В) Критерий экономической гибкости

Анализ налоговых систем выявляет проблему синхронизации налоговых обязательств с макроэкономической динамикой, что позволяет ввести в рассмотрение критерий гибкости налогообложения. Налоговая система должна быть в состоянии быстро реагировать на изменяющиеся экономические условия (по возможности автоматически). Здесь мы сталкиваемся с аспектом стабилизационной функции государственных финансов, которая может быть отнесена к факторам, способствующим эффективности национальной экономики.

В случае если удается обеспечить автоматическую реакцию налога на экономическую конъюнктуру, налог работает, как встроенный в экономику стабилизатор. Такими свойствами обладает, например, налог на прибыль предприятий, для которого объем налоговых платежей существенно зависит от фазы экономического цикла (особенно это характерно для варианта прогрессивной шкалы ставок такого налога). В фазе подъема налог сдерживает переход к буму, а фазе спада сокращение прибыли предприятий естественным образом снижает долю этого налога в цене их продукции. Аналогичный стабилизационный эффект характерен и для налога на доходы физических лиц (особенно в варианте прогрессивного налога).

При этом существенны не только общий тип налоговой базы, но и возможность синхронизации налоговых выплат с фазами макроэкономической динамики. В этом отношении традиционное исчисление прибыли по итогам финансового года задает слишком грубый шаг динамики налоговых выплат, затрудняя гибкую реакцию налога на спад, наступивший в последние кварталы финансового года. В принципе, подобные изъяны в начислении налога на прибыль могут быть откорректированы, например, путем введения отсрочек по выплате части налога, в связи с ухудшением экономической конъюнктуры к концу финансового года. Однако введение подобных налоговых льгот, несомненно, усложняет систему.

1.3.3 Социальная справедливость и налоги

В контексте проблематики социальной справедливости, наряду с вопросами перераспределения, упомянутыми выше, будут рассмотрены также принцип относительного неравенства налоговых обязательств по вертикали и горизонтали и принципы получаемых выгод и платежеспособности.

Предполагается рассмотреть и вопрос о политической контролируемости налоговой системы и недопустимости произвола в налогообложении, подводя тем самым к критерию прозрачности налоговой системы.

А) Принцип получаемых выгод

Понятие социальной справедливости весьма многогранно, поэтому неудивительно, что существуют самые различные взгляды по этому вопросу. С точки зрения «экономической справедливости», существенно, что расходы общественного сектора, обеспечивая предоставление соответствующих коллективных услуг, приносят различную выгоду (повышение уровня полезности) различным семьям, поэтому с точки зрения слоев населения, обеспечивающих основную часть налоговых выплат, справедливым представляется устройство налоговой системы по принципу «получаемых выгод».

Здесь, однако, возникает технически почти неразрешимая проблема индивидуализации налогов. Подобные идеальные налоги в упрощенном виде описаны в модели Линдаля (см. выше, пп. 1.2.2). В то же время некоторые виды маркированных налогов достаточно хорошо приближаются к этому идеалу. Например, в случае, когда дорожный фонд страны финансируется за счет акциза на бензин. Здесь, однако, мы сталкиваемся с технической проблемой оценки получаемых выгод, как правило, в роли оценивающих показателей предлагаются упрощенные варианты подходов к оценке с позиций измерения объемов потребления соответствующего блага. Даже в рамках подобных подходов возникает сложный вопрос о выборе адекватных показателей. В частности, объем потребления бензина не совсем точно отражает объем услуг (связанных со строительством и ремонтом улично-дорожной сети), получаемых автовладельцами.

Аналогичным образом более высокий объем выплат в пенсионный фонд при более высокой заработной плате экономически оправдан более высоким размером пенсии (при условии достаточной степени пропорциональности между выплатами и этим размером). В этом отношении справедливым может представляться пропорциональный подоходный налог и еще в большей степени – пропорциональный налог на собственность в той мере, в какой собираемые от таких налогов средства расходуются на нужды правоохранительной деятельности и судебной системы, поскольку «государство охраняет богатство» (А. Смит).

Б) Относительное равенство налоговых обязательств

Принцип получаемых выгод является одним из вариантов конкретизации общего критерия относительного равенства налоговых обязательств. Налоговая система должна быть справедливой в соответствующем подходе к различным индивидам. При этом вводятся вспомогательные критерии равенства по горизонтали и вертикали. Равенство по горизонтали предполагает одинаковые налоги с экономических агентов, находящихся в одинаковом положении. А равенство по вертикали – дифференциацию налоговых обязательств при различии положений агентов. Некоторые из них в связи со своим положением платят более высокие налоги, чем другие и это вполне соответствует принципу вертикального равенства. При этом на практике возникает ряд проблем: проведение необходимой предварительной аналитической деятельности по дифференциации экономических агентов; определение социально приемлемых различий в налоговых ставках; оформление соответствующего этому принципу описания налоговой базы и системы ставок в налоговых законах.

В) Принцип способности платить налоги

Основная проблема, однако, состоит в способах описания экономического положения агентов. Рассмотренный выше принцип получаемых выгод делает в этом описании основной акцент на аспект, связанный с влиянием общественного сектора (финансируемого за счет налогов) на уровень полезности налогоплательщика. В то же время принцип платежеспособности предполагает распределение налоговых выплат, ориентированное на экономические возможности налогоплательщиков. При этом возникает довольно трудная проблема оценки платежеспособности. В частности, здесь необходимо учесть, с одной стороны, конкретную возможность осуществления денежных выплат, а с другой стороны, потенциальную возможность, обусловленную более высоким уровнем экономического благосостояния. Здесь проявляется теоретически значимая оппозиция категории реального и потенциального дохода.

В качестве грубых измерителей обычно используются такие показатели, как объем потребления, доход, прибыль, накопленное богатство. Однако многие специалисты отмечают несовершенство подобных показателей, в частности, налогообложение заработной платы дестимулирует стремление к дополнительной занятости. Более точным измерителем способности платить налоги для лиц наемного труда является не объем заработной платы, а потенциальная способность заработать тот или иной объем заработной платы. Однако практически представляется мало реалистичной ориентация налоговой системы на потенциальные возможности налогоплательщиков, поскольку здесь возникают непреодолимые трудности оценки налоговой базы.

Г) Конфликт основных принципов налогообложения

Подход к налогообложению, исходящий из способности платить, представляется справедливым с точки зрения широких слоев населения, относящихся к группам семей с малыми доходами. При этом, однако, неизбежно возникают перераспредели­тельные эффекты, даже если средства общественного сектора не направляются непосредственно в виде трансфертов для поддержки бедных слоев. Так, например, общественные услуги социальной сферы (образо­вание, здравоохранение и т.д.), в целом, предоставляются на основе подушевого принципа, т.е. более или менее равный объем услуг предоставляется каждому потенциальному пользователю (учащемуся, пациенту и т.д.). Если налогообложение ориентировано на способность платить налоги, то основную массу налогов при этом платят «богатые», а услуги распределены равномерно по населению. Тем самым, узкий слой «богатых» платит не только за свое потребление этих услуг, но и несет на себе основное бремя расходов за обучение и образование основных слоев населения. В глазах основных налогоплательщиков подобная ситуация представляется экономически несправедливой (исходя из принципа, что платить должен тот, кто пользуется данным благом).

Ситуация усугубляется тем обстоятельством, что уровень медицинского (образовательного и т.п.) обслуживания в общественном секторе, как правило, недостаточно высок, чтобы соответствовать запросам «богатого» слоя, семьи которого, как правило, отказываются от общественных услуг, приобретая соответствующие услуги необходимого для них уровня качества на рынке. Таким образом, принципиальное теоретическое расхождение двух указанных принципов построения налоговой системы выявляет реальный социальный конфликт между «богатыми» и «бедными» слоями населения.

В реальной практике налогообложения это нередко приводит к кризису общественных финансов. Особенно ярко это проявилось в сфере местных финансов развитых стран. Здесь в связи с транспортной революцией произошла, так называемая, субурбанизация крупных городов: зажиточные семьи переехали на постоянное жительство в небольшие города пригородной зоны, окружающей крупные города, Одна из причин этого переселения связана с тем, что подобные пригородные поселения, находясь за пределами админи­стратив­ной городской черты, являются самостоятельными муниципальными образованиями с собственной системой налогов. Аналогичным образом относительно высокий уровень налогообложения в ряде штатов восточного побережья США привел к существенному перемещению факторов производства в штаты западного побережья. В условиях глобализации финансовых потоков аналогичное бегство налогооблагаемой базы (голосование ногами) возможно и в международном масштабе, порождая кризис всей национальной налоговой системы. В частности, подобный кризис, связанный с бегством капитала отмечают в современной Японии. Весьма актуальны эти проблемы для современной России, где наблюдается значительный отток капитала в оффшорные зоны, во многом обусловленный бегством от налогового бремени.

Наличие принципиально различных подходов к социальной справедливости при формировании налоговой системы обнаруживается на практике в рамках бюджетных парламентских дебатов и связанных с ними обсуждений в СМИ. В рамках политического процесса, характерного для конкретной страны, формируется налоговая система, отражающая некоторый компромиссный вариант (прежде всего компромисс между способностью платить и объемом получаемых от общественного сектора выгод). Неустойчивость социального согласия относительно подходов к налоговой системе приводит к ее нестабильности, что весьма характерно для стран с экономикой переходного типа, в частности, для России. Даже в развитых странах весьма нередко проводятся налоговые реформы. Более подробно эти вопросы рассмотрены в гл. 5.

Таким образом, при использовании налогов с заметными эффектами перераспределения важно иметь в виду порождаемые ими возможные искаженные сигналы. Исследованию различных видов искажающих эффектов, порожденных налогами, посвящены многие работы. В частности, налогообложение заработной платы или прибыли корпораций существенно меняет точку общего равновесия в экономике. Аналогичное влияние связано налогом на процентные доходы, который дестимулирует предложение сбережений и, тем самым, дестимулирует формирование акционерного капитала, что далее влияет на производительность предприятий и на заработную плату их работников. Подобные воздействия налогов порождают и значительные перераспределительные эффекты (иногда трудно предсказуемые). Так, например, налог на капитал, сокращая его предложение, способствует росту показателя отдачи от капитала, что в определенных ситуациях способствует возрастанию имущественного неравенства. Здесь выявляется значимость рассмотренного выше критерия экономической нейтральности.

Д) Политическая контролируемость налоговой системы и критерий ее прозрачности

Как было показано выше, реальная налоговая система – плод политического компромисса. Ее стабильность во многом зависит от убеждений электората в том, что собираемые налоги будут истрачены в рамках общественного сектора в достаточном соответствии с системой предпочтений населения. При этом социальные различия выявляют разные системы предпочтений, в связи с чем и возникает проблема поиска компромисса.

В условиях развитой демократии этот поиск осуществляется в максимально гласных формах и поэтому, с точки зрения эффективности политического процесса желательна высокая степень прозрачности, обеспечивающая политическую контроли­руемость налогов широкими слоями электората. Тем самым осознается необходимость учета критерия прозрачности при анализе налоговых систем.

В то же время здесь выявляется конфликт между принципами демократии и реальными тенденциями к бюрократизации управления, поскольку непрозрачность способствует проявлению монопольной власти администрации на всех уровнях общественного сектора.

* * *

Из литературы к подразделу 1.3 следует отметить перевод весьма интересной работы М.Алле [Алле 2001], соответствующие главы из обобщающих работ [Аткинсон, Стиглиц 1995, гл. 11]; [Стиглиц 1997, гл.16]; [Якобсон 2000, гл. 6], а также две англоязычные монографии [Kiesling 1992], [Slemrod 1999] и статью [Plug, van Praag, Hartog 1999]. В итоге, можно сказать, что в литературе представлено достаточно много общих рекомендаций об использовании различных видов инструментов налоговых доходов на различных уровнях управления. Однако существует крайне насущная потребность в дальнейших работах, посвященных эмпирическому анализу результатов такого использования.

Основная литература подраздела 1.3

[Алле 2001], [Аткинсон, Стиглиц 1995, гл. 11]; [Стиглиц 1997, гл.16]; [Якобсон 2000, гл. 6], [Kiesling 1992], [Slemrod 1999; ch. 1, 4], [Plug, van Praag, Hartog 1999]. [Shome 1995], [Tanzi 1993], [The Role of Tax Reform … 1991].