. Тел.: (495) 744-00-12. E-mail: publish@urait.Ru. Www.Urait.Ru
- •610033, Г. Киров, ул. Московская, 122
9.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели
Эффективность экономических методов управления социальными процессами напрямую зависит от объемов ассигнований, выделяемых на финансирование отраслей социальной сферы с учетом поставленных перед ними задач. В силу этого при планировании бюджетных расходов должны учитываться три составляющие:
• политические целевые установки, сформулированные в программах развития страны и ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ;
• данные о потребителях бюджетных услуг — их количестве, социальном составе; перечень проблем, решаемых посредством бюджета;
• финансовые возможности государства и применяемые методы бюджетного регулирования (определение объемных показателей государственного социального заказа по видам услуг, социальная стандартизация, нормирование расходов, межбюджетное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, программно-целевое и программно-ведомственное финансирование конкретных социальных задач).
Важную роль при бюджетном планировании играет законодательное разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том числе от государственного устройства и общей системы государственного управления; законодательного распределения ответственности за виды расходов; сложившихся традиций; и т.д. Поскольку в нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управления, это позволяет классифицировать структуру финансовых потоков на финансирование социальных расходов по уровням бюджетов. Средства федерального бюджета направляются:
— на финансирование учреждений и мероприятий федерального ведения. Например, в области образования одним из видов таких расходов является финансирование учреждений профессионального образования. Основной документ, по которому осуществляется финансирование конкретных учреждений и мероприятий, — смета доходов и расходов. В ней приводятся свод утвержденных средств по каждой экономической статье расходов и их поквартальное распределение;
— реализацию федеральных целевых программ, утверждаемых федеральными нормативными правовыми актами;
— оказание финансовой поддержки субъектам РФ. Зачастую эти средства обезличены, если они выделяются из фонда финансовой поддержки регионов в качестве трансфертов, выравнивающих доходы на душу населения. В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе на финансирование федеральных мандатов в виде целевых субвенций и субсидий.
В территориальных и местных бюджетах предусматриваются средства на проведение мероприятий и содержание учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ, органов местного самоуправления, и реализацию их собственных программ развития.
Несмотря на относительную незавершенность проработки правовых основ для проведения реструктуризации бюджетного сектора, уже сегодня можно говорить о сложившейся системе экономических отношений между субъектами, обладающими устойчивыми интересами и заинтересованными в эффективном развитии социальной сферы. К таким субъектам относятся: государство в лице органов государственного управления; органы местного самоуправления; общество, в лице общественных организаций и институтов; бизнес-структуры, предъявляющие спрос на человеческий капитал как базовый фактор развития экономики. Именно потребности и интересы данных субъектов определяют общественный заказ на формирование тех или иных социальных услуг, а следовательно, на формирование объема финансовых ресурсов учреждений и организаций.
Бюджетным финансированием называется предоставление учреждениям и организациям бюджетных средств на безвозвратной и безвозмездной основах для полного или частичного покрытия их расходов, связанных с выполнением работ и проведением мероприятий, предусмотренных в утвержденных бюджетах. Принципы бюджетного финансирования подразделяются на общие, касающиеся всех бюджетополучателей независимо от их организационно-правового статуса, и частные, определяющие порядок предоставления бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями. К общим принципам бюджетного финансирования обычно относят следующие:
• соблюдение законности при финансировании, т.е. предоставление средств только на основе утвержденного законом бюджета и бюджетной росписи;
• целевой характер направления бюджетных средств;
• полноту учета доходов и расходов;
• движение средств через органы казначейства.
К частным относятся организационные, экономические и правовые принципы, зависящие от вида расходов и организационно-правового статуса исполнителя социальных услуг. Среди них, например, можно выделить: финансирование в меру выполнения государственного или муниципального заказа на социальные услуги; равные права государственных и негосударственных субъектов хозяйствования на получение бюджетного финансирования при соблюдении определенных условий.
Основными моделями финансового обеспечения деятельности социальных учреждений являются:
• бюджетная;
• смешанная, когда в качестве источников финансирования выступают бюджетные и внебюджетные средства;
• коммерческая, когда оплата социальных услуг осуществляется потребителями без участия средств бюджета.
Ядром новых экономических отношений должна стать широко применяемая в мире разновидность бюджетной модели — модель бюджетирования, ориентированного на результат. Решить эту задачу предполагается путем кардинального повышения эффективности работы и оптимизации использования государственных ресурсов в интересах граждан — потребителей услуг, что соответствует принципу «деньги следуют за потребителем».
Важно подчеркнуть разницу между моделью финансирования и методом финансирования. Если при бюджетной модели финансирование осуществляется по смете доходов и расходов, то такой порядок предоставления бюджетных средств называется сметным. Сметный метод финансирования предполагает, что расходы планируются, выделяются и контролируются по каждой экономической статье в отдельности. Если финансируется определенный вид расходов, например, расходы негосударственных школ, то средства им выделяются целевым образом в виде субвенций или субсидий по определенному финансовому нормативу. Этот метод называется методом оплаты услуг. При таком порядке учреждение самостоятельно принимает решение о направлении расходования полученных бюджетных средств, консолидируя их в общий «котел» с собственными доходами путем формирования единого бюджета школы.
Порядок планирования расходов на социальные цели зависит от видов расходов, причем на стадии формирования проекта бюджета применяется более укрупненная система расчетов. Как правило, исходя из бюджетных возможностей, главным распорядителям средств бюджета определяются контрольные цифры, в пределах которых они формируют расходы в разрезе целевых статей, т.е по группе однотипных учреждений. В то же время основу бюджетных отношений должны составлять разнообразные финансовые нормативы, в числе которых определенную роль играют расчетные нормативы подушевого финансирования.
Следует подчеркнуть, что сегодня эти нормативы широко используются в сфере межбюджетного регулирования, их применение преследует две цели. Во-первых, нормативы — это финансовые гарантии населению в получении социальных услуг, что особенно актуально при отсутствии государственных минимальных социальных стандартов. Во-вторых, нормативы — это основа для определения объема финансовой помощи или финансовых компенсаций на реализацию делегированных предметов ведения. Положительные и отрицательные последствия внедрения нормативного метода финансирования на примере государственных и муниципальных учреждений общего образования представлены в табл. 9.3.
Таблица 9.3 Последствия внедрения нормативного метода финансирования
Положительные аспекты |
Трудности внедрения |
1. Позволяет обосновать потребности объема средств, которые должны получить местные бюджеты из регионального бюджета на финансирование образовательного стандарта 2. Обеспечивает прозрачность межбюджетных отношений 3. Упрощает расчеты плановой потребности в финансировании 4. Позволяет объективно сформировать бюджет школы 5. Дает возможность учреждению рационализировать состав и структуру расходов, стимулирует к снижению затрат 6. Позволяет проводить сравнительный анализ расходов на единицу контингента учащихся по видам школ и муниципальным образованиям |
1. «Нестыковка» с действующими принципами и порядком финансирования школ, где действует сметный порядок 2. Отсутствие единого понятийного аппарата (норматива, структуры норматива, затрат) 3. Отсутствие единой методики расчета норматива 4. Отсутствие утвержденного федерального норматива 5. Занижение нормативов исходя из фактического исполнения бюджетов 6. Потенциальный риск снижения объемов финансирования школы из-за разной структуры контингента обучающихся по группам классов, наличия классов компенсирующего обучения, групп продленного дня и других особенностей |
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» установлено, что органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливают региональные минимальные социальные стандарты, а следовательно, и нормативы финансовых затрат на финансовое обеспечение собственных полномочий. Аналогичные правила приняты в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении расходов местных бюджетов, где говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
В перечисленных выше законах приведен перечень предметов ведения, отнесенных к полномочиям того или иного уровня власти. Например, система дошкольного воспитания находится в ведении органов местного самоуправления, школьный уровень является предметом совместного ведения региональных и местных властей, высшее профессиональное образование — это компетенция федерального центра.
В структуре расходов социальных отраслей наибольший удельный вес занимают расходы на заработную плату. Ставки заработной платы работников (должностные оклады) в социальной сфере и принципы их определения с 2005 г. перестали быть едиными на всей территории РФ. В настоящее время на федеральном уровне устанавливается система оплаты труда только для работников бюджетных учреждений, финансируемых за счет федерального бюджета. В каждом субъекте РФ, не получающем финансовой помощи из федерального бюджета, может быть установлена собственная система оплаты труда работников бюджетной сферы регионального ведения. В настоящее время данный процесс до конца не упорядочен, что создает проблемы при формировании расходов бюджета и регулировании межбюджетных отношений. Основой для определения суммарных расходов муниципального, регионального и федерального бюджетов служит сеть учреждений и ее предполагаемое развитие в планируемом году, а также показатели деятельности, которые называются расчетными (число детей, учащихся, коек и т.д.).
При изучении рассматриваемого вопроса необходимо иметь в виду, что современные методы планирования бюджетных расходов, формируемых под существующую сеть и количество бюджетных учреждений, подвергаются критике и не отвечают задачам бюджетной реформы. В настоящее время бюджеты всех уровней бюджетной системы формируются вне связи с ожидаемыми результатами, поэтому в рамках бюджетной реформы намечается реализовать систему мероприятий, нацеленную на повышение эффективности управления общественными финансами.
В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса предстоит внедрить в бюджетную практику систему среднесрочного финансового планирования в отраслевом разрезе. Для этого главные распорядители бюджетных средств одновременно с бюджетными заявками обязаны предоставлять доклады о достигнутых в отчетном периоде результатах и планируемых на среднесрочную перспективу (на период до трех лет) основных направлениях своей деятельности.
Система мероприятий бюджетной реформы включает в себя также решение следующих задач:
— определение (уточнение) границ полномочий органов представительной и исполнительной власти территорий по расходованию средств;
— разработку и внедрение критериев включения тех или иных расходов 'В бюджеты территорий, критериев оценки эффективности расходов от внедрения метода бюджетирования по результатам;
— изменение структуры, функций, других существенных условий функционирования бюджетных учреждений, влияющих на повышение эффективности расходов территориальных бюджетов, централизацию выполнения некоторых функций;
— расширение самостоятельности бюджетных учреждений, унификацию и стандартизацию общественных услуг, введение нормативов нагрузки для работников бюджетных учреждений, нормативов численности служащих бюджетных учреждений, выравнивание уровней производительности труда;
— нормирование расходов бюджетных учреждений;
— выявление неиспользуемых или используемых не по назначению основных фондов бюджетных учреждений и их сокращения;
— создание рынков поставщиков общественных услуг;
— изменение структуры оказываемых общественных услуг и приведения се в соответствие со структурой спроса;
— оценку потребности населения в общественных услугах в натуральных показателях;
— коммерциализацию и приватизацию бюджетных учреждений и (или) отдельных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
— расширение контрактации;
— отказ от предоставления обезличенных льгот, перевод льгот в режим прямого финансирования;
— сокращение несанкционированного пользования общественными услугами; и др.
Таким образом, планирование расходов на социальные цели является одной из важнейших стадий финансового регулирования, в процессе которого определяются бюджетные параметры и условия для развития отраслей социальной сферы.