5. Органы, представляющие государства при заключении международных договоров

Государство в целом выступает как субъект международного права. Отдельные органы его не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются субъектами международных договоров. Ни один государственный орган не может обладать правами, которые вместе с тем не были бы правами самого государства. "Орган государства есть часть государства как целого, - писал С.Ф. Кечекьян, - через которую действует само государство..."*(176) Права государства выступают как права его органов. Поэтому независимо от того, какой орган государства заключил международный договор (глава государства, правительство, какое-либо ведомство: министерство иностранных дел, министерство путей сообщения, связи, воздушного флота, культуры и т.д.), субъектом международного договора будет государство в целом.

С другой стороны, государство может существовать, действовать и реализовывать свою договорную правоспособность только через свои органы, а последние - через своих представителей или уполномоченных. Поэтому государственная воля, выражаемая в международном договоре, внешне выступает как воля государственных органов (которыми могут быть и отдельные лица, например, глава государства) или их представителей.

Но независимо от этого она является государственной волей, волей государства в целом.

В зависимости от органов, заключающих международные договоры, различаются межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры. Межгосударственные договоры заключаются на самом высоком уровне: от имени глав государств или всего государства. К межправительственным договорам относятся договоры, заключенные на уровне правительства. Наконец, третью группу, которая неуклонно растет в своем числе, составляют договоры межведомственного характера. Сюда, например, входят договоры, заключаемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, а также так называемые межучрежденческие соглашения, которые заключаются органами управления, подчиненными министерствам и ведомствам. В условиях расширения и углубления международного сотрудничества число таких договоров также значительно и продолжает расти.

Конечно, действия органов государств, вступающих в сношения друг с другом, могут обязывать их только тогда, когда они осуществляют такую деятельность в рамках своей компетенции, то есть когда они выражают волю государств. Если же они действуют вне рамок своей компетенции или их представители выражают не волю договаривающихся государств, а только свою личную волю, то согласование государственных воль отсутствует и международного договора не возникает. Но в то же время никакое волеизъявление государств невозможно без сознательной деятельности людей, работающих в государственных органах. Как общественное сознание является продуктом деятельности людей и не имеет никакого отдельного от людей существования, так и государственная воля возникает и существует только в составе индивидуальных воль*(177).

К. Маркс и Ф. Энгельс указывали: "Помимо того что господствующие при данных отношениях индивиды должны конституировать свою силу в виде государства, они должны придать своей воле, обусловленной этими определенными отношениями, всеобщее выражение в виде государственной воли, в виде закона, - выражение, содержание которого всегда дается отношениями этого класса..."*(178) Следовательно, государственная воля, несмотря на то что она формируется в индивидуальном сознании людей, составляющих органы государства, не является простой суммой индивидуальных воль, а представляет собой новое качество, самостоятельную юридическую обязательную волю.

Каким образом можно установить несоответствие между действиями органов государств и их уполномоченных и волей самих государств?

Уполномоченные выступают в качестве выразителей государственной воли только на основе и в рамках данных им и соответствующим образом оформленных полномочий со стороны того или иного органа государства. В противном случае их воля не отличается от воли частных лиц, международно-правового значения она иметь не будет. Что касается органов государств, то вопрос о том, какой из них и каким образом вправе выражать волю государств в международных отношениях и уполномочивать на это физических лиц, определяется конституциями и другими внутренними законами государств. Такими органами являются: глава государства, правительство, ведомства иностранных дел, внешней торговли и др., а также зарубежные органы внешних сношений: посольства, миссии, консульства, торговые представительства и т.п. Конституции и другие внутригосударственные акты устанавливают и порядок взаимоотношений между этими органами, и сам процесс волеобразования и волеизъявления государств как субъектов международного права. Нарушения установленного в конституциях процесса волеобразования могут привести к таким существенным порокам воли, что она не сможет рассматриваться в качестве подлинной воли государства или международной организации.

Не выражают волю государства их бывшие правительства, президенты и монархи, отрекшиеся от престола. И тем более не могут участвовать в формировании государственной воли правительства и монархи, свергнутые народом. Эмигрируя за границу или закрепляясь на ничтожной части территории государства, они пытаются удержаться с помощью иностранных штыков. Подобные правительства перестают быть органами государства, и поэтому соглашения с ними других государств не могут привести к возникновению международно-правовых договоров, тем более обязывать государство, от имени которого они выступают.

Другое дело эмигрантские правительства, которые были вынуждены временно покинуть свою страну в связи с иностранным вторжением, агрессией или были созданы за границей в результате национально-освободительной борьбы народа. Они поддерживаются народом своей страны, являются органами своих государств и поэтому вправе вступать в соглашения с другими государствами*(179). Например, во время Второй мировой войны правительства Польши, Чехословакии, Югославии, Норвегии и некоторых других европейских государств, вынужденные эмигрировать вследствие германской оккупации, поскольку они не утратили связей со своими странами и народами, продолжали рассматриваться другими государствами в качестве органов оккупированных государств. Они заключили международные соглашения по различным вопросам с другими государствами, в том числе с Советским Союзом, США, Англией, и подписали от имени своих государств Вашингтонскую декларацию от 1 января 1942 г. В том, случае когда эмигрантские правительства утрачивают связь со своей страной и народом, не поддерживаются им, они не могут участвовать в формировании государственной воли. Так было с польским эмигрантским правительством Миколайчика в Лондоне во время Второй мировой войны, которое изменило своему народу, утратило связи с ним и перестало рассматриваться другими государствами в качестве органа польского государства. Таким органом стал созданный на территории Польши Комитет национального освобождения (ПКНО), впоследствии преобразованный во Временное правительство. Как ПКНО, так и Временное правительство заключили от имени Польши ряд соглашений с Советским Союзом и с другими государствами, в том числе советско-польский договор о дружбе, взаимной помощи и послевоенном сотрудничестве от 21 апреля 1945 г.*(180)

Таким образом, критерий законности правительства нельзя понимать чисто формально. Правительство, приходящее к власти революционным путем или в результате национально-освободительной борьбы, естественно, не может быть законным с точки зрения прежней, отмененной им конституции и других законов, однако именно оно является органом нового становящегося государства, выразителем его воли. В этом случае основным критерием для определения компетентности нового правительства в формировании государственной воли и волеизъявления в международных соглашениях должны быть осуществление им эффективной власти над всей или большей частью территории государства и подчинение ему основной массы населения.

Империалистические державы в целях сохранения колониализма в новых формах нередко насаждают в странах, освободившихся от колониальной зависимости, марионеточные правительства и режимы, которые являются скорее органами этих иностранных империалистических держав, чью волю они и выражают. Часто марионеточные правительства носят местный характер, осуществляя контроль лишь над меньшей частью государственной территории, и используются империалистическими державами как орудие агрессии и аннексии. Марионеточные правительства не могут рассматриваться в качестве носителей суверенной воли указанных государств, так как не являются их органами. Только в борьбе против национального и классового гнета могут возникнуть местные правительства или другие организации, представляющие собой органы становящегося нового государства и выражающие его волю*(181).