10. Денонсация

Наиболее распространенным способом расторжения международных договоров является денонсация.

Денонсация - это отказ государства от договора с предупреждением, сделанным в порядке и в сроки, предусмотренные соглашением сторон в самом договоре.

Некоторые юристы, исходя из перевода слова "денонсация", понимают под ней всякое заявление с предупреждением одного государства другому об отказе от действующего между ними договора*(270). Высказывается также точка зрения, что некоторые виды международных договоров, как, например, торговые договоры, договоры о союзе, заключенные на неопределенное время и не содержащие оговорки о денонсации, могут, тем не менее, быть расторгнуты односторонним путем после предупреждения. На этой позиции стояли Л. Оппенгейм и Дж. Фицморис*(271). Такого же мнения придерживается известный уругвайский юрист Э.X. де Аречага в своем курсе современного международного права*(272) и другие юристы-международники. Представители ряда государств на Венской конференции высказывали такое же мнение.

Однако среди юристов, специально исследовавших этот вопрос, есть и другая, более обоснованная, на наш взгляд, точка зрения. Ее подробно развивает в своей монографии "Денонсация международных договоров" польский юрист М. Франковская. Она убедительно показывает, что признание так называемого "подразумеваемого права на денонсацию" договоров, которые не предусматривают такого права, создало бы серьезную угрозу принципу pacta sunt servanda, ослабило бы обязательную силу международных договоров. Поэтому следует исходить из презумпции недопустимости подразумеваемой денонсации. Такая презумпция полностью соответствует уровню современного развития права международных договоров, прежде всего принципу их строгого соблюдения. Практика государств не дает оснований прийти к заключению, что существует подразумеваемое право на денонсацию международных договоров. Нет также решений международных судов или арбитражей, которые подтверждали бы это право*(273). С этим подходом нужно согласиться.

Слишком широкое понимание денонсации может создать впечатление правомерности любого одностороннего расторжения международного договора под видом денонсации, что противоречит принципу pacta sunt servanda. Этому принципу больше соответствует такое понимание, как оно было дано выше.

Советская теория международного права и договорная практика СССР и ряда других государств также стоит на таком понимании. Тем не менее, в Венской конвенции в ст. 56 нашла закрепление концепция денонсации в широком смысле. Конвенция допускает два вида денонсации: 1) денонсацию, которая предусмотрена в самом международном договоре (она предусмотрена, хотя и не названа, в п. а ст. 54); 2) так называемую подразумеваемую денонсацию, которая может быть выведена: а) из намерения участников допустить возможность денонсации или выхода из договора или б) из характера международного договора (ст. 56). Как пишет итальянский профессор Ф. Капоторти, ст. 56 Венской конвенции "серьезно ослабляет принцип уважения международных договоров"*(274).

В связи с тем, что в указанном широком понимании право денонсации может использоваться недобросовестными контрагентами в целях оправдания нарушения ими своих международных обязательств и произвольного одностороннего отказа от договоров, советская делегация на Венской конференции сделала заявление, что, голосуя за указанную статью, она "имеет, однако, в виду то обстоятельство, что термин "денонсация", как он понимается и применяется Советским Союзом, относится только к тем случаям, когда право на денонсацию ясно предусмотрено в самом договоре и осуществляется в соответствии с условиями данного договора". Что касается так называемой подразумеваемой денонсации, предусмотренной в этой статье, то эти случаи "относятся, в соответствии с советской договорной практикой, к другим случаям одностороннего прекращения международных договоров, в частности к отказу и аннулированию"*(275).

Правомерность денонсации вытекает из самой ее юридической сущности, из того, что ее условия определены в самом международном договоре соглашением сторон, то есть, в конечном счете, из суверенитета договаривающихся государств. В этом случае денонсация является вполне нормальным и правомерным способом прекращения международного договора. Более 40% всех международных договоров, в том числе заключенных СССР, содержат условия о возможности их денонсации.

Поскольку денонсация осуществляется в соответствии с условиями договора, государство, денонсирующее договор, не обязано объяснять причины этого, хотя чаще всего причины указываются. В то же время денонсация международного договора может свидетельствовать о недружественной позиции денонсирующего государства к другому государству - участнику международного договора. Это особенно относится к случаям денонсации договоров о союзе, дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи.

Если в договоре нет оговорки о денонсации или денонсация произведена в нарушение предусмотренной в нем процедуры, то другой участник или участники могут оспаривать правомерность подобного одностороннего отказа, даже если он был сделан после предупреждения*(276). Спор в этом случае должен решаться в соответствии с принципами международного права, относящимися к аннулированию международных договоров (см. ниже). Если же другая сторона согласна с таким отказом, то речь также должна идти не о денонсации, а об отмене договора (разд. 11 настоящей главы).

Итак, в отличие от других способов расторжения международных договоров (отмены, аннулирования и др.), денонсация характеризуется следующими чертами:

1) право на денонсацию должно быть оговорено в самом договоре;

2) денонсация происходит в строго установленном договорном порядке, несоблюдение которого является основанием для оспаривания действительности денонсации;

3) этот порядок предусматривает:

а) обязательное заблаговременное предупреждение о желании расторгнуть договор;

б) срок, в течение которого это предупреждение может быть сделано;

в) указание, через какой период времени после предупреждения о расторжении договор утратит свою силу;

г) иногда указание о том, в какой форме должно быть сделано такое предупреждение (обычно в многосторонних договорах).

Только при соблюдении всех этих условий может иметь место денонсация международного договора. Эти условия по своей форме весьма разнообразны, установление их зависит от соглашения сторон договора.

С точки зрения срока, в который наступает право делать заявление о денонсации, можно различать два основных вида денонсаций: 1) денонсация, заявление о которой может быть сделано в определенное время; 2) денонсация, заявление о которой может быть сделано в любое время.

В международных договорах, в которых указывается срок их действия, право на денонсацию обычно предоставляется в конце этого срока, например в конце десятилетнего, двадцатилетнего и т.п. срока действия договора. При этом в договоре точно устанавливается, до истечения какого срока стороны имеют право его денонсировать. Стороны обычно внимательно следят за этим сроком. Перед его истечением министерство иностранных дел и другие заинтересованные ведомства государства - участника договора рассматривают и согласуют вопрос о том, делать заявление о денонсации или нет. От решения этого вопроса часто зависит не только сохранение договора в силе на оставшийся срок, например на один год, но и автоматическая его пролонгация на другой, больший срок, например на следующие пять или десять лет, а иногда даже на неопределенный срок.

Пропуск срока, когда можно сделать заявление о денонсации, означает отказ от денонсации, что ведет к утрате права на денонсацию на определенное установленное в договоре время, а также часто к автоматической пролонгации договора. Например, в Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между СССР и Германской Демократической Республикой от 7 октября 1975 г. говорится (ст. 12): "Настоящий договор заключается на срок в 25 лет и будет автоматически продлеваться каждый раз на следующие десять лет, если ни одна из Высоких Договаривающихся Сторон не заявит о своем желании прекратить его действие путем извещения за 12 месяцев до истечения соответствующего срока"*(277). Похожие формулировки о процедуре денонсации имеются и в договорах СССР о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи с Болгарией, Венгрией, Корейской Народно-Демократической Республикой, Монголией, Польшей, Румынией, Чехословакией и во многих других договорах.

В договорах, не содержащих указания на срок их действия, право на денонсацию иногда предоставляется после истечения определенного срока с момента вступления договора в силу, ратификации или другого момента. Например, в ст. 15 конвенции относительно перехода границы между СССР и Ираном жителями пограничных местностей от 31 мая 1928 г. указывалось, что "каждая из Высоких Договаривающихся Сторон сохраняет за собой право отказаться от нее по истечении трехлетнего срока со дня ратификации"*(278). Однако чаще в договорах, заключенных на неопределенный срок, право денонсировать договор предоставляется в любое время, когда этого пожелает какая-либо из сторон. Например, в Соглашении между СССР и Чехословакией об обмене почтовыми посылками от 8 августа 1951 г. (ст. 19) говорится: "Настоящее Соглашение заключается на неопределенный срок... Оно может быть денонсировано по желанию одной из Договаривающихся Сторон путем уведомления другой Стороны за 6 месяцев вперед"*(279).

Особая формула денонсации содержится в Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 года и в некоторых других. В частности, в Договоре о нераспространении ядерного оружия предусматривается, что "каждый участник настоящего Договора в порядке осуществления своего государственного суверенитета имеет право выйти из Договора, если он решит, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу высшие интересы его страны. О таком выходе он уведомляет за три месяца всех Участников Договора и Совет Безопасности Организации Объединенных Наций. В таком уведомлении должно содержаться заявление об исключительных обстоятельствах, которые он рассматривает как поставившие под угрозу его высшие интересы".

Таким образом, здесь денонсирующее государство обязано предупреждать о своем выходе из договора не только других его участников, но и Совет Безопасности ООН, а также мотивировать причины выхода, что имеет большое значение ввиду особого характера указанных договоров, призванных обеспечить мир и безопасность народов. Что касается термина "выход из договора", то он применяется обычно к многосторонним договорам, в то время как в случае двусторонних договоров употребляется термин "отказ" - будь то денонсация или аннулирование. Юридического значения это не имеет.

Имеется категория международных договоров, в которых предусмотрено запрещение их денонсации при определенных обстоятельствах, а именно тех, на которые рассчитано действие договора. Таковы, например, конвенции о законах и обычаях войны. Допуская возможность их денонсации в мирное время, они запрещают денонсацию во время войны, в которой участвует денонсирующее государство. В ст. 142 Женевской конвенции об обращении с военнопленными и в соответствующих статьях других Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 года прямо устанавливается, что "Денонсация, заявление о которой было сделано в то время, когда денонсирующая Держава участвовала в конфликте, не будет иметь силы до заключения мира"*(280). Похожее постановление имеется в Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 года (ст. 37) и др. И это понятно: не было бы никакого смысла заключать конвенцию о правилах ведения войны и в то же время разрешать сторонам отказываться от них как раз в то время, когда они призваны действовать.

Очень редко встречаются международные договоры, которые вообще запрещают их денонсацию в какое бы то ни было время. В качестве примера можно привести Международное соглашение по сахару 1953 года. В нем говорится (ст. 42): "Настоящее соглашение заключается сроком на пять лет начиная с 1 января 1954 г. Соглашение не подлежит денонсации"*(281).

Наконец, есть большая группа договоров, в которых ничего не сказано о возможности их денонсации. К таким договорам относятся не только мирные договоры, договоры о границах, но и ряд общих многосторонних договоров, в частности те, которые кодифицируют международное право (Женевские конвенции по морскому праву 1958 г., Венские конвенции по дипломатическому, консульскому, договорному праву 1961-1969 гг. и др.). Ни в одной из этих конвенций постановлений о денонсации не содержится. В Женевских конвенциях предусматривается только возможность их пересмотра через пять лет после вступления в силу, а в Венских конвенциях нет и этого. Как отмечали некоторые делегаты на Женевской конференции 1958 года, допущение денонсации не соответствует самой природе конвенций, кодифицирующих общее международное право. Предложение о включении такого постановления в эти конвенции было отклонено большинством делегатов конференции по морскому праву, и это решение стало как бы прецедентом для других конференций подобного рода. На состоявшихся после этого Венских конференциях 1961, 1963 и 1968-1969 годов решение о нецелесообразности включения постановлений о денонсации в конвенции по указанным вопросам было принято без обсуждения*(282). Можно считать, что эти конвенции денонсации не подлежат. Тем не менее, на практике имели место случаи денонсации договоров, кодифицирующих международное право и не предусматривающих их денонсацию, как это сделал в 1971 году Сенегал в отношении двух Женевских конвенций по морскому праву 1958 года*(283).

Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, в отличие от Женевских конвенций, предусматривает возможность ее денонсации. Согласно конвенции (ст. 317), любое государство-участник может путем направления письменного уведомления Генеральному секретарю ООН денонсировать ее и изложить причины денонсации. Однако отсутствие объяснения причин не затрагивает юридической силы денонсации. Денонсация конвенции вступает в силу через год после даты получения уведомления, если в уведомлении не указывается более поздний срок.

В то же время в этой статье указывается, что денонсация конвенции не освобождает государство от финансовых и договорных обязательств, которые оно взяло, будучи участником конвенции, и что денонсация не затрагивает никаких прав, обязательств или юридической ситуации этого государства, создавшихся в результате осуществления конвенции, до прекращения ее действия. Денонсация также ни в коей мере не затрагивает обязанности любого государства-участника выполнять любое записанное в настоящей конвенции обязательство, которое имеет для него силу в соответствии с международным правом, независимо от конвенции (п. 3 ст. 317).

Денонсация многостороннего договора имеет силу только для того государства, которое его денонсировало. В целом такой договор не прекращается и продолжает действовать между остальными его участниками.

Как было видно из формулировок приведенных статей, предусматривающих денонсацию, само по себе заявление о денонсации еще не ведет к немедленному прекращению действия международного договора. Необходимо, чтобы после такого заявления прошел определенный срок, предусмотренный в договорах. Этот срок называется постденонсационным сроком. В договорах, заключаемых СССР, этот срок обычно равен 12, 6 или 3 месяцам. Срок менее 3 месяцев и более года встречается редко. Например, в ст. 11 Конвенции между РСФСР и Финляндией о сплаве лесных материалов от 28 октября 1922 г. говорилось, что эта конвенция "остается в силе впредь до истечения двух лет со дня заявления одного из Договаривающихся Государств об отказе от нее"*(284).

Таким образом, прекращение международных договоров путем денонсации наступает в результате взаимодействия двух факторов: самого заявления о денонсации, сделанного в соответствии с условиями договора, и истечения постденонсационного срока.

Денонсация международных договоров осуществляется тем органом государства, которому это право предоставлено внутренним законодательством страны.

Советский Союз, как и его контрагенты, неоднократно пользовался правом денонсации заключенных международных договоров. 18 сентября 1927 г. СССР денонсировал Конвенцию между Грузинской ССР и Турцией о пользовании пастбищами, находящимися по другую сторону границы, от 20 марта 1922 г.*(285) 17 ноября 1927 г. Советским Союзом была денонсирована Конвенция между Грузинской ССР и Турцией о порядке перехода границы жителями пограничных областей от 20 марта 1922 г.*(286) 29 апреля 1932 г. постановлением Президиума ЦИК СССР был денонсирован Торговый договор с Латвией от 2 июня 1927 г.*(287)

В октябре 1932 года Англия денонсировала Торговое соглашение с СССР от 16 апреля 1930 г. 30 июня 1936 г. миссия Финляндии в Москве уведомила НКИД СССР о денонсации Финляндией Конвенции о телефонных сношениях от 18 июня 1924 г.*(288) Указанные денонсации были вызваны необходимостью заключить новые соответствующие договоры, которые впоследствии и были заключены.

В марте 1945 года СССР заявил о своем желании денонсировать советско-турецкий Договор о дружбе и нейтралитете от 17 декабря 1925 г. со всеми относящимися к нему приложениями и протокол от 7 ноября 1935 г., предусматривавший возможность такой денонсации*(289). В заявлении Советского правительства от 19 марта 1945 г. указывалось, что Советское правительство, признавая ценность советско-турецкого договора от 17 декабря 1925 г. в деле поддержания дружественных отношений между СССР и Турцией, тем не менее считает необходимым констатировать, что вследствие глубоких изменений, происшедших особенно в течение Второй мировой войны, этот договор не соответствует больше новой обстановке и нуждается в серьезном улучшении*(290).

5 апреля 1945 г. Советский Союз заявил о своем желании денонсировать советско-японский Пакт о нейтралитете от 13 апреля 1941 г. В заявлении Советского правительства говорилось: "Пакт о нейтралитете между СССР и Японией был заключен 13 апреля 1941 года, т.е. до нападения Германии на СССР и до возникновения войны между Японией, с одной стороны, и Англией и США, с другой. С того времени обстановка изменилась в корне. Германия напала на СССР, а Япония - союзница Германии помогает последней в ее войне против СССР. Кроме того, Япония воюет с США и Англией, которые являются союзниками Советского Союза. При этом положении Пакт о нейтралитете между Японией и СССР потерял смысл, и продление этого Пакта стало невозможным"*(291). Поэтому СССР заявил о своем желании денонсировать этот пакт.

При рассмотрении вопроса о прекращении действия советско-японского Пакта о нейтралитете необходимо учитывать это заявление Советского правительства, разоблачающее агрессивную политику Японии во время Второй мировой войны. Известно, что Япония не только воевала против союзников СССР - США и Англии, но и держала свою крупнейшую армию на восточных границах Советского Союза, связывая его войска вдали от советско-германского фронта и помогая тем самым Германии. Таким образом, Япония грубо нарушила Пакт о нейтралитете, и Советский Союз имел право просто аннулировать этот пакт, независимо от существовавшего у него по ст. 3 права на его денонсацию. То же самое можно сказать о денонсированном СССР Пакте о нейтралитете с Турцией 1925 года, которая неоднократно нарушала свой нейтралитет во время Второй мировой войны, пропускала германские военные суда в Черное море через проливы Босфор и Дарданеллы и оказывала другую помощь Германии.

После окончания войны Советский Союз по различным причинам также прибегал к денонсации международных договоров. В 1955 году СССР денонсировал Конвенцию по охране человеческой жизни на море 1929 года в связи с присоединением к конвенции 1948 года по этому же вопросу. В 1961 году СССР денонсировал соглашение с Англией 1956 года о рыболовстве*(292).

Из практики контрагентов СССР следует напомнить о денонсации США в 1951 году советско-американского Торгового соглашения 1937 года, КНР 3 апреля 1979 г. - советско-китайского Договора о дружбе, союзе и взаимной помощи, заключенного в 1950 году, в результате чего он прекратил свое действие в апреле 1980 года. Однако прекращение этого договора не повлекло за собой прекращения других договоров и соглашений СССР с КНР, заключенных в связи с подписанием договора.