1.4.2 Специфика российской налоговой системы

Для системы российских государственных и муниципальных финансов на протяжении всех 90-х годов была характерна проблема

хронической несбалансированности бюджетов всех уровней, расходные обязательства общественного сектора заметно превышали совокупный объем налоговых доходов. К началу 90-х годов расходные обязательства превышали 55% ВВП, в то время как доходы консолидированного бюджета не превышали 45% ВВП (см. Синельников, 1998). Поэтому важнейшим направлением бюджетной политики была реструктуризация расходов, направленная, в частности, на общее сокращение их объема. Однако исследования траектории развития указанного периода выявили существенные трудности в сокращении объема расходов, во многом обусловленные противодействием лоббирующих групп (представляющих различные сектора народного хозяйства). В существенной части попытки сокращения сталкиваются также с консервативными настроениями широких масс населения, привыкшего в эпоху социализма к достаточно высокому уровню обеспеченности общественными благами; требования социально-политической стабильности не позволяют игнорировать подобные настроения.

Возможное совокупное повышение налоговых доходов при условии успешного проведения налоговой реформы вряд ли будет достаточным для стабильного поддержанию бюджетного равновесия, если оно не будет подкреплено дальнейшим сокращением расходов общественного сектора в рамках разумной реструктуризации. В силу указанных трудностей это возможно лишь при последовательном проведении политики реформ во всех важнейших аспектах общественного сектора, в частности, военной реформы, принципиального обновления в системе взаимоотношений бюджетов всех уровней, жилищной реформы, реформы образования, здравоохранения и т.п.

В то же время необходимо совершенствование в подсистеме налогового администрирования. Налоговая система РФ неизбежно создает для налогоплательщиков весьма высокие издержки, связанные с самой процедурой уплаты налогов. В частности, юридические лица должны ориентироваться в огромных массивах нормативной документации, фиксирующей правила налогового учета: свыше 2000 нормативных документов, среди которых свыше 100 федеральных законов, около 300 постановлений правительства. К сожалению, разработка налогового кодекса не обеспечила решения этой проблемы, хотя изначально он задумывался как инструмент налогового администрирования, представляющий всю необходимую для налогоплательщика информацию и, тем самым, заменяющий указанный свод нормативных документов.

Значительные искажающие эффекты, связанные с функционированием налоговой системы в существенной степени сдерживают экономический рост. Это обусловлено, в частности, обилием разнообразных налоговых льгот индивидуального характера (в том числе мотивированных соображениями благотворительности, поддержки национальной культуры, спорта и т.п.). Так, представляется «излишне раздутым» перечень услуг, освобождаемых от уплаты НДС, что усиливает искажающее действие этого налога. Многие налоговые льготы по мнению экспертов предоставлются под давлением лоббирующих сил, представляющих группы специальных интересов, в том числе связанных с конкретными отраслями. При этом нужный результат нередко достигается в результате коррупционных действий, например, путем подкупа депутатов перед соответствующим голосовнием.

Требуется также переход к более рациональной структуре налогов для сокращения дестимулирующих эффектов, характерных для российской налоговой системы. Например, подобное действие оказывают налоги, базой которых является оборот предприятия: на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы.

Недостаточная жесткость проведения налоговой политики по отношению к юридическим лицам способствовала значительному росту круга налогоплательщиков, имеющих налоговые льготы, накоплению задолженности по налоговым платежам, а также развитию бартерных отношений, которые создавали легальные возможности для существенного уклонения от уплаты налогов. Уровень задолженности конкретного предприятия во многом зависит от усилий налоговых органов. В условиях определенной «мягкости» с их стороны у значительной части юридических лиц сложилась традиция экономического поведения, ориентированного на нелегальное уклонение от налоговых выплат.

Эксперты отмечают недобросовестность налоговых органов, позволяющих(допускающих) просроченную задолженность. В то же время подобная задолженность фактически может быть санкционирована на уровне правительства в качестве эффективного инструмента выборочного регулирования, поскольку подобные манипуляции с задолженностью создают достаточно удобную возможность влиять на финансовое положение отдельных фирм. Здесь явно создается возможность проведения политики в пользу групп специальных интересов. Подобная ситуация весьма благоприятствует проявлениям коррупции. Фактически речь идет о перераспределении общенациональных ресурсов в пользу конкретных фирм и финансовых групп.

Погашение просроченной задолженности происходит либо в форме дополнительной эмиссии (инфляционный налог), либо путем включения в расходную часть бюджета (фискальный налог). В целом политика льгот по выплатам налоговой задолженности формирует в России ориентацию к поиску ренты.

Использование налоговой задолженности в качестве инструмента налогово-бюджетной политики (списание задолженности перед бюджетом, предоставление льгот по налогам и другим обязательным платежам) позволяет властям оформить легальным образом перенос на государство некоторых частных обязательств, в рамках избирательного подхода к юридическим лицам и, тем самым, замаскировать специфическую ориентацию органов власти на некоторые специальные интересы.

Большое число предприятий оказывается в сфере теневой экономики. При этом нередко происходит своеобразное «раздвоение» предприятия, когда некоторая, как правило, малая часть его деятельности (объемов производства, прибыли и т.п.) представлена в официальной налоговой декларации и, тем самым, находится на легальном положении, а основная часть деятельности не отражена в декларации и, соответственно, находится в тени. При этом, однако, подобное теневое положение обычно сопряжено с некоторыми теневыми потоками выплат в пользу определенных криминальных структур (на современном жаргоне российского бизнеса называемом «крышей»). Как правило, такие выплаты носят достаточно регулярный характер, поэтому их можно рассматривать как своеобразные теневые квази-налоги (или псевдо-налоги), выплачиваемые в пользу некоторых локальных центров параллельной криминальной власти. Таким образом, налоговая система России в этом отношении весьма своеобразна, хотя подобная ситуация наблюдается и в некоторых других странах (Азии, Африки и Латинской Америки). Общий анализ проблем налоговой системы, связанных с группами специальных интересов и коррупцией, дан ниже в п. 2.4.2.

Следует признать, что низкий уровень налоговой дисциплины не может быть объяснен, исходя лишь из учета фактора активности налоговых органов. Следует назвать и другие важные факторы, приводящие к высоким уровням риска, с которыми сталкиваются экономические агенты в связи с неопределенностью экономической политики государства на федеральном и региональном уровнях. К ним можно отнести общую политическую обстановку в стране (или в конкретном регионе), которая существенно влияет как на кадровые решения в системе, так и на конкретные аспекты экономической политики. В то же время в число этих факторов можно включить и недостаточную завершенность нормативно-правовой базы экономической политики и объективную неопределенность будущей экономической ситуации страны, что особенно характерно для ситуации современной глобализированной экономики.

Характерный для периода 90-х годов низкий уровень налоговой дисциплины во многом компенсировался фактической девальвацией расходных обязательств консолидированного бюджета, обусловленной высокими темпами инфляции, поскольку стихийно сложилась политика балансирования бюджета за счет инфляционного фактора при проведении лишь весьма частичной индексации бюджетных расходов. В то же время следует признать, что маловероятно существенное повышение объема собираемых налоговых доходов в ближайшие годы.

Одна из важных особенностей налоговой системы России связана с реальной собираемостью подоходного налога. В основном, его платят те, кто получает заработную плату, поскольку им труднее всего уклоняться от налогообложения. В то же время получатели процентных доходов, которые, в своем большинстве, относятся к более высокодоходной группе населения, имеют значительно больше возможностей уклонения. В итоге подоходный налог на практике оказывается весьма регрессивным, что усиливает социальное напряжение.

Существенные особенности российского налогообложения связаны с достаточно высоким уровнем инфляции, что было особенно характерно для периода 90-х годов. Это влияет, например, на налоговое поведение предприятий в связи с выплатой налога на прибыль. Наличие процедуры корректировки по ставке рефинансирования ЦБ и правил, позволяющих до вступления в действие штрафных санкций скорректировать размер предполагаемой прибыли, создает для предприятий условия, в которых они могут занизить авансовые платежи (в течение квартала) и, тем самым, фактически обесценить свои налоговые обязательства, благодаря инфляции.

Специфическая черта российской системы налоговых доходов связана с высокой ролью налоговых поступлений от нефтегазового комплекса. При этом, однако, специалисты отмечают существенный субъективизм при установлении ставок. Так, например, можно констатировать отсутствие объективного механизма формирования ставок акциза на нефть. В результате игнорируются природные и экономические условия добычи на конкретных месторождениях и экономическая ситуация в сфере сбыта.

Довольно типично для России наличие налогов, выступающих не столько в роли инструментов наполнения бюджета, сколько в роли инструментов протекционистской политики. Ярким примером этого являются импортные пошлины на иномарки. Подобная налоговая политика способствует консервации конкурентного отставания российского автопрома, одновременно она объективно ухудшает в общенациональном масштабе экономическое благосостояние покупателей автомашин. Тем самым, с точки зрения общенациональных интересов эти пошлины оказывают отрицательное воздействие на экономику страны и в краткосрочном и долгосрочном плане. Подобные протекционистски ориентированные налоги, как правило, вводятся в пользу групп специальных интересов, результат при этом обычно достигается благодаря коррупционному воздействию на представителей представителей исполнительной и законодательной власти.

Одна из важных особенностей российской налоговой системы связана с интенсивным использованием немонетарных средств (бартера) для налоговых платежей, что было особенно характерно для периода 90-х годов. Это оказывает существенное влияние на взаимоотношения властей различных территориальных уровней.

В частности, собираемые в натуральной форме налоговые поступления, вносят заметные изменения в систему общественных расходов. Так, например, региональная администрация в ситуации хронической налоговой задолженности некоторого предприятия может быть вынуждена включить в список общественных расходов региона какие-либо конкретные виды работ (например, по ремонту дорог), потому, что эти работы могут быть единственным видом налогового платежа, которое данная администрация может получить от этого предприятия.

Широкое использование денежных суррогатов создает определенные трения между правительствами регионального и федерального уровней. Региональные правительства могут иметь определенные позиционные преимущества для использования натуральных налоговых поступлений и платежей в региональных векселях, фактически, осуществляя, таким образом, полузаконную эмиссию региональных денежных суррогатов. Таким образом, может существовать определенная заинтересованность региональных властей в толерантной позиции по отношению к системе неденежных платежей. Это в определенной степени сокращает способность федерального правительства к сбору федеральных налогов в данном регионе.

Для России весьма характерны проблемы фискального федерализма. Советский Союз, по существу, был унитарным госу­дарством, хотя формально имел многоуровневую федеративную структуру, оформлявшую институты советской власти. Однако ядром механизма государственного управления была система институтов правящей коммунистической партии, с жесткой иерархической структурой, где руководитель отвечал практически лишь перед руководителем вышестоящего уровня. Реально, именно партийные органы были основой управления экономики, в том числе и всей системы финансов. Общая структура механизма государ­ственного управления современной России радикально отличается от двойственной партийно-государственной схемы управления Советского Союза.

Переход Российской Федерации в начале 90-х годов к существованию в качестве самостоятельного государства способствовал процессам реальной федерализации страны, что нашло свое отражение, как в формировании соответствующих законодательных актов, так и в реальной практике управления регионами. Одна из основных трудностей российского федерализма связана с крайней разнородностью совокупности 89-ти субъектов РФ.

В 90-е годы выявилась некоторая общая тенденция. Федеральная власть сняла с себя ответственность за финансирование и управление большей частью ценовых субсидий и переложила ее на регионы и муниципалитеты. Это относится также к денежным субсидиям социально незащищенным группам населения. Региональные и местные администрации взяли на себя целиком социальное обеспечение, ранее осу­щест­вляв­шееся государственными предприятиями и финансиро­вав­шееся из центрального бюджета через расходные стати соответствующих министерств и ведомств (общие социальные расходы предприятий оценивались в 1993 г. более чем в 3% ВВП, около 40% этих расходов использовались для обслуживания жилого сектора). При этом в доходной части региональных и муниципальных бюджетов была осуществлена лишь частичная компенсация за принятие ими на себя соответствующих расходных статей.

Федеральная исполнительная власть не может обеспечить систему социальных стандартов, сложившуюся еще в эпоху Советского Союза. В то же время, не обладая достаточно мощной политической поддержкой, федеральный центр не решается пересмотреть эти стандарты и привести их в соответствие с экономическими реалиями. На практике он постепенно снимает с себя ответственность за полноценное финансирование общественного сектора, секвестируя расходные статьи бюджета. Это обостряет социально-экономическую обстановку в провинции.

Одна из характерных проблем российского бюджетного федерализма связана с субсидиарной ответственности федерального бюджета за исполнение соответствующих федеральных мандатов на уровне региональных бюджетов. В настоящее время не разработан прозрачный механизм, четко расчленяющий ответственность федеральных и региональных властей. Отсутствует система стимулирования усилий региональных администраций по мобилизации сбора налоговых средств для бюджетного наполнения соответствующих обязательств по реализации федеральных мандатов.

В период 90-х годов баланс сил склонился в пользу значительного усиления финансовой самостоятельности экономически «благополучных» регионов. В этих условиях налоговая система могла относительно нормально функционировать лишь при активном содействии властей регионального уровня, добиться которого можно было только за счет усиления их самостоятельности. Отсутствие полноценного правового оформления финансового федерализма регионов отнюдь не способствовало усилению центра. Напротив, ситуация становилась все более зависимой от вынужденного произвола региональных элит и чувствительной к колебаниям краткосрочной политической конъюнктуры. Возникло естественное опасение, что возникающие при этом сепаратистские настроения могут способствовать определенной тенденции конфедерализации, которая в долгосрочной перспективе угрожает распадом общероссийской государственности. В этих условиях, чтобы сохранить целостность Российской Федерации, центральная власть была вынуждена начать борьбу за усиление властной вертикали и в связи с этим, опираясь на достигнутый в 2000 году определенный уровень общественного согласия, повысить долю федерального центра в консолидированном бюджете страны (и, прежде всего, в совокупной сумме налоговых доходов).

Система распределения полномочий между национальным уровнем и субъектами федерации (СФ) приобретает постепенно реальное федеративное оформление, заключаются парные договоры между субъектами и Центром. Однако система государственных финансов еще не приобрела подлинно федеративный характер. В стране отсутствует признанная всеми политическими силами сложившаяся система распределения по вертикали расходов общественного сектора и доходных инструментов, обеспечивающих эти расходы. Ответствен­ность по конкретным видам общественных расходов и доходов определяется частными решениями индивидуально для каждого случая, что нередко порождает конфликты между уровнями управления. При этом для России характерен большой разброс в уровнях налогового потенциала по городам и регионам, что создает дополнительные межрегиональные напряжения.

Россия, как и многие другие страны, остро нуждается в получении зарубежного капитала для экономического развития. Это приводит к бюджетной конкуренции регионов за высокомобильные прямые зарубежные инвестиции. Такая конкуренция нередко принимает форму предоставления некоторыми российскими регионами и муниципалитетами различных налоговых льгот. Это характерно, в частности, для конкуренции между Санкт-Петербургом и окружающей его Ленинградской областью. В условиях архаичной «раздутой» системы общественного сектора в регионах России (как наследство эпохи социализма) некоторая территориальная конкуренция полезна для поддержки возможной реструктуризации системы локальных общественных благ для смены акцентов в системе региональных расходов. Необходимость подобной реструктуризации связана с ограниченностью налоговых доходов регионов и муниципалитетов.

Политическая борьба, связанная со становлением многоуровневой бюджетной системы России, во многом концентрируется вокруг проблем распределения полномочий по источникам налоговых доходов. В долгосрочной перспективе ответственность за соответствующие расходы дает основание для претензий на адекватные источники дохода (на региональном и местном уровнях). Разумеется, реальные перипетии политической жизни не могут быть сведены лишь к экономическим проблемам. Значимый разрыв между конкретными политическими целями и общей логикой хозяйственных процессов особенно характерен для стран, находящихся в ситуации «перехода», подобных России. Тем не менее, осознание экономических проблем, решаемых в ходе политических конфликтов (а не редко и порождаемых ими) может быть весьма полезным для формирования реалистичной налоговой политики, ориентированной на интересы подавляющей части российского общества.

Следует признать, что в сфере налогообложения существующая нормативно-правовая база не является достаточным обеспечением федеральной структуры государства. Эта база, несмотря на большое количество формально фиксируемых изменений, по существу унаследовала от советского периода унитарную ориентацию системы государственных финансов. Региональные власти весьма скованы в своих возможностях использования собственных региональных налоговых инструментов, поэтому они в достаточно малой степени способны повлиять общее количество бюджетных доходов региона. Основная часть региональных бюджетных доходов поступает за счет федеральных налогов, которые “расщепляются” в соответствии с соглашениями о разделе доходов, сформулированных в федеральных бюджетных законах. В большинстве регионов доходная часть региональных и муниципальных бюджетов более чем на 90% формируется из отчислений от федеральных налогов. При этом нестабильность в расстановке политических сил по вертикальной структуре управления приводит к нестабильности пропорций, в которых федеральные налоги распределяются между федеральным и субнациональными уровнями.

В то же время на уровне отдельных регионов возникают трения относительно финансовых полномочий между губернаторами регионов и администрациями городов, поскольку такие города – основа базы региональных налоговых доходов. В этих условиях такие города оказываются естествен­ными потенциальными союзниками федерального центра в его борьбе за сохранение федерации. Подобный союз имеет массу аналогий в истории стран Западной Европы в эпоху становления централизованных государств. По-видимому, в России начинается эпоха «муниципальной революции», в ходе которой города будут постепенно становиться подлинными субъектами финансовой системы, подобно европейским городам, добившимся этих прав много столетий назад.

Рамки курса не позволяют подробно рассказать о разделах теории налогообложения, связанных с проблематикой фискального федерализма. В то же время я считал необходимым обозначить в данном курсе важность аспектов фискального федерализма при рассмотрении вопросов российской специфики (данный подпункт) и вопросов российской налоговой реформы (подраздел 5.3), а также при более общем теоретическом анализе политики налоговых реформ в процессе рассмотрения возможных подходов к подобным реформам (см. 5.2.2).

В целом руководство федерального уровня осознает необходимость совершенствования налоговой системы, что отразилось, в частности, в процессе разработки и утверждения Налогового кодекса РФ. Однако многие специалисты отмечают существенную роль в этом процессе групп лоббирования, что приводит к обилию компромиссов и значительной непоследовательности в проведении налоговой реформы на данном этапе. Подробное рассмотрение проблем теоретического описания налоговой реформы и некоторых практических проблем ее осуществления в условиях российской экономики будет дано в заключительном (пятом) разделе курса.