3. Условия действительности и основания недействительности договоров с участием международных организаций

Условия действительности договоров с участием международных организаций определяются, прежде всего, исходя из основных принципов международного права и с учетом особенностей юридической природы таких договоров, о которой говорилось в гл. II настоящей работы.

В Конвенции 1986 года условия, при которых договор с участием международных организаций не может считаться действительным (основания недействительности), закреплены в ст. 46-53 ч. V. Все условия действительности таких международных договоров можно разделить на три большие группы:

а) относящиеся к субъектам договора - государствам и международным организациям;

б) относящиеся к действительности волеизъявления этих субъектов, составляющего их соглашение в договоре;

в) относящиеся к объекту и цели договора. Действительность должна охватывать все главные элементы международного договора: надлежащие стороны, обладающие международной правосубъектностью; подлинное соглашение этих субъектов; правомерный объект и цель соглашения в договоре. Договор не будет действительным, если отсутствует хотя бы один из этих элементов.

А) Надлежащие стороны (субъекты)

В международном договоре должны прежде всего принимать участие надлежащие субъекты. Это непосредственно заинтересованные государства или международные организации, причем последние должны обладать международной правосубъектностью, а следовательно, и договорной правоспособностью.

О непосредственно заинтересованных государствах уже говорилось. Договор, заключенный без участия непосредственно заинтересованных государств, тем более нарушающий их законные права и интересы, может рассматриваться ими как не имеющий юридической силы. Такая же ситуация возможна и в том случае, если непосредственно заинтересованной стороной в договоре является международная организация, например при оказании ею технической или финансовой помощи какому-либо государству. Если другие международные организации заключают с ним договор о предоставлении такой помощи за ее счет, не пригласив или отстранив эту организацию от участия в договоре, то такой договор будет недействительным и практически неисполнимым. Могут быть и другие гипотетические случаи, когда неприглашение надлежащей международной организации делает договор недействительным. Если, например, в интересах обеспечения европейской безопасности будет признано целесообразным заключить договор, в котором кроме соответствующих государств должны будут принять участие их военно-политические организации, то непосредственно заинтересованной стороной в нем должна быть не только НАТО, но и Организация Варшавского Договора. СЭВ является такой же стороной в общеевропейских соглашениях по торгово-экономическим вопросам и т.д. Вторым важным условием качества надлежащей стороны в международном договоре является наличие у нее международной правосубъектности, включая договорную правоспособность, то есть права заключать международные договоры. В тех случаях, когда договор заключен несубъектами международного права, правильнее говорить, что он не только не обладает международно-правовой действительностью, но вообще не является международным договором.

Если договор заключается только между государствами, то вопрос этот, как правило, не возникает, хотя иногда договорная правоспособность и государств может быть ограничена в силу определенных международных обязательств, которые запрещают им заключать международные договоры определенного вида. Так, постоянно нейтральные государства в соответствии с международными обязательствами не имеют права заключать союзные договоры оборонительного характера, соглашения о военных базах, военной помощи и т.п. В данном случае, на наш взгляд, можно говорить об ограничении, пусть добровольном, в некоторой степени договорной правоспособности государства, хотя не все согласны с этим. Конечно, такие случаи редки, но все же бывают.

Другое дело, когда речь идет о международных организациях. Они обладают договорной правоспособностью только в том случае, если являются субъектами международного права. И как сама международная правосубъектность этих организаций носит несуверенный, ограниченный характер, так и их договорная правоспособность не может быть такой же, как у государств.

Это различие нашло отражение в ст. 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Конвенции о праве договоров с участием международных организаций 1986 года. Если в первой констатируется, что "каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры", то во второй говорится лишь, что "правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется правилами этой организации". Разница существенная.

Было бы неправильным сказать, что каждая международная организация обладает правом заключать международные договоры, ибо это не так. Только межправительственные (межгосударственные) организации, которые являются международно-правовыми субъектами, обладают таким правом. Источник ее - в соответствующих правилах международных организаций, прежде всего в учредительных актах, а они являются результатом соглашений между государствами, которые создают международные организации. В учредительных актах иногда прямо (expresis verbis) предусматривается право международных организаций заключать международные договоры, хотя далеко не во всех. Но во всех учредительных актах четко определяется компетенция международной организации. И если отсутствие в уставе формулировки о праве международной организации заключать международные договоры не является свидетельством такого запрета, то отсутствие международной правосубъектности всегда исключает такое право. Если даже международная организация как субъект международного права обладает таким правом, то она должна его осуществлять в строгих пределах объема ее международной правосубъектности. Иначе говоря, ее договорная правоспособность не может выходить за рамки ее международной правосубъектности.

Если международная организация заключает договор с государством или с другой международной организацией по вопросам, которые не относятся к ее компетенции, закрепленной в ее уставе, то такая организация не будет надлежащей стороной в договоре, а сам договор не будет обладать качеством международно-правового договора. Он даже не возникает как договорный акт. Это больше, чем недействительность договора. Например, не будет иметь юридического значения договор, заключенный какой-либо экономической международной организацией по политическим или военным вопросам или региональной организацией по вопросам, относящимся к другому географическому региону, и т.п. Во всех этих случаях международные организации будут ненадлежащими сторонами, а их договоры - недействительными.

Этот важный вопрос был затронут на Венской конференции в связи со ст. 6 проекта. Советская делегация и делегации других социалистических стран, заявив о принципиальной приемлемости для них этой статьи, в то же время указали, что она тесно связана с определением "правила организации" в ст. 2 и поправкой пяти социалистических стран, подчеркивающей важность соответствия решений, резолюций и практики международных организаций их учредительным актам.

Глава советской делегации, выступая по ст. 6, поставил вопрос: каковы будут последствия заключения какой-либо международной организацией договора в нарушение ее учредительного акта? В проекте статей нет положения, предусматривающего такой случай*(610). Особая роль учредительных актов была выделена и в поправке Мексики, где было сказано, что "международные организации правомочны заключать договоры с государствами или с другими международными организациями только в соответствии с положениями их учредительных актов и других правил" (L. 7), за что она была подвергнута резкой критике западных государств, увидевших в подчеркивании значения учредительных актов угрозу якобы ограничения договорной правоспособности международных организаций. Это прозвучало, в частности, в выступлениях представителей США, ФРГ, Греции, Испании, Португалии, Швейцарии, ЕЭС, ОАГ, ВОЗ, ФАО и др.*(611)

Делегации социалистических стран не возражали против поправки Мексики, поскольку она исходила из правомерности только таких договоров, которые заключаются международными организациями прежде всего в соответствии с их уставами. Большинство делегаций развивающихся стран поддержали текст ст. 6 в редакции Комиссии международного права.

В результате обсуждения поправка Мексики была снята, и ст. 6 была принята конференцией с небольшими редакционными изменениями в формулировке КМП.

Была снята также поправка Австрии, в которой предлагалось воспроизвести в ст. 6 положение Венской конвенции 1969 года о том, что каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры.

Вопрос о необходимости соответствия договоров международных организаций их уставам нашел отражение в преамбуле конвенции в виде общего положения о том, что "международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей". Само собой разумеется, что эти функции и цели закрепляются прежде всего в учредительных актах международных организаций. Такой подход имел место и в консультативном заключении Международного Суда ООН, вынесенном в 1949 году по делу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН.

Анализ уставов международных организаций также убедительно показывает, что их правоспособность заключать международные договоры определяется функциями и целями, закрепленными в этих актах, хотя во многих из них прямо ничего не говорится о договорной правоспособности, как, например, в Уставе ООН, правилах ВОЗ, конвенции ИКАО и др.