1.3.2 Конкретизация представлений об экономической эффективности в частных критериях

Теоретический анализ демонстрирует абстрактную возможность формирования идеальной налоговой системы, ориентированной на эффективность. В частности, это демонстрируется с позиций концепции равновесия Линдаля, определяющего индивидуальные ставки налога (см. выше 1.2.2). В то же время, в рамках модели оптимизации суммы налоговых доходов, на основе поиска точки равновесия Боуэна-Линдаля-Самюэльсона, может быть предложен альтернативный вариант индивидуальных ставок налога (см. 4.1.3). Этот вариант ориентирован на оптимизацию некоторой функции социального благосостояния, агрегированно представляющей предпочтения общества относительно национальной экономики, в том числе налоговой системы. При выборе такой функции учитывается вся совокупность критериев, включая критерий экономической эффективности.

Однако практически подобные эффективные решения оказываются недостижимыми в силу существенной неидеальности функционирования системы управления общественным сектором. В частности, крайне высоких затрат требует предварительная исследовательская деятельность по выявлению индивидуальных предпочтений потребителей, что блокирует теоретическую возможность индивидуализации налогов (например, на уровне цен Линдаля). Таким образом, наличие, так называемых, изъянов государства препятствует практической реализации резервов повышения экономической эффективности, выявляемых в теоретических исследованиях. Возникает проблема построения практически ориентированных критериев.

А) Критерий экономической нейтральности.

Итак, рассматривая отрицательное воздействие налоговой системы на эффективность экономики, мы выявили искажающее влияние налогообложения. Подобные искажения возникают при попытках экономических агентов уменьшить свои налоговые обязательства. Подобным действием обладают фактически все налоги, взимаемые в большинстве стран мира.

Процесс принятия решений экономическим агентом (выступающим в роли потребителя или производителя) обусловлен, прежде всего, сигналами рынка. Однако система налогообложения, представленная конкретными налогами формирует также свои сигналы, связанные со способами фиксации налоговой базы и с налоговыми ставками. Фиксация некоторой налоговой базы, превращая какой-либо товар, ресурс или вид деятельности в объект налогообложения, дает сигнал экономическому агенту о снижении привлекательности вложения ресурсов в такой вид деятельности или в производство такого товара.

Таким образом, ориентируясь на совокупность сигналов рынка и налоговой системы, потребитель или производитель принимает решение в условиях искажения его исходной экономической мотивации. При этом специфическая форма подобных искажений связана с конкретным набором налогов. Соответствующие сигналы возникают естественным образом, поскольку государству необходимо зафиксировать законодательно базу для каждого из налогов.

В то же время, анализ проблем определения экономически оправданного уровня налогообложения выявляет необходимость достаточно значительного объема сбора налоговых доходов в связи с весьма существенной положительной ролью общественного сектора в современной экономике. Таким образом, неизбежно возникает экономически оправданное воздействие на поведение физических и юридических лиц со стороны государства. Однако в рамках такой «правильной» налоговой системы предполагается разумно сконструированное соотношение различных налогов, минимизирующее возможные искажения. Необходимо стремиться к системе налогов, порождающей правильные сигналы об издержках общественного сектора. Предполагается также хорошо продуманная система государственных расходов, учитывающая аспекты экономической эффективности.

В связи с этим можно сформулировать критерий экономической нейтральности. Налог рассматривается как неискажающий в том случае, если экономические агенты не могут таким образом изменить свое экономическое поведение, чтобы достичь снижения своих налоговых обязательств. Такие налоги называют также паушальными налогами. Классическим примером такого типа налогов является практиковавшаяся в течение долгого периода российской истории подушная подать.

Все налоги аккордного типа являются неискажающими, поскольку в таких случаях объем выплат не может быть изменен по воле налогоплательщика. В современной экономике, однако, подобные налоги используются достаточно редко, по причине того, что здесь возникают проблемы социальной справедливости. В то же время, можно отметить близость к аккордному типу довольно распространенных налогов на земельную собственность, которые не вносят искажений в экономику, при условии, что налоговая ставка единообразна для участков одинакового размера безотносительно к их экономической продуктивности, во многом обусловленной соответствующими инвестициями.

Таким образом, экономическая нейтральность налога предполагает, если не полное отсутствие искажений (что практически почти не реально), то хотя бы их относительную незначимость. Повышение уровня нейтральности налоговой системы будет содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения экономического роста.

Альтернативным примером ярко выраженного искажающего налога является акциз, поскольку покупатель может сократить объем своих налоговых обязательств, уменьшая закупку соответствующего товара или услуги. Аналогичными свойствами обладает и подоходный налог, поскольку здесь возможен выбор между зарабатыванием денег и досугом. Таким образом, вносимые налогом искажения связаны с неиспользованнием обществом возможностей Парето-улучшения. В целом, можно зафиксировать падение уровня аллокационной эффективности в связи с подобными искажениями. Теоретический анализ обнаруживает неэффективность искажающих налогов, поскольку существует абстрактная возможность их замены на соразмерный (по сумме налоговых доходов) аккордный налог с увеличением уровня полезности индивидов.

Итак, обозначены отрицательные аспекты налогообложения. В то же время, отдельные налоги могут использоваться для исправления изъянов рынка, что выявляет положительные аспекты налогообложения. Они одновременно и увеличивают поступления в общественный сектор, и улучшают эффективность распределения ресурсов в экономике, предотвращая отклонение индивидуальных издержек от общественных, и, тем самым, влияя на поведение экономических агентов в ситуациях неоптимальной аллокации ресурсов. Такие налоги называются корректирующими, в частности, они могут обеспечить определенную коррекцию отрицательных экстерналий. В развитых странах подобные налоги используются с достаточной степенью осторожности. Поэтому их общий вклад в совокупность государственных доходов, как правило, невелик. Типичные примеры таких налогов – налоги для компенсации затрат по очистке и уничтожению токсичных отходов различных производств.

Б) Критерий организационной (административной) простоты

Классическая теория общественного сектора в своих моделях обычно исходит из упрощенного предположения об отсутствии издержек, связанных с самим процессом сбора налогов. Однако, на практике возникают весьма существенные затраты на содержание налоговой службы и связанную с налогами нормотворческую деятельность, а также затраты экономических агентов (в денежной форме и в виде потерь времени), неизбежно возникающие в связи с выполнением ими налоговых обязательств. К ним можно отнести затраты: "правильное оформление" уже заключенных сделок, на реализацию процедур перечисления средств в соответ­ствующий бюджет, на оформление налоговых деклараций и бухгалтерскую отчетность, на оплату необходимых консультаций (со стороны юристов, бухгалтеров и т.д.). Расходы на подобные консультации тем более велики, чем больше вариантов поведения налогоплательщика предусматривает налоговая система, ставя его в ситуацию выбора варианта с наименьшим объемом налоговых выплат (легальный уход от налогов). Таким образом, громоздкие сложные налоговые системы (с большим разнообразием усложняющих их льгот) приводят к высоким затратам на оплату услуг налоговых консультантов.

Дополнительные виды затрат связаны с судебными издержками, поскольку развитые сложные налоговые системы, характерные для большинства стран почти неизбежно порождают конфликты между органами налоговой администрации и налогоплательщиками, что часто приводит к необходимости судебного рассмотрения этих конфликтов. Типичная проблема, приводящая к конфликту -- возможность получения фирмой или физическим лицом налоговых льгот. Подобные льготы иногда мотивированны соображениями эффективности (стимулирования особо значимых для страны видов деятельности или стимулирования инвестиционной активности). Основная группа льгот мотивирована критериями социальной справедливости (см. ниже). В связи со льготами возникает также полулегальные и нелегальные виды активности налогоплательщиков. В частности, крупные налогоплательщики могут лоббировать получение льгот для своей отрасли (или даже непосредственно для своей фирмы). В то же время, в связи с некоторой проблематичностью отнесения конкретной фирмы к льготной категории, возникает возможность коррупционного сговора между фирмой-плательщиком и соответствующим налоговым органом. С точки зрения общественной эффективности затраты на лоббирование и на соответствующие взятки необходимо рассматривать в составе социальных издержек налоговой системы.

Затраты, связанные с деятельностью налоговых органов, во многом зависят от набора конкретных налогов, представленных в налоговой системе. Некоторые виды налогов такие, как подушевая подать, не требуют больших затрат. Однако большинство налогов, используемых в реальной практике, предполагает значительные усилия со стороны налоговых органов по предварительной оценке базы соответствующего налога. Например, оценка стоимости недвижимости (для налога на недвижимость), оценка прибыли предприятий (налог на прибыль), оценка допустимых к списанию издержек (НДС) и т.д.

В связи с этим предлагается критерий, оценивающий внутренне устройство налоговой системы, – критерий организационной (административной) простоты, предполагающий, что налоговая система должна быть простой и требовать относительно невысоких затрат на ее функционирование.